林宝｜养老服务高质量发展：内涵、方向及路径

养老服务高质量发展：内涵、方向及路径

林宝，中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员

原载《华中科技大学学报(社会科学版)》

2024年第5期

摘要：养老服务高质量发展已经成为一个重要政策目标。养老服务高质量发展是能够满足人民养老服务需求的发展，是体现新发展理念的发展。推动养老服务高质量发展必须坚持以满足老年人的美好生活需要为根本宗旨，以全体老年人享有基本养老服务为基本目标，以养老事业与养老产业协同发展为基本思路，并发挥市场机制配置资源的决定性作用。推动养老服务高质量发展，要从全局高度认识其重要性，营造人人参与养老服务发展的环境，鼓励新技术应用和模式创新，积极推进基本养老服务体系建设，提高养老服务资源利用效率，以更宽广的政策视野、更广泛的社会参与、更强劲的创新驱动、更坚实的基本保障、更有效的资源配置开创养老服务发展新局面。

关键词：养老服务； 高质量发展； 新发展理念； 基本内涵； 政策路径

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。2023年中央经济工作会议强调，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理。二十届中央财经委员会第一次会议强调，必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势，以人口高质量发展支撑中国式现代化，明确要求实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务体系建设，大力发展银发经济，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。在此背景下，养老服务高质量发展已经成为国家的一项重要政策目标。

2020年12月，国务院办公厅印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号），明确提出建立健全养老服务综合监管制度是为了“更好适应养老服务高质量发展要求”。2021年12月，民政部、国家开发银行发布的《关于“十四五”期间利用开发性金融支持养老服务体系建设的通知》（民发〔2021〕94号）强调 “推动新时代养老服务高质量发展”。由此可见，养老服务高质量发展已经成为养老服务相关政策文件中的高频词汇。那么，何为养老服务高质量发展？养老服务高质量发展的基本方向是什么？推进养老服务高质量发展需要哪些政策支持？这些问题关系到养老服务高质量发展目标的实现，迫切需要予以深入探讨。

已有研究对养老服务高质量发展进行了有益的探讨。在基本内涵上，杨翠迎、刘玉萍认为养老服务高质量发展是指养老服务体系不仅是适当的、达标的，而且其服务模式、管理、运行结果都应是有效的、充分的、科学的和高品质的，能实现老年人对晚年生活的美好追求，满足老年人的安全感、舒适感和幸福感需要。陆杰华认为，新时代养老服务高质量发展的核心理念就是坚持以人民为中心的发展思想，以增进民生福祉为目标，不断提升新时代养老服务质量，全面提高老年人的获得感、幸福感、安全感。在路径和政策措施上，杜鹏认为，要推进养老服务均衡协调发展，促进养老服务精准化供给，推进养老服务提质增效，推动养老服务市场化运营，提升养老服务智能化水平。郑功成认为，要牢固树立养老服务业高质量发展的理念并落实相关政策与评价标准体系，尽快培育并不断壮大一支有专业素养的护理人员队伍，充分发挥我国的制度优势，促使整个养老服务业的质量得到提升。此外，还有一些研究分别对农村养老服务高质量发展、促进养老服务高质量发展的财税政策、“十四五”时期养老服务高质量发展的挑战和机遇等进行了探讨。这些探讨有助于深化我们对养老服务高质量发展的认识，为进一步开展研究提供了有价值的参考。但是与养老服务高质量发展的重要性相比，以上讨论还不充分，需要进一步深入研究。本文尝试从高质量发展的内涵出发，对养老服务高质量发展的基本内涵加以阐释，进而分析养老服务高质量发展的基本方向，并就政策优化路径提出相关建议，以期深化养老服务高质量发展的理论认识，推动养老服务高质量发展的生动实践。

作为全面建设社会主义现代化国家首要任务的高质量发展，有其特定含义。习近平总书记对此有明确的阐述：高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。由于养老服务高质量发展可以看作是社会经济高质量发展的一个子领域，因而也必须符合高质量发展的一般要求。与此同时，养老服务高质量发展也具有本领域的独特性，是普遍性和特殊性的结合。

（一）养老服务高质量发展必须能够满足人民养老服务需求

发展为了人民，养老服务高质量发展必须以满足人民日益增长的养老服务需求为根本目标和最终归宿。因此，养老服务需求的特点决定了养老服务高质量发展的基本内涵。

养老服务需求具有四个基本特征：一是复合性。对于老年群体而言，同一时点多种需求并存。养老服务需求是不同需求形式、不同需求程度的结合体，是一种复杂结构。不同人群、不同需求之间存在相互关联、相互影响的关系。即便是针对单个老年人而言，往往也同时存在多种养老服务需求，其养老服务需求是多种需求构成的综合需求。二是层次性。养老服务需求的层次性既可以从学术的角度，用类似马斯洛需求层次理论这样的工具来作一些划分，也可以从政策的角度将其分为刚性的、非刚性的与急迫的、非急迫的等。需求的层次性表明了需求满足有轻重缓急的次序之分。三是差异性。不同老年人的养老服务需求都有其自身的特点，个体差异性极大。四是动态性。老年人的需求会因时而变，会因老年人年龄、收入、家庭、健康状况等的变化而发生变化。

从养老服务需求的基本特征出发，我们可以推导出养老服务高质量发展必须具备的几个基本特征：一是养老服务高质量发展必须是“质”“量”并重的发展。只有重视“量”的发展，才能达到“满足”需求的基本条件，因为“量”足是“满足”的第一步；只有重视“质”的发展，才能创造“满足”需求的现实可能——因为质量合格是“满意”的基本前提。二是养老服务高质量发展必须是结构合理的发展。正因为养老服务需求复合性、层次性、差异性等特征的存在，意味着养老需求具有较为复杂的内部结构，所以满足养老服务高质量发展绝不仅仅意味着总量充足，还必须结构合理，即符合养老服务需求的基本结构，使供需双方实现良好匹配。三是养老服务高质量发展必须是动态平衡的发展。因为养老服务需求具有动态性的特征，因此养老服务必须适应这种动态变化，要根据养老需求的变化不断在总量、质量、结构等方面进行优化，与养老服务需求变化实现同频共振。

从这些基本特征可以看出，实现养老服务高质量发展必须建立多层次的社会养老服务体系，才有可能真正满足老年人的复合性、多层次、差异化、动态变化的养老服务需求。多层次社会养老服务体系建设兼具公益性与非公益性的特征，必须实现供给主体的多元化，必须依赖全体社会成员的共同参与，因此积极动员社会力量参与养老服务供给也是养老服务高质量发展的应有之意。

（二）养老服务高质量发展必须体现新发展理念

所谓体现新发展理念的发展，就是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。养老服务高质量发展要成为体现新发展理念的发展，就必须遵循创新、协调、绿色、开放、共享发展的要求，使其分别成为养老服务发展的第一动力、内生特点、普遍形态、必由之路和根本目的，形成一个目的和手段、形式和内容、方法和路径相统一的发展模式。

创新成为第一动力意味着要实现发展方式从要素驱动向创新驱动转变。创新具有不确定性、高风险性和环境条件依赖性的特征。不确定性是指某项特定的创新的发生在时间、地点和创新者上并非事前确定，在创新尚未发生时一般很难判断该创新会在何时、何地、由谁实现。高风险性是指创新活动并不必然指向成功，具有很大的失败概率，一旦失败将带来较高的沉没成本。环境条件依赖性是指环境和条件对创新活动的发生、成败、成果转化等都具有重要的影响。基于这些特点，要使创新成为第一动力，关键是要形成鼓励创新的体制机制和社会环境，要在普遍意义上去鼓励创新，而不是局限在某个领域里或某部分人身上；要建立风险化解机制和成本分担机制，鼓励创新活动的发生和顺利推进；要形成适度的监管，兼顾尊重知识产权和活跃创新成果转化市场。从养老服务发展的角度来看，实现创新成为第一动力的发展，必须通过政策扶持和适度监管来鼓励养老产品、技术、模式、服务创新，用创新来提高要素利用效率和劳动生产率，解决养老服务相关企业盈利能力低的问题。

协调成为内生特点意味着在发展过程中要实现各组成部分、各要素、各地区之间相互协调，具体表现为结构合理、功能契合、区域协同。所谓结构合理就是要使不同类型、不同地区的养老服务发展与该类型、该地区的养老服务需求相吻合，不出现供给类型、区域布局等方面结构性的失衡。所谓功能契合是指养老服务相关各部门、各组成部分之间的功能要实现互补，相得益彰，而不是互相掣肘或是功能重复。所谓区域协同是指各区域之间是相互联系、相互支撑，各展所长、优势互补、共同发展，而不是地区分割、地方保护，自扫门前雪。要使协调成为内生特点，必须加强养老服务发展的顶层设计，在较高层级、较大范围内统筹养老服务发展，合理配置养老服务资源，积极推动养老服务供需匹配，推进养老事业和养老产业协同发展，着重解决养老服务发展不平衡的问题。

绿色成为普遍形态意味着要实现资源节约型和环境友好型的发展。资源节约型的发展是指通过对资源的合理配置、高效和循环利用、有效保护和替代，以尽可能少的资源消耗支撑全社会较高福利水平的可持续发展。环境友好型的发展是指要实现人与自然和谐共生的发展，实现人类活动与自然生态系统协调的可持续发展。由于养老服务发展总体上具有环境友好性，在养老服务发展过程中，绿色成为普遍形态的关键是要在资源节约上下功夫，重点是要优化资源使用效率，发挥有限资源的最大作用，尤其要加强不同部门、不同地区的养老服务资源整合，充分利用社会资源发展养老服务；要注意盘活闲置资产，提高养老设施利用率、养老机构入住率等。

开放成为必由之路一般理解为必须坚持高水平对外开放，以开放促改革、促发展。实际上，开放不仅可以从国家层面理解，也可以从地区层面去理解。在国家层面，主要理解为对其他国家开放，从地区层面则可以理解为对其他地区开放。当前，国内各地区之间政策分割、区域壁垒还在较大程度上存在着，打破地区、行业壁垒，建立全国统一大市场，实现要素自由流动就显得尤其重要。因此，一方面要积极借鉴国外人口老龄化先行国家养老服务发展经验和模式，甚至吸引外资参与养老服务业发展，以高水平对外开放推动养老服务供给侧改革，丰富产品和服务供给，繁荣养老服务市场；另一方面则要积极推动各区域间的互联互通、政策协同，降低养老服务行业准入门槛，充分发挥市场机制作用，推动全国统一养老服务大市场的形成。

共享成为根本目的意味着养老服务发展要惠及全体老年人。这就要求养老服务发展具有普惠性、公益性的特征。所谓普惠性，是指养老服务惠及人群覆盖面要广；所谓公益性是指养老服务一定程度上具备公共服务属性。普惠性是养老服务高质量发展的本质要求和具体体现。要实现普惠性，必须建立相应的保障机制，通过一定的制度安排来确保养老服务惠及全体老年人。但是也需要注意，由于资源的有限性，普惠和公共服务存在一定的限度，它们都是在一定范围和程度上实现的。因此，在养老服务发展过程中，明确普惠的范围和内容、公共服务的内容和标准等非常重要。当前，体现普惠性和公益性的部分主要是在基本养老服务方面。

养老服务高质量发展必须坚持以满足老年人的美好生活需要为根本宗旨，以全体老年人享有基本养老服务为基本目标，以养老事业与养老产业协同发展为基本思路，并发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，使养老服务发展与新发展阶段相适应，实现总量充足、结构优化、质量优良、分布合理的养老服务供给，更好满足老年人日益增长的养老服务需求。

（一）根本宗旨：满足老年人的美好生活需要

当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现高质量发展的重要目标就是要解决发展不平衡不充分的问题，以满足人民日益增长的美好生活需要。由此推之，养老服务高质量发展的重要目标就是要解决养老服务发展中存在的不平衡不充分问题，以满足老年人日益增长的美好生活需要。

坚持以满足老年人的美好生活需要为根本宗旨有两层含义：一是养老服务发展的出发点和立足点是满足老年人的养老服务需求。养老服务需求是养老服务发展的依据、条件和基础，因此，养老服务资源配置、体系建设等必须坚持以需求为导向，根据养老服务需求的发展变化来进行决策和制度设计。二是养老服务发展是以满足老年人养老服务需求为最终归宿。养老服务发展的质量最终要通过老年人养老服务需求的满足程度和满意度来评判，养老服务高质量发展一定是老年人养老服务需求得到较好满足的发展。

坚持以满足老年人的美好生活需要为根本宗旨，核心是要坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，妥善处理好公平与效率、短期与长期、整体与局部等关系，实现统筹兼顾。坚持以满足老年人的美好生活需要为根本宗旨还必须密切关注老年人需求变化，与时俱进，完善政策措施。当前，我国正处于快速老龄化时期，老年人口急剧增加，同时我国又处于从中等收入国家向高收入国家迈进的时期，消费需求快速升级，养老服务需求将表现出增长快、增量大、结构复杂的特征，这将对养老服务相关政策的科学性和合理性提出更高的要求。一方面，要加强政策的前瞻性研究，根据需求变化及时改革不合时宜的旧政策，出台适应最新变化的新政策；另一方面要加强政策效果的评估，及时根据评估结果调整政策内容或实施方式，以便更好回应老年人的养老服务需求。

（二）基本目标：全体老年人享有基本养老服务

党的二十大报告明确指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。由此可见，全体老年人享有基本养老服务已经成为养老服务高质量发展的基本目标。

以全体老年人享有基本养老服务作为养老服务高质量发展的基本目标是由共享发展的要求决定的。共享的普惠性特征决定了要惠及全体老年人，共享的有限性决定了服务内容必然有所限定。2023年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》明确指出，基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。正是因为基本养老服务的基础性、普惠性、兜底性特征关系到社会成员的老年生活质量，对社会公平正义有重要影响，所以必须成为共享的基础项，成为养老服务高质量发展的基本目标。以全体老年人享有基本养老服务为基本目标，意味着这是养老服务高质量发展的基本要求，是养老服务高质量发展必须坚守的底线，是必须实现的目标。就基本养老服务而言，其范围、标准也不可一成不变，而是要根据社会经济形势变化来动态调整。因此，全体老年人享有基本养老服务也是一个不断发展、不断提高的目标。

但需要指出的是，养老服务高质量发展不仅要实现基本目标，而且要追求更高目标，那就是满足老年人日益增长的养老服务需求，既包括基本养老服务需求，也包括非基本养老服务需求。从公共政策的角度来看，更多关注和优先保障的是基本养老服务需求，但也不能对非基本养老服务需求置之不理，而是要通过繁荣养老服务市场、实现养老服务的多样化供给来加以满足。养老服务高质量发展要在确保基本目标完成的基础上，不断追求更高目标，满足老年人的多层次、多样化需求，不断提升老年人的满足感和幸福感。

（三）基本思路：养老事业与养老产业协同发展

养老服务既涉及公共服务，也涉及非公共服务，是养老事业和养老产业的结合体，必须坚持养老事业和养老产业协同推进、共同发展，在养老事业发展中实现产业兴旺，在养老产业发展中实现事业进步。

养老事业与养老产业具有相互依存、相互促进的关系，互相推动，彼此成就。一方面，养老事业是养老产业的重要基础。养老产业的发展是从养老事业逐渐向外拓展的，没有养老事业的发展，养老产业也就失去了存在的根基。养老事业关注基本需求，一般情况下，只有在基本需求得到满足的前提下，才有可能去追求更高层次需求的满足，才能真正带动养老产业的蓬勃发展。另一方面，养老产业是养老事业的重要依托。养老事业的发展离不开养老产业的支持，只有在一个产业相对发达、产品和服务供给相对丰富的环境下，养老事业才能摆脱低水平，实现高质量发展。

坚持养老事业与养老产业协同发展的基本思路是指在养老服务发展过程中事业和产业并重。既要明确政府公共服务职能，大力发展养老事业，对基本养老服务需求予以保障；又要充分发挥市场机制作用，大力发展养老产业，丰富服务供给，满足老年人多层次需求。要建立推动养老事业和养老产业协同发展的制度机制，特别是要克服养老服务发展长期存在重事业轻产业的倾向，更加重视养老产业发展。要通过制定系统的支持政策，吸引社会力量参与养老产业发展，共同推动产业繁荣，为养老事业发展创造良好条件。

（四）核心机制：发挥市场机制配置资源的决定性作用

党的十八届三中全会明确提出市场在资源配置中起决定性作用。2015年民政部、国家发展和改革委员会、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），明确提出在养老服务业发展中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。2021年11月发布的《中共中央  国务院关于加强新时代老龄工作的意见》强调要充分发挥市场机制作用，提供多元化产品和服务。

坚持发挥市场机制配置资源的决定性作用要处理好政府和市场的关系，核心是要通过正确的引导，动员全体社会成员参与养老服务供给。政府的主要职责是保障养老服务沿着正确的方向、按照合适的节奏健康发展，重点在规范、谋划和引导，为社会参与创造良好的条件，不宜参与过多的具体养老服务供给。一些政府负有保障责任的重点对象的养老服务可以通过政府购买服务来实现。社会各方在政策法规的规范下积极参与养老服务的提供，可通过市场化、社会互助、志愿服务等多种方式扩大养老服务和产品的供给及增加其丰富性和多样性。

动员社会力量参与养老服务供给必须合理设定市场准入条件和市场规范，推动养老服务市场全面开放。近年来，中国养老服务准入门槛已经大大降低，为社会力量参与养老服务发展创造了良好的条件。2016年12月，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）发布，从降低准入门槛、放宽外资准入、精简行政审批环节等方面对全面开放养老服务市场提出了明确要求。2019年4月发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）再次强调全面落实外资举办养老服务机构国民待遇。下一步，应重点落实这些文件精神，继续消除阻碍各主体参与养老服务市场的隐性因素，推动养老服务市场全面开放。

养老服务高质量发展意味着观念更新、结构优化、模式转变和效率提升，必须通过改革和制度创新，采取更切实的措施来推动。党的十八大以来，从中央到地方已经出台了一系列政策来推动养老服务发展，并取得了明显成效，但与高质量发展的要求相比，还存在较大差距，总量不足、结构失衡、质量不高等问题仍然十分突出。当前，中国已经进入中度老龄化阶段，养老服务需求快速增长，迫切需要进一步加快养老服务发展步伐，以更宽广的政策视野、更广泛的社会参与、更强劲的创新驱动、更坚实的基本保障、更有效的资源配置来开创养老服务发展新局面。

（一）拓展政策视野，从全局高度认识养老服务高质量发展的重要性

推动养老服务高质量发展必须进一步强调其对构建新发展格局和实现共同富裕、中国式现代化的重要意义，将其纳入相关政策体系之中。当前，关于养老服务高质量发展一般仍然停留在狭义的应对人口老龄化的语境之中，在一些场合甚至仅仅将其视为民生政策的一个子领域，没有认识到其对于银发经济发展和成为经济新增长点的巨大潜力，没有认识到其对于实现共同富裕和中国式现代化的重要意义，因而在发展顺序上就容易被忽视、被后置。必须明确，养老服务高质量发展不仅是满足老年人美好生活需要的必然要求，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容，而且也是构建新发展格局的重要环节，是实现共同富裕和中国式现代化的内在要求。

为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，我国正在推进实施扩大内需战略。促进消费是扩大内需的关键环节，而以养老服务为主要内容的老年消费在促进消费中具有越来越重要的地位。通过发展银发经济，有效繁荣银发产品和服务市场，激发银发消费潜力，必将大大提高社会总需求，推动扩大内需战略顺利实施，为构建新发展格局提供有力支撑。因此，要把养老服务高质量发展纳入银发经济发展总体框架，通过制定银发经济总体发展规划和系统支持政策来大力支持银发经济发展，在银发经济整体发展中实现养老服务高质量发展。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。在老龄化背景下，老年人口比例日益增加、规模迅速扩大，养老服务越来越成为实现共同富裕和中国式现代化过程中的重要组成部分。只有实现了养老服务高质量发展，老年人的养老服务需求得到满足，老年人能够较好地共享社会发展成果，才能算是真正的共同富裕。要将养老服务高质量发展纳入共同富裕和实现中国式现代化相关政策的目标体系之中，与其他社会经济目标一起统筹推进，使其与社会经济发展阶段和发展水平相适应。在相关政策评估中，将养老服务高质量发展作为重要内容，加强对地方政府的引导和激励。

（二）促进多方参与，营造人人参与养老服务发展的环境

《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》强调，要形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新局面。但是，目前在养老服务发展领域仍然存在严重依赖政府的局面，“充分发挥市场机制作用”和“注重发挥家庭养老、个人自我养老的作用”这两个作用的发挥仍然严重不足，从而导致养老服务发展滞后。

充分发挥市场机制作用必须进一步推动公办养老机构改革，降低养老服务市场准入门槛，鼓励社会资本进入养老服务行业。当前还存在一些限制性规定，对从事养老服务的主体性质、房屋性质等还存在一些不合理规定。如，有的地区一些养老机构仍然是事业单位性质或是享受大量补贴，在服务价格上与市场价格严重脱节；有的地区规定公建民营的承接运营主体必须为非营利法人（民办非企业单位）；有的地区公建民营养老服务机构属于行政事业单位房屋对外合作经营的情况，协议期限较短等，这些都严重制约了社会资本的进入。应进一步推动公办养老机构改革，积极推动社会化运营，合理确定养老服务价格。要系统梳理当前政策中影响社会资本进入的堵点，取消不合理限制，推动市场更加开放、规则更加公平。

发挥家庭养老、个人自我养老作用的关键是，要为家庭和个人自己解决养老服务问题提供政策支持。当前，一方面要加强“一刻钟”便民生活服务圈建设和居家养老服务供给，为老年人依靠广泛的社会服务实现养老创造条件。另一方面，要鼓励老年人合理配置养老资产，积极寻求经济可行的养老方式，特别是应为老年人“下乡”养老提供政策支持。当前政策提出鼓励老年人“回乡”或“返乡”养老，一般局限于其家乡，这个政策有一定积极作用，但也存在较大局限性。对于离开家乡时间较长、距离较远，特别是一些大城市的老年人来说，其与家乡生活环境已经疏离，希望离子女更近、离现居城市更近，“回乡” “返乡”养老并不现实。比较现实的或者说比较受欢迎的方式是在现居城市的周边乡村“下乡”养老。“下乡”养老实际上是老年人的一种养老“自助”行为，有利于开发利用农村闲置资源，增加农民收入，助力乡村振兴，也有利于拓展城镇居民养老资金来源（通过出租城市住房），降低养老成本，应该大力鼓励和提倡。建议利用农村集体搬迁或是农民外出之后的农村闲置房屋，鼓励城镇居民、社会力量将其租赁后进行适老化改造，或由村民/村集体进行适老化改造后出租。政府可为适老化改造提供设计指导、资金支持，延长农村房屋租期，并加强农村基本医疗服务和改善农村交通条件。

（三）强化创新驱动，鼓励新技术应用和模式创新

推动养老服务高质量发展，必须依赖创新驱动，大力发展新质生产力。要通过合理的政策导向鼓励新技术、新模式创新和应用，以解决当前养老服务面临的成本高、运营效率低、投资风险较大的问题。一方面，要大力推动智慧养老的发展。数字技术在需求发现、供需匹配、服务监管、运营管理等方面都有着独特优势，可以有效提高服务精准性、及时性，改善养老服务机构的运行效率，节约劳动力成本。可在政策上对智慧养老系统的开发、应用给予一定的支持，鼓励养老服务机构运用智慧养老技术提高养老服务质量和改善运营管理。积极开展区域性的养老服务公共信息平台建设，集资源整合、供需对接、政策宣传、服务监督等功能于一体。另一方面，要鼓励养老服务与其他行业的融合发展。独立的养老服务行业盈利能力较弱，所以自身发展较为困难，但是可以和其他行业相结合，成为其他行业引流的窗口，产生不错的效果。当前出现了一些养老服务与其他行业融合发展的趋势，出现了一些养老服务新模式，应该加以积极引导和鼓励，在土地、医保政策等方面可根据项目特点给予支持。

针对创新创业的高风险性问题，可充分利用政策性金融工具加强对创新创业的资金支持。首先，可鼓励各地区设立养老服务相关领域的创新创业基金，培育技术创新和模式创新型企业。其次，通过建立政府引导性的养老产业投资基金，由政府和社会资本共同出资，为养老产业发展提供融资便利，也可通过股权投资的形式培育养老产业。在一些一体化发展程度较高的区域，可考虑各地区联合建立养老产业投资基金。最后，充分发挥政府性融资担保基金作用，为养老服务企业融资提供担保，降低中小养老企业融资信用风险。

（四）加强基本保障，积极推进基本养老服务体系建设

针对基本养老服务体系建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》已经提出了明确的要求，对重点任务进行了明确部署。在几项重点任务中，尤其要注意完善基本养老服务保障机制，提高基本养老服务供给能力，提升基本养老服务便利化、可及化水平。

完善基本养老服务保障机制的重点是形成制度化的经费保障。长期护理保险制度与基本养老服务保障有高度的内在一致性，完全可以依托长期护理保险制度来保障基本养老服务。依托长期护理保险制度保障基本养老服务具有无可比拟的优势：一是长期护理保险制度面向老年人最基本的护理需求，可通过建立需求评估和服务清单等厘清基本养老服务范围和服务标准；二是长期护理保险制度以社会共济的方式分担参保人的护理费用，扩大了基本养老服务惠及范围；三是长期护理保险制度可降低养老服务供需均衡价格，从而大大提高养老服务供需均衡水平，促进养老服务业发展，为基本养老服务供给提供保障。目前，长期护理保险制度试点已经超过8年，但覆盖面仍然过小，不能对基本养老服务形成全面的支撑，应尽快总结试点经验，出台全国统一、城乡一体的长期护理保险制度。

服务供给能力不足是建设基本养老服务体系面临的最大问题，提高基本养老服务供给能力是当前面临的最艰巨任务。为此，必须综合施策：一是要加强基本养老服务的基础设施建设，实现服务设施的合理布局、全面覆盖，为开展基本养老服务提供基本条件。当前，各地区养老服务基础设施缺口还较大，发展也不平衡，应把基础设施建设作为下一阶段的重点工作，尤其应注意加强农村养老服务建设投入，建议利用“撤校并校”而产生的农村闲置校舍和农村人口外流而产生的闲置住房改造农村养老服务点，将乡镇卫生院改造为医养结合机构。二是要继续推动公办养老机构改革，强化兜底保障功能，使公办养老机构成为基本养老服务供给的骨干力量。要推动公办养老机构向专业护理机构转型、向社会化经营转型。三是要积极动员社会力量参与养老服务供给。要通过政策支持把社会力量纳入基本养老服务供给体系之中，充分利用社会资源来增加基本养老服务供给。

便利化可及化是真正发挥基本养老服务效用并使其惠及老年人的必然要求。一方面，要提升服务的便利化、可及化，必须把服务送到老年人身边，这就要求加强社区养老服务设施建设和加强社区养老服务供给。为此，要积极推进社区养老服务机构和设施的规范化建设，为社区养老服务提供基本条件；加大对社区养老服务的支持力度。另一方面，要提升服务的便利化、可及化，必须加强养老环境和养老服务的适老性。为此，必须加强无障碍环境建设，加强公共场所、社区、老年人家庭、数字APP等适老化改造，帮助老年人能够便利地获得适合自己的养老服务。在线上服务日益增多的情况下，要充分尊重老年人特点，在培养老年人数字素养、提高数字服务能力的同时，也要保留使用线下服务的选择权和可能性，确保信息技术带来的是服务改善而不是新的服务门槛。

（五）优化资源配置，提高养老服务资源利用效率

推动养老服务高质量发展必须实现资源节约和高效利用。一方面要加强公共资源整合，把分散在不同部门的资源统筹使用，避免重复建设和重复投入；另一方面，要促进养老服务资源的跨区域匹配，实现资源优势互补。

加强公共资源整合，重点是要建立公共养老资源整合机制。目前公共资源利用条块分割明显，各部门都按照各自的工作系统投入经费、安排项目，导致重复建设、重复投入的现象时有发生，资金未发挥应有效率。与此同时，养老服务工作的相关考核主要集中在个别部门，没有对相关部门的资源配置责任进行精准考核，从而导致一些部门对养老服务资源配置工作不够重视。为此，要进一步完善措施。一是要建立养老服务相关经费整合机制。目前涉及养老服务相关建设和补贴项目较多，要建立建设项目和补贴项目的统筹机制，建设项目要统筹解决养老服务问题，避免单部门、单目标推进；补贴项目要尽量互补、扩大覆盖面，避免重复补贴。二是要明确各部门在养老服务资源配置中的职责分工，建立协作和考核机制。要对养老服务工作进行更为细致的分工，各部门各负其责，分工协作，细化考核指标，对相关各部门同时进行考核，强化部门间协作。

促进养老服务资源跨区域匹配，重点是推进区域协同。区域协同可以在更大范围内统筹配置资源，提高资源利用效率。特别是一些大城市、特大城市与其周边地区在资源上有很强的互补性，可通过建设大城市周边养老产业发展带，吸引城市居民到其周边地区养老，实现城市人口更新和养老服务成本降低的双重目标。然而，当前养老服务资源配置仍然局限在各行政区划范围内，未能有效统筹资源利用，没有达到取长补短、优势互补的效果。建设大城市周边养老产业发展带，可以市、镇为重要节点，以公路和铁路为重要连线，规划连接中心城区和产业带中小城市的多条养老产业发展走廊，重点加强医疗、养老等公共服务资源建设，改善公共交通条件，形成一批离城不远、交通便利、设施过硬、服务优良、吸引力强的节点养老城镇，使其成为区域养老服务协同发展的重要载体。在养老产业发展带，实施更加优惠的产业发展政策，采用多种方式鼓励社会资本投资，迅速改善区域养老服务水平。同时加大区域间的转移支付和政策支持，如将大城市对养老服务业发展的支持政策延续至养老产业带，实现政策随人走，打破政策只局限于行政区划内的局面，真正实现区域协同。