【全球发展与“一带一路”观察】国别观察系列｜欧美对华电动车加征关税的政策梳理、动因分析与特征对比
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2024-12-02 16:46
北京
文章来源： 山东大学国际问题研究院《全球发展与“一带一路”观察》报告 总第40期
全球发展与“一带一路”研究中心课题组：李庆琳、高卓远，课题组成员；潘雨晨，山东大学国际问题研究院专任研究员。1. 第一阶段：调查启动阶段（2023年10月4日—2024年7月4日）2023年10月4日，欧盟委员会正式启动了针对来自中国的电动汽车（BEV）的进口反补贴调查。涉案产品的欧盟CN（Combined Nomenclature）编码为8703 80 10。本案补贴调查期为2022年10月1日～2023年9月30日，损害调查期为2020年1月1日至补贴调查期结束。该阶段主要是收集并验证中国电动车产业链是否受益于非法补贴，并判断其是否对欧盟本地生产商造成或威胁造成经济损害。在此阶段，欧盟委员会公布了调查立案公告，向包括中国政府、出口商等在内的相关方征集意见和证据。2. 第二阶段：临时关税阶段（2024年7月4日—2024年10月29日）2024年7月4日，欧盟委员会发布公告，对原产于中国的纯电动载人汽车作出反补贴初裁，初步裁定对涉案产品征收17.4%～37.6%的临时反补贴税。涉案产品的欧盟CN编码为8703 80 10（TARIC编码为8703 80 10 10）。本案补贴调查期为2022年10月1日～2023年9月30日，损害调查期为2020年1月1日至补贴调查期结束。措施自公告发布次日起生效，有效期为4个月。其一，样本企业的税率。欧盟委员会选取了三家中国电动车生产商作为样本企业，并根据其具体情况设定了个别税率。这三家企业的税率分别为：比亚迪（BYD）：17.4%，吉利：19.9%，上汽：37.6%。其二，其他合作但未被抽样的企业。对于参与调查但未被选为样本的其他中国电动车生产商，欧盟委员会设定了加权平均税率20.8%，以反映这些企业的合作态度以及与样本企业的补贴水平差异。其三，非合作企业。对于未配合调查的企业，欧盟委员会采用了最高税率，即37.6%。这一税率旨在促使相关企业参与调查，同时确保对此类企业的有效遏制。与2024年6月12日公布的预期税率相比，欧盟委员会在综合了利益相关方对税率计算准确性的评论后，稍微下调了部分临时税率。调整后的临时关税于2024年7月5日正式生效，并将实施四个月，为最终决定提供了进一步的调查和磋商时间。3. 第三阶段：最终关税决策阶段（2024年10月29日）2024年10月29日，欧盟委员会发布公告，对原产于中国的纯电动载人汽车作出反补贴终裁，决定对涉案产品征收7.8%～35.3%的反补贴税。涉案产品的欧盟CN（Combined Nomenclature）编码为8703 80 10（TARIC编码为8703 80 10 10）。本案补贴调查期为2022年10月1日～2023年9月30日，损害调查期为2020年1月1日至补贴调查期结束。公告自发布次日起生效。这一阶段的税率政策与第二阶段的临时关税相比，在具体税率、适用企业类别及实施细节方面均有重要变化，体现出欧盟在考量后的政策调整。在最终关税决策阶段中，委员会对中国电动车生产商设定的具体税率如下：其一，样本企业税率的调整。与第二阶段相比，三家主要样本企业的税率略有下降，分别调整为：比亚迪（BYD）：从17.4%下调至17.0%。吉利：从19.9%下调至18.8%。上汽：从37.6%下调至35.3%。这一调整表明，欧盟委员会在分析各企业的补贴水平和相关方提出的计算准确性后，采取了略微放宽的税率标准。其二，其他合作企业加权平均税率的调整。对于参与调查但未被选为样本的其他合作企业，加权平均税率从20.8%略微下调至20.7%，下调幅度较小。其三，非合作企业税率的调整。与临时关税阶段的37.6%最高税率相比，未合作的中国企业在最终关税阶段适用35.3%的税率。这一调整旨在平衡保护本地产业和对外贸易关系，体现了欧盟在制裁不合作企业时的策略性调控。其四，个别审查的特别税率。在最终关税阶段，特斯拉（Tesla）因申请了个别审查而获得了较低的单独税率7.8%。4. 第四阶段：执行和监控阶段（2024年10月30日起）2024年10月30日起，欧盟委员会将对所实施的关税进行监控，确保关税的执行效果和公平性。此阶段规定，符合条件的合作出口商或新出口商可以申请加速审查以获得单独税率。此外，若进口商认为其出口生产商的补贴幅度低于实际缴纳的税率，则可申请退税。1. 第一阶段：《对301条款调查所采取行动的四年期审查》2024年5月14日，美国贸易代表办公室（USTR）发布《对301条款调查所采取行动的四年期审查：中国与技术转让、知识产权和创新相关的行为、政策和做法》报告书（以下简称《报告》），并在《报告》中建议对原产于中国的电动汽车、电池部件（非锂离子电池）等新能源产品进一步加征关税。2017年8月14日，时任美国贸易代表莱特希泽宣布根据“301条款”对中国政府在技术转让、知识产权、创新等领域展开301调查。次年4月3日，特朗普政府正式宣布根据301调查结果，对原产于中国的1300余种产品加征25%的关税。本轮拜登政府对产自中国的电动汽车等产品加征关税正是对原301关税的进一步升级。根据《报告》，美国贸易代表办公室建议对产自中国的电动汽车整车、电池部件（非锂离子电池）等14类产品进一步加征关税，税率调整从25%至100%不等，相关调整将在2024年至2026年分阶段完成。具体而言，《报告》建议的关税调整可分为三类。其一，对电动汽车整车的关税调整。《报告》建议美国于2024年将自中国进口的电动汽车关税从25%大幅提升至100%。该项关税调整为《报告》建议的调整时间最早、调整幅度最大的关税调整。其二，对电动汽车产业上下游产品的关税调整。《报告》建议美国于2024年和2026年逐步对中国电动汽车产业上下游产品加征关税。具体包括：（1）2024年，对中国产的电池部件（非锂离子电池）、锂离子电动汽车电池、钢铁与铝制品、其他关键矿物加征25%的进口关税。（2）2026年，对中国产的锂离子非电动汽车电池、天然石墨、永磁体加征25%的进口关税。《报告》共建议对中国电动汽车产业7类上下游产品加征关税，占关税调整建议总数的一半，是本轮关税调整的主体部分。其三，对半导体、医疗器械与其它产品的关税调整。《报告》建议美国于2024年和2026年逐步对来自中国的半导体、口罩等6类产品加征关税。具体包括：（1）对半导体产品，2024年将半导体产品进口关税由25%提升至50%。（2）对医疗器械，2024年将口罩的进口关税提升至25%，将注射器和针头的进口关税提升至50%；2026年将医疗手套的进口关税提升至25%。（3）对其它产品，《报告》建议于2024年将海运至岸起重机的进口关税提升至25%，太阳电池（无论是否组装为模块）进口关税提升至50%。2024年9月13日，美国贸易代表办公室（USTR）完成对《报告》的最终修改，发布《联邦公报》（Federal Register Notice）。根据《联邦公报》，美国将于2024年9月24日起对来自中国的部分商品正式加征关税，其中5月14日《报告》中关于对华关税调整的建议绝大部分被采纳，同时也对部分关税调整的时间和幅度做了修改。其一，对电动汽车整车的关税调整。根据《联邦公报》，美国未改变对进口自中国的电动车征收100%关税的决定，并进一步明确电动车进口关税的覆盖范围为8个税目，包括各类高科技含量电动车，但排除低速电动车（如高尔夫球车、电动自行车），进一步明确了加征关税的政策目标是打击中国产高科技含量电动汽车。其二，对电动车产业上下游产品的关税调整。《联邦公报》采纳了《报告》对电动车产业上下游产品关税调整的绝大部分建议，在其它关键矿物、钢铁及铝制品两方面做出调整。在其它关键矿物方面，《联邦公报》将钨产品纳入其它关键矿物，增加钨产品的关税至25%；在钢铁和铝制品方面，《联邦公报》将加征关税范围扩大至321个税目。总的来看，主要是扩大了加征关税范围，重点加强对关键矿物和钢铁及铝制品两类电动汽车重要原材料的打击。其三，对半导体、医疗器械和其它产品的关税调整。在《报告》建议的基础上，《联邦公报》对口罩、医疗手套、注射器和针头以及太阳能电池四类产品的进口关税做出调整。对口罩，《联邦公报》提出在2026年将关税进一步提升至50%；对医疗手套，《联邦公报》将原定的“2026年关税提高至25%”修改为“于2025年将关税提升至50%、2026年提升至100%”；对注射器和针头，《联邦公报》将关税提升至100%，但补充了对肠内注射器至2026年的豁免期。对太阳能电池，《联邦公报》提出对晶圆和多晶硅等上游原材料加征关税，提议对进口的高纯硅和化学掺杂晶片增加50%的关税。尽管2023年初欧盟电动车市场一度保持增长，但从2023年12月起市场需求开始下降。2024年，欧盟多个月份的电动车销量低迷。2024年8月欧盟电动汽车注册量大幅下降43.9%，总市场份额也从一年前的21%下降至14.4%。尽管9月份有所回升，但市场销量仍比去年同期低 5.8%。这主要是由于，欧洲面临的高利率、经济增长放缓，以及电动车财政补贴逐步取消，使消费者购车成本提高，影响了整体市场需求。例如，德国由于联邦预算出现缺口，自2022年12月中旬起逐步取消了针对电动车的补贴，这使得德国电动汽车注册量连续8个月下降，尤其在2024年9月，德国电动车销量下滑28.6%。相较而言，中国在2023年电动车市场表现异常强劲，全年电动车注册量达810万辆，同比增长35%。2024年前三季度，中国电动车销量达720万辆。中国电动车的主要出口市场是欧洲和亚太地区。中国车企通过大规模出口和竞争力较高的价格策略，在欧洲市场占据越来越多的份额。在欧盟电动车市场增速放缓、需求疲软的背景下，欧盟担心中国电动车低价进入市场会对本土车企造成不公平竞争。征收关税可以提高中国电动车的成本，减少其在市场上的价格优势，从而减缓对本土车企的冲击。从技术因素来看，欧盟对中国电动车加征关税的动因不仅涉及市场公平竞争，还蕴含着技术获取和产业链本地化的意图。近年来，中国在电动汽车和电池技术领域取得了显著成就，特别是在电池原材料供应链和电池制造工艺上，中国车企凭借成熟的技术和完善的产业链已处于全球领先地位。相比之下，欧盟虽然在绿色转型和新能源车领域投入巨大，但产能和技术自主性尚不足以满足日益增长的市场需求，因此对中国电动车技术的需求愈加迫切。在此次反补贴调查中，欧盟不仅关注补贴问题，还要求中国电动车企业提供详细的技术信息，包括电池配方、原材料构成和供应链布局等。欧盟将这些核心数据视作深入了解中国电动车技术优势的重要途径，甚至要求企业提供每种关键原材料的使用量，如磷酸亚铁锂、石墨、铜和铝等，这些信息被广泛认为是电动汽车行业的核心机密。通过这一方式，欧盟可以了解中国电动车产业链的竞争优势，进一步推动在欧盟市场实现技术本地化。此外，欧盟官员明确表示，通过加征关税的压力，中国车企可能会选择与欧洲车企建立合资企业，将部分关键生产环节转移到欧盟境内，从而规避高额关税的影响。这种合资形式既能让中国企业进入欧盟单一市场，也使欧盟在合资过程中获取中国先进的新能源技术，实现了技术转移和本地化生产的双重目标。其一，政治动因。从政治因素看，本轮美国对华电动车加征关税是政党竞争与选票压力共同作用的结果。2024年是美国总统大选年，本轮对华电动车加征关税的主要政治目的是稳定既有票仓、争取摇摆州选民以及工会组织的竞选支持。一方面，稳定民主党票仓。大选期间，共和党曾多次在公开演讲或辩论中指责民主党在贸易、技术和国家安全等关键问题上对中国采取了过于温和的立场，未能充分保护美国的经济利益和国家安全。民主党急需通过强硬的政策措施向广大选民展示对华立场和其维护美国国家利益的能力，以回应共和党的指责、稳定广大选民的信任。另一方面，争取摇摆州选民的支持。选举人团制度下，没有明确倾向支持某个政党的摇摆州是决定大选结果的关键。美国中西部地区的“铁锈地带”既是大量钢铁、汽车工人的聚集地，也是两党大选交锋的前沿，其中密歇根州、宾夕法尼亚州等均为摇摆州。拜登政府此番加征关税，一大重要目的是保护本土钢铁、汽车产业，以此争取摇摆州选民的支持。最后，争取工会组织的支持。美国各大汽车公会是全美最具影响力的工会组织之一，在密歇根州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州等传统工业地区影响力尤甚，能够通过电话、邮件、集会等方式动员工人选民为工会支持的候选人投票。以UAW（美国汽车工人联合会）为例，在2020年美国大选中，UAW公开表示支持拜登，被认为是拜登在密歇根州、宾夕法尼亚州等摇摆州取得胜利的关键。拜登政府希望通过对自中国进口的电动汽车加征关税保护各大汽车工会的利益，争取他们的支持，以期获得更多中间选民的支持。其二，经济动因。从经济因素看，本轮对华电动汽车加征关税是电动汽车产业竞争压力与新能源经济领导权竞争压力共同作用的结果。从产业竞争的角度看，美国电动汽车产业起步较早，但受制于传统汽车产业影响力强劲、政府支持有限、产品价格昂贵等一系列原因，美国的电动汽车产业发展速度较慢。与之相反，近年来中国电动汽车产业发展迅猛，在原材料供应、电池技术、整车制造上均取得长足进步，形成了强大的产业链优势，给美国企业带来了巨大的竞争压力。分阶段逐步对产自中国的电动汽车及其上下游产品加征关税，一方面，是希望能够有效打压中国电动汽车产业发展势头，保护本土电动汽车产业；另一方面，也是希望通过分阶段加征关税给本土制造商调整原材料、零部件供应商的时间，加强原材料等上游产品的供给自主性，减少对华依赖。从新能源经济领域领导权竞争来看，进入21世纪，传统粗放式发展模式带来的环境污染问题日益受到世界各国的关注，来源广、热值高、污染低的新能源成为替代传统能源、推动绿色发展的一大方向，新能源经济也成为各国关注的重点领域。美国作为世界科技强国，在发展新能源经济上有得天独厚的科技、资本优势，同时也希望维持其在全球经济领域的霸权地位。中国在电动汽车领域的强势崛起，极大地威胁到美国在新能源经济领域的领导权，加征关税是美国削弱中国在新能源经济领域影响力一大尝试。本轮欧美对华关税调整都聚焦于电动车，立足于保护本国（本地区）的电动汽车产业，具有一定的相似性。但欧盟与美国本轮对华电动车加征关税在关税的歧视水平、关税的保护程度以及关税的加征范围上都有所不同。其一，在关税的歧视水平上。歧视性关税是指某一国家或地区对特定进口商品征收的高于一般关税水平的关税。这种关税往往是根据进口商品的国别、生产商或生产方式等非经济因素设定。其歧视水平依据歧视性关税制定标准的精细化程度不同而不同。本轮欧美对华电动车所加征的关税均属于歧视性关税，但两者歧视水平又有所不同。从歧视水平上看，本轮对华电动车加征关税，欧盟的歧视水平远远高于美国。具体来说，根据美国贸易代表办公室发布的《联邦公报》，美国将对来中国产电动汽车统一征收100%的进口关税；而欧盟则将依据调查结果，按照电动汽车生产厂商不同，对样本企业、合作企业、非合作企业以及受个别审查的企业征收7.8%～35.3%不等的进口关税。欧盟本轮对华电动车加征关税针对性更强，歧视水平更高。其二，在关税的保护程度上。本轮关税调整中，美国的保护力度远远大于欧盟。美国将产自中国的电动汽车的进口关税由25%上调至100%；欧盟则是将产自中国的电动汽车的进口关税上调至7.8%～35.3%不等。同是对电动汽车加征关税，但欧盟与美国的关税调整幅度大不相同。美国针对中国的电动汽车征收高额统一进口关税，其目的在于全面阻止中国电动汽车产品进入美国市场；相比之下，欧盟的关税调整幅度更小、差异化程度更高、保护程度更低。其三，在关税的加征范围上。美国本轮对华加征关税以电动汽车产品为中心，涵盖电动汽车上下游各类产品，以及部分医疗器械和其他新能源产品，加征关税的范围更广。主要目的是以关税为杠杆，推动电动车供应链“去中国化”，将高附加值的上游生产环节吸引到本土或“友岸”国家，确保本土产业的全链条发展。欧盟本轮对华加征关税则只涉及电动汽车整车，主要措施是对不同中国厂商生产的电动汽车整车加征不同水平的反补贴关税，相关措施并未涉及电动车上下游产品。欧盟本土电动车市场受到中国品牌的侵蚀，针对整车加税有助于减缓市场失衡。对上下游的合作伙伴网开一面，则主要是为了维持供应链的稳定，避免损害欧盟内部企业与中国供应链的合作关系。二编辑：闫甜甜
责编：杨洋
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