【山大国际观察】加速推进中日韩自贸协定谈判：迈向“RCEP+”合作道路
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2024-11-29 14:36
北京
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杨延龙，山东大学国际问题研究院专任研究员，亚洲研究中心主任；韩仕琦，山东大学东北亚学院科研助理中日韩自贸协定谈判于2012年11月启动，迄今已举行16轮。在2024年5月举行的第九次中日韩领导人会议上，三方在联合宣言中表示，将继续就加快中日韩自贸协定谈判进行讨论，以期达成一个自由、公平、全面、高水平、互惠且具有自身价值的自贸协定。近些年，国际形势经历了重大变革，三国的经济发展和产业结构也发生了显著变化。如何加速推进中日韩自贸协定谈判，实现重大突破，值得关注。多边自贸协定的缔结远不止于经济层面的成本-收益关系，它既受到传统意义上的经济因素影响，也受到非经济因素的影响。在某些情况下，非经济因素会发挥更大影响力，甚至成为谈判的关键。因此，重启并推动中日韩自贸协定谈判不仅需要应对经济层面的复杂状况，还必须直面政治、历史、安全和外部压力等非经济因素所带来的挑战。首先，大国博弈加剧导致外部影响因素增多。构建中日韩自由贸易区的目标在于推动东亚地区的经济一体化进程。尽管美国未明确反对中日韩合作，但东亚区域一体化的进一步发展显然并非美国所期望。与中日韩自贸协定首次提出时的国际形势相比，当前经济环境已发生显著变化，大国间的竞争不断加剧，特别是各国出于对经济安全和产业链韧性的追求，导致贸易保护主义盛行，这为中日韩自贸协定谈判带来了诸多挑战。自特朗普政府首次执政以来，美国提出了“印太战略”以遏制中国的发展，而拜登政府继续推进“印太战略”，并积极实施“印太战略经济框架（IPEF）”，不断强化与日本和韩国的同盟关系，推进对华“脱钩断链”力度不断扩大。特朗普政府第二次执政将采取孤立主义和贸易保护主义政策，并把遏制中国崛起作为其对外战略的核心。日本和韩国处于中美竞争的“中间地带”，在地缘政治和经济方面均面临选边站对的不利局面，这迫使两国必须认真考量大国竞争所带来的外部压力。这一方面使中日韩自贸协定谈判面临加速推进的机遇；另一方面谈判进程无疑将受到更多来自美国因素的影响。其次，三国产业结构已发生显著变化。近些年，日本对华贸易接连出现逆差现象，韩国2023年对华贸易收支也出现首次逆差，这反映了中日韩三国产业布局和结构的深刻转变。尽管三国在价值链上的分工仍然呈现出“日本→韩国→中国”的总体格局，中国也持续向日韩两国学习先进经验，但随着中国加快产业结构优化升级，中国与韩日之间在制造业领域的差距正在逐步缩小，国际分工正在经历从垂直分工到水平分工的转变。日韩两国的传统优势地位正在被打破，三国产业互补性减弱、竞争性增强，更多的趋向于中间品贸易和产业链方面的合作。比如在动力电池产业，中国企业在四大关键零部件（正极材料，负极材料，隔膜，电解液）的国际市场占有率均已超过80%，且还在持续攀升。因此，日本和韩国必须要正确面对一个技术快速发展的中国，而中国也需要持续加大开放力度，在新技术、服务业和智能制造等领域加强与韩日两国的合作。第三，难以摆脱的政治干扰因素。中日韩三国之间的政治关系极为复杂，领土争议、历史遗留问题以及安全防务等敏感议题的存在，使得三方在深化合作的过程中，不断面临政治互信不足和社会舆论负面效应的挑战。与此同时，中日韩合作的停滞又会进一步削弱政治互信，导致社会舆论更加负面，形成恶性循环。这种状况导致三国之间的合作长期呈现出“政冷经热”的局面。自2012年中日韩自由贸易区谈判被提上议程以来，三国间多次出现双边摩擦，使得原本以经济合作为核心的自贸协定谈判掺入了过多的政治色彩。双边关系的弱化往往激发负面舆论和民族主义情绪，产生显著的溢出效应。在舆论的影响下，三国政府在谈判中难以作出重大妥协，更难以展现灵活性，这进一步增加了谈判的复杂性。展望未来，如何增强政治互信，消除社会负面因素的影响，将成为中日韩自由贸易区谈判中必须认真考虑的重要因素。二、在RCEP基础上构建更高规则水平的中日韩自贸协定区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的成功签署，标志着全球人口最多（占比30%）、发展潜力巨大（占全球GDP总额的23%，全球贸易总额的29%）且成员结构多元（15个成员国）的东亚自贸区建设正式启动。RCEP的签署不仅深化了成员国间的经济合作，为区域经济增长注入了新动力，而且首次将中日韩三国经济纳入同一自由贸易规则框架，显著增强了三国间的经济联系。RCEP规则广泛涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、数字贸易、金融、电信等多个领域，通过降低关税壁垒、简化贸易规则、加强贸易自由化等措施，促进了成员国间的经济合作。然而，尽管RCEP在多个方面奠定了规则基础，但仍远不能满足中日韩合作对高水平开放协定的需求。首先，中日韩合作潜力并未充分挖掘。中日韩三国在RCEP中占据主导地位。2023年，中日韩三国的GDP和制造业增加值在RCEP区域中的占比均超过80%，进出口规模占比达到70%。然而，RCEP框架内缺乏高水平的制度安排，导致中日韩合作潜力未能充分释放。截止到去年，中日韩三国间的贸易依存度仅为20%，远低于欧盟的66%和北美自贸区的40%水平，且经贸合作中持续存在不稳定因素。因此，推动RCEP规则水平提升，并构建更高水平的中日韩自贸协定，对于释放三方合作潜力至关重要。其次，RCEP制度水平存在限制。由于RCEP成员国在经济发展阶段和开放程度上存在显著差异，其规则体系的开放程度也受到限制。这导致RCEP以经贸为导向，搭建了一个独特包容性的制度框架，侧重于传统的关税减让、投资贸易服务便利化等领域，但在规则、法治上的规定相对较少，难以满足中日韩对更高制度水平的追求。特别是在医疗、教育、金融等服务贸易领域，RCEP尚未深入触及具体条款，难以有效满足中日韩三国在这些领域市场准入和要素流动便利化的开放需求。第三，RCEP在新兴领域缺乏具体规则。中日韩在产业链领域合作紧密，且在绿色经济、新能源产业、养老产业、金融服务、数字经济等领域存在广阔合作前景。然而，RCEP在这些领域缺乏具体的或高水平的规则，无法有效促进三国在特定领域的合作。以数字经济为例，尽管中日韩三国在该领域的合作需求和潜力巨大，但RCEP的规则未能深入涉及隐私保护、数据安全标准等关键议题，限制了数字贸易的规则化与自由化进程。综上所述，RCEP的签署为东亚区域经济合作奠定了坚实基础，但中日韩三国间的合作潜力仍有待进一步挖掘。鉴于RCEP存在一定的局限性，推动构建一个更高规则水平的中日韩自贸协定具有必要性和经济价值。中日韩自贸协定的构建应基于RCEP已达成的制度成果和开放基础，同时进一步提高关税减免幅度，扩大商品覆盖范围，以更全面地促进三国间的贸易往来。在规则制定上追求更高水平，特别是在绿色经济、碳中和、智能制造等高技术产业以及医疗、养老、金融等新兴服务业领域，制定更为具体和深入的规则。并打造“RCEP+”新合作机制，在对规则水平、机制化水平和法治要求较高的领域推动中日韩自贸协定向纵深发展，实现更高水平的区域经济一体化。自2012年中日韩自贸协定谈判启动以来，尽管面临诸多内外因素的影响，谈判进程时断时续，但三方均未放弃构建自贸区的设想。中韩FTA的签署为中日韩构建自贸区提供了宝贵经验，而RCEP的落地则进一步释放了中日韩合作的潜力，为促进产业链互补与深度融合提供了规则基础，也为构建更高水平的中日韩自贸区描绘了美好蓝图。加速推进中日韩自贸协定谈判，不仅是区域经济发展的迫切需求，也是应对全球性挑战、推动合作共赢的重要策略。第一，秉持“政经分离”原则，扩大共识，管控分歧。在当前大国竞争日趋激烈、地缘政治环境复杂多变的背景下，中日韩三国构建自贸区可以为应对外部风险提供更多选择。中日韩FTA谈判自启动以来，其复杂性和长期性已得到充分的认识。回顾谈判历程，可以清晰地看到经济利益是推动谈判的关键动力，但谈判进程往往受到政治因素影响而陷入停滞。因此，保持战略定力、把握谈判节奏、积极扩大共识、稳妥管控分歧就显得尤为重要。为降低政治因素对经贸合作的干扰，三国应坚持“政经分离”的原则，加强规则和政策协调，尽可能减少单边干预和行政政策干扰，确保政治问题不会波及谈判进程。值得一提的是，在第十轮谈判后，谈判各方采取了多线并进的做法，成立了多个工作小组在具体规则领域进一步凝聚共识。这一做法不仅提高了谈判效率，还增强了各方之间的信任和合作。因此，在未来的谈判中，应继续推广这种多线并进的做法，以提高工作效率，增强信任和合作，取得更多实质性的进展。第二，发挥RCEP基础作用，打造独具特色的中日韩自贸协定。RCEP的成功落地为中日韩合作提供了制度基础，中日韩自贸协定应在RCEP基础上进一步提升贸易和投资自由化水平，纳入高标准规则，与CPTPP规则衔接，打造“RCEP+”自贸协定。与常规自贸区不同，中日韩合作已建立起了21个部长级会议机制、70多项合作机制，中日韩自贸协定要灵活使用这些机制，突出中日韩合作模式的特色，跳出以关税减让为核心的合作思维，构建更加综合的经济伙伴关系。中国社会科学院学部委员、山东大学国际问题研究院院长张蕴岭提出中日韩合作的“章鱼理论”为我们提供了一个全新视角。他主张在一个中日韩合作的总体框架下，建立一个多层次、功能化的机制网络，不同领域的“触角”单独运作，最终实现跨领域的协同效应。具体而言，应依托东亚产业链、供应链，担负起全球商品供应者角色，合作谋划向全球市场提供更高质量的商品和服务；应眼于提升三国自身的消费能力，以服务贸易合作为重点，培育区域内消费市场；利用数字经济规则促进可持续发展，通过人文交流加深经济联系。第三，采取战略性谈判策略，达成更高标准的协议。从博弈论的角度分析，中日韩自贸协定谈判存在两种可行路径：一种是基于公理化的方法（合作博弈），其出发点是集体利益；另一种则是基于战略化的方法（非合作博弈），其出发点是个体收益。经历25年的发展进程，中日韩合作正从集体理性向个体理性进行转变，即三国首先通过合作来寻求更多利益，其次才是区域一体化利益。从这一视角出发，中日韩自贸协定谈判需要采取战略化的谈判方法，综合考虑经济规模、产业结构、对外依赖程度等因素，以寻求更大的经济利益和规则空间。而谈判结果将不单纯取决于交易价值的边际贡献，而是更多地受到耐心、成本等因素的影响（耐心越大、成本越小者更具优势）。因此，需要加强耐心、降低成本，推动三国关系朝着“合作”而非“对抗”的方向发展，为谈判提供坚实基础。第四，调动地方政府积极性，开展地区试点，深化人文交流。全球主要区域性自贸区的建设经验表明，FTA的建设不仅带来经济价值，还在政治安全、社会人文等领域产生溢出效应。随着统一大市场的逐步构建，人文和信息的流动将更加便捷，民间关系也会得到加强，从而促进区域的和平与稳定。阻碍中日韩FTA谈判的因素多为长期形成且根深蒂固的。因此，不能仅仅从经济动机出发来预测谈判的前景。相反，需考虑中日韩之间的复杂政治关系，以及由此带来的各种复杂议题。在这种情况下，三国可以在贸易投资关系较为紧密的地方进行自贸区试点，积累信任和经验。另外，深化人文交流有助于增进三国民众间的相互了解与尊重，为FTA谈判创造积极的氛围。三国已同意将2025-2026年定为“中日韩文化交流年”，应充分利用这一契机，精心策划交流议题，正确引导话题导向，加强青年对话、学术交流等活动，将构建中日韩自贸区的意识融入点滴细节，共同努力、久久为功。二编辑：闫甜甜
责编：杨洋
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