【欧洲观察】帕西内蒂与欧盟财政治理框架：一场不会消失的辩论
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时事
2024-12-30 11:08
山东
文章来源： 山东大学国际问题研究院《欧洲观察》报告 总第62期中欧关系研究中心课题组：梁馨月，山东大学东北亚学院科研助理；初智勇，山东大学国际问题研究院专任研究员。来源：Frangakis, M. (2024). Pasinetti and the EU Fiscal Governance Framework: A Debate That Will Not Go Away. International Journal of Political Economy, 53(3), 235-251.https://doi.org/10.1080/08911916.2024.2391211作者：Marica Frangaki，获得伦敦大学伦敦政治经济学院荣誉学士学位(BSc. Honours, LSE, University of London)，萨塞克斯大学发展经济学硕士（MA Development Economics, University of Sussex)，曾在希腊农业银行研究和规划部(Research and Planning Division, Agricultural Bank of Greece)和希腊国家银行(National Bank of Greece)分别进行研究和资产管理工作，主要研究方向包括金融、宏观经济学和欧洲事务。她发表了大量文章，同时是雅典尼科斯·普兰查斯研究所（the Athens-based Nikos Poulantzas Institute）的成员，也是EuroMemo集团的联合主席。路易吉·帕西内蒂（Luigi Pasinetti）在20世纪90年代末《稳定与增长公约》（SGP，Stability and Growth Pact）诞生之初就表达了他对该公约的反对意见。现在，《稳定与增长公约》已经存在了将近四分之一个世纪。它的历史轨迹证明了批评者的正确性，而随着时间的推移，它的反复修订增加了其复杂性，并使其进一步趋于无效，以至于欧盟委员会开始了一个全面改革的过程，最终形成了一个新的欧盟财政治理框架。在本文中，我们认为帕西内蒂在一系列文章中提出的这些反对意见在25年后的今天仍然有效。新版《稳定与增长公约》仍以削减债务为重点，忽视了货币和金融的作用，并将财政政策与经济的其他部分割裂开来。从旧版本失败的地方来看，新版本成功的机会似乎也极为渺茫。《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）于1992年签署，该条约确立了加入欧洲经济货币联盟（Economic and Monetary Union）的标准。1997年，为确保成员国在加入欧元区后仍能遵守马斯特里赫特参数，加入了《稳定与增长公约》。现行版本的《欧洲联盟条约》（Treaty on European Union）第104 条规定：2、欧盟委员会应监督成员国预算状况和政府债务存量的发展，以发现严重错误。条约所附的《关于过度赤字程序的议定书》（Protocol on the Excessive Deficit Procedure）规定，赤字和债务应分别占国内生产总值的3%和60%。帕西内蒂对这些数值提出了严厉批评，认为它们忽视了经济现实的某些重要方面，不具有普遍适用性，甚至没有理论依据。重温帕西内蒂的批评，可以清楚地看到欧盟新的财政治理框架可能会遇到的潜在问题：帕西内蒂在这里关注的是，在经济增长率不变的情况下，利率上升对财政的影响。如果政府借贷的利率超过了经济增长率，那么在任何给定的债务水平下，“社会负担”（social burden）就是为支付债务利息所必需的税率。在20世纪90年代，中央银行的通货膨胀目标制（Inflation targeting）是一个相对较新的政策方向，而如今它已成为主流货币政策工具的一部分。自2021 年末再次出现通胀以来，几乎所有主要中央银行都开始同步上调其管理基准利率，试图抑制需求——尽管当前的通胀是由成本推动因素造成的，而且它们的行动有可能诱发经济衰退，同时也会带来严重的财政影响。因此，欧洲央行在15个月内（2022年7月至2023年9月）10次上调主要利率，从而使主要再融资利率（向银行系统提供大部分流动性的利率）达到4.50%的历史新高。2024年6月，央行改变方向，根据通胀下降的前景将主要利率下调了25个基点。因此，主要再融资利率降至4.25%，但以历史标准来看，这一利率仍然相当高。这毫不奇怪，因为欧盟经济增长率的反复修正充其量只能说明其表现乏善可陈。例如，欧盟委员会于2023年11月发布的秋季预测将2024年的欧盟增长率定为1.3%，欧元区增长率定为1.2%；2024年2月发布的冬季预测将其分别下调至0.9%和0.8%，而2024年5月发布的春季预测则将其分别定为1%和0.8%。(二)马斯特里赫特赤字/国内生产总值比值3%“参数”的迷思帕西内蒂详细阐述了赤字和债务之间的界限关系，指出了增长率的重要性，以及“可持续性”（sustainability）需要根据任何一套财政指标所涉及的领域来评估。他举例说明，1996年，意大利的公共债务占国内生产总值的124.4%，但由于其增长率为5.8%，意大利仍处于财政可持续性范围之内。相比之下，德国的公共债务/国内生产总值比率为61.3%，但由于其增长率较低，仅为2.5%，因此超出了可持续发展的范围。此外，同样的结论也适用于基本财政平衡的情况；这就是增长率对财政结果的重要性。然而，帕西内蒂超越了《稳定与增长公约》的数字基准，他不仅指出不可能界定与国内生产总值相比“可接受的”公债水平，而且还指出公债作为向投资者提供安全资产和通过时间转移支出的一种手段，发挥着重要作用。另一方面，他充分认识到，如果金融市场认为债务/国内生产总值比率高是一种风险，从而提高有关国家的借贷成本，那么金融市场就会引发危机。即使在这种情况下，他也警告说，快速的财政调整可能会扼杀经济。事实上，他对3%的赤字/国内生产总值基准提出了严厉批评，认为这一基准不仅不合理——“神话”（myth），而且危险——“愚蠢”（folly）。总体而言，欧盟，尤其是欧元区自2000年以来的低增长率——有时甚至是停滞不前的增长率——证明了帕西内蒂对《稳定与增长公约》的批评是正确的，因为该方案侧重于债务/国内生产总值和赤字/国内生产总值比率，而将经济增长置于宏观经济政策的次要地位。正如新冠疫情大流行危机和最近的气候变化危机所揭示的那样，在财政紧缩的条件下，欧盟成员国多年来一直忽视对基础设施和公共服务的公共投资。此外，由于财政能力的差异，各成员国之间的经济和社会差异也在扩大。拟议的欧盟财政治理框架承认投资的重要性，但并没有脱离《稳定与增长公约》的传统财政立场。(三)1997年底的欧洲联盟：谁在公共财政“可持续性”的区域内？帕西内蒂强调，经济理论并没有规定任何最佳的债务/国内生产总值比率。他还指出，能够引起金融市场动荡的是变化率，而不是公共债务水平。此外，帕西内蒂回到了一个国家的公共金融负债与私人金融负债的主题，指出金融动荡对各国的影响将取决于这两类负债之间的平衡。他指出，很可能有一种取得平衡的方法，而这种平衡不一定对所有欧洲国家都是一样的，至少在它们达到结构上彼此更加相似的阶段之前不会是这样。帕西内蒂提出上述观点的25年后，欧盟在趋同方面仍未取得长足进步。事实上，21世纪经历的各种危机加剧了成员国内部和成员国之间的分歧。最后，尽管其相关性已大不如前，但《稳定与增长公约》的数字基准依然没有改变。欧盟财政治理框架旨在将成员国置于一个执行预算纪律的控制机制之下。其基本原理基于两个论点：(a) 反对因隐性救助担保而出现过度赤字，即“道德风险”论点；(b) 反对过度使用政府债务，即“从同一金融资本池中捕鱼”论点。《稳定与增长公约》是欧盟财政治理框架的核心。该框架在过去已修订过两次：2005年互联网泡沫危机后修订，2011-2013年全球金融危机演变为欧元危机后修订。每次修订都使其变得更加复杂，在应对下一次危机时的效果也大打折扣。此外，每次修订后，成员国都要遵守越来越严格的规则制度，同时还引入了额外的数字基准以及不透明计算中的不可观测变量。与此同时，对不遵守规则的政府的制裁也变得近乎准自动。2020年初，在新冠疫情大流行导致全球进入紧急状态后，欧盟启动了“通用逃逸”条款（General Escape Clause），在执行和评估方面将预算要求搁置一边。2022 年 2 月，俄罗斯入侵乌克兰并随之爆发战争，因此将规则暂停期延长至2023年底。随着人们对《稳定与增长公约》的无效性乃至不相关性达成共识，人们意识到需要进行彻底改革。这一进程在新冠疫情大流行爆发前就已启动，后因大流行和乌克兰战争而中断，并于2022年底恢复。经过长时间的审议，欧洲理事会于2023年12月就新的财政治理框架达成了协议。2024年2月，经与欧洲议会谈判，最终确定了这一框架，但改动很少。尽管在新框架的最终版本中保留了国家中期财政/结构计划的概念，但由于其旨在限制成员国财政表现的数字基准激增，实际上又回到了过去“一刀切”（one-size-fits-all）的失败模式。这些基准带有德国和欧盟其他“节俭派”（frugals）的印记，试图限制中期国家计划所创造的政策自由裁量（discretionary policy）空间。2024年欧洲大选的结果显示了欧洲公民的沮丧情绪，49%的欧洲公民投了弃权票，而反欧盟的右翼民粹主义政党则取得了重大进展。在总共的720个席位中，右翼的欧洲保守与改革派赢得83席，成为欧洲议会的第三大党，仅次于欧洲人民党（基督教民主党；189席）和社会党与民主党（136席）。这种挫败感需要通过改变政策来解决，而不是通过日益高涨的民粹主义。20 世纪 90 年代末，就在新制定的《稳定与增长公约》生效之际，帕西内蒂撰文批评《马斯特里赫特条约》（《稳定与增长公约》是该条约的一部分）在制定欧盟财政治理框架时忽视了“可持续性”问题。他认为，财政可持续性取决于三个量级的关系，而不仅仅是两个量级的关系：货币政策具有直接相关性，金融市场的影响也是如此，金融稳定是可持续性概念的一部分。通过比较实际预算平衡与可持续预算平衡，有12个成员国有财政空间；其中，财政“良性”（virtuous）的德国可以通过扩大公共赤字来刺激其不景气的经济。此外，“挥霍无度”（profligate）的法国也可以这样做，并保持在其可持续发展区域内。另一方面，尽管超出程度不大，也有8个成员国超出了其可持续发展区域。与此同时，我们还观察到20个成员国之间的巨大差异。2023 年，在20个成员国中，有12个国家的债务/国内生产总值比率超过60%，其中5个国家超过100%（比利时、希腊、西班牙、法国和意大利），而7个国家的赤字/国内生产总值比率超过3%（比利时、法国、意大利、匈牙利、马耳他、波兰和斯洛伐克）。事实上，欧盟委员会已经在采取措施，为这7个成员国开设基于赤字的经济发展方案。表1 2023年欧元区成员国实际盈余（或赤字）与债务的关系情况 表2 2023年欧元区成员国基本赤字（或盈余）与公共债务关系情况值得注意的是，目前的大部分政府债务都是在低利率时期产生的。然而，欧洲央行自2022年年中以来多次上调关键利率，旨在将通胀率降至2%，这对财政可持续性以及金融稳定性产生了负面影响。如上所述，在2022年7月至2023年10月期间，欧洲央行将其关键利率提高了450个基点，这是在2000-2001年期间唯一一次提高关键利率。虽然欧洲央行在2024年年中降低了利率，但其下一步行动，即是否会继续降低利率以及降低的幅度，还存在很大的不确定性。遏制投机和驯服金融市场是金融稳定的必要条件。同时，迫切需要在欧盟经济治理框架内协调财政和货币政策。然而，自从三十多年前货币政策优先于财政政策、中央银行业务“独立”于更广泛的经济政策方向和优先事项以来，这种协调就缺乏了。修订后的《稳定与增长公约》并没有摆脱这种模式，而这种模式早在20世纪90年代末就已经存在。货币政策与财政政策之间缺乏协调也与私营部门的债务有关。事实上，如果考虑到欧盟成员国经济的金融负债总额，它们之间的差异就会大大缩小，特别是公共债务/国内生产总值较低的国家往往私人债务/国内生产总值比率较高。一个极端的例子是卢森堡，其次是塞浦路斯、荷兰和爱尔兰，这些国家的私人债务水平明显高于公共债务水平。相比之下，公共债务/国内生产总值比率高的国家往往私人债务/国内生产总值比率低。希腊和意大利就属于这一类。帕西内蒂注意到私人金融负债的重要性以及公共/私人债务失衡的影响。他承认这种失衡可能需要纠正。然而，他指出要纠正这种失衡，就必须对降低公共债务水平施加僵硬的限制，而这些限制对于实现稳定是不必要的。更合理的做法似乎是帮助有关国家创造适当的条件，同时扩大私人金融部门。遗憾的是，欧盟的财政治理框架采用了真正的新古典主义方式，将财政政策与经济的其他部分割裂，从而忽视了货币和金融的作用。帕西内蒂的分析得出的结论是，任何一套有关债务/国内生产总值和赤字/国内生产总值比率的规范性目标都必须考虑到经济增长率和政府借贷的利率。如果政府不能像欧元区成员国那样求助于中央银行的印钞机，那么情况就尤为如此。这些变量之间的关系决定了财政可持续性，这一概念比财政稳定性更为宽泛。《马斯特里赫特条约》绕过了可持续性的概念，只设定了随意的债务/国内生产总值和赤字/国内生产总值目标，而忽略了货币政策和财政政策之间以及各成员国之间的协调需要。修订后的《稳定与增长公约》并未改变这种状况。与财政政策同等地位的社会和生态可持续增长指标或目标均未纳入其中，相反，迫切需要的绿色转型和技术变革及其社会影响将通过结构改革来实现，这在很大程度上意味着进一步放松市场管制和私有化。鉴于欧盟在全球和欧洲层面面临的挑战，这种情况很难令人满意。因此，欧盟财政治理框架的理念必须彻底转变。正如马里奥·德拉吉（Mario Draghi）所言，“……这是自2005 年法国和荷兰全民公决失败以来欧洲决策者一直回避的问题”。只要情况依然如此，当前的第四版《稳定与增长公约》就很可能存在与其前身相同的根本问题，同时无法以任何实质性方式应对我们时代的紧迫挑战。在20世纪90年代末期，欧洲联盟财政治理框架刚刚确立，帕西内蒂就对构成该框架核心的数值指标提出了批评，这些指标构成了广为人知的《稳定与增长公约》。1997年，《马斯特里赫特条约》将这些指标纳入了附件之中。当时，这些指标是成为新兴欧洲经济货币联盟成员的条件之一，随后演变成为对成员国财政政策进行监督的标准依据。在25年的今天再度回首，帕西内蒂的意见和批评仍对欧盟财政政策 的修订具有指导意义，而《稳定与增长公约》改版的结果却令本文作者痛心。欧洲已经发现自己处在一个艰难的境地，欧盟财政治理框架的理念需要彻底转变。如果欧盟决定参考帕西内蒂的建议，实施他的提案，那么将需要修改欧盟条约，这需要得到全体欧洲公民的同意，整个过程必须通过欧洲议会和国家议会的参与来实现民主化——这也是为什么修正进程一直停滞不前。因此，本文提供了一系列独特视角和可行建议，呼吁政策制定者对《稳定与增长公约》做出实质性、根本性改变。self-fulfilling loop 自我实现的循环macroeconomic policy 宏观经济政策
二编辑：闫甜甜
责编：杨洋
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