【全球发展与“一带一路”观察】普拉博沃政府推动印尼能源转型的动因、举措与挑战
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2024-11-01 11:12
中国
文章来源： 山东大学国际问题研究院《全球发展与“一带一路”观察》报告 总第32期
全球发展与“一带一路”研究中心课题组：董涵琦，课题组成员；潘雨晨，山东大学国际问题研究院专任研究员。2024年10月20日，73岁的印度尼西亚（以下简称“印尼”）新任总统普拉博沃•苏比安托成功就职。普拉博沃具有丰富的从政经验，在2014年和2019年两次参加总统选举。他曾是印尼最精锐部队的总司令，具有军方背景，民族主义色彩浓厚。他在政治上展现出了强烈的服务精神和公务员形象，为了赢得选举，致力于打造“慈祥爷爷”的人设，受到印尼年轻人的欢迎。普拉博沃在就职典礼上宣布印尼要建设海洋强国，并在亚太区域扮演更突出的角色。他的外交政策宣告展现了印尼迈向地区大国的政治宣言，以及新任总统外交战略的高姿态图景。普拉博沃上任后，面临着能源转型的重要任务。推动煤电有序退出、开发清洁能源、创建电动车生态系统和实施B40计划成为其四大落脚点，普拉博沃政府还将通过气候投资基金（CIF）、公正能源转型伙伴计划（JETP）和能源转型机制国家平台（ETMCP）来撬动公共和私人资本投资印尼的低碳能源转型领域。本文着重探讨普拉博沃政府推动能源转型的动因、举措与挑战。第一，实现能源自给自足，增强国家安全。俄乌冲突和巴以冲突加剧了全球能源市场的动荡。面对复杂的国际能源形势，印尼急需减少对外部能源的依赖，实现能源自给，以提高国家安全。第二，实现零排放目标，推动可持续发展。随着全球对气候变化的关注和可持续发展的要求，印尼也必须调整其能源结构，减少对化石燃料的依赖，转向更清洁、更可持续的能源，实现零排放目标。印尼政府此前承诺到2060年实现净零排放。最新发布的“综合投资与政策计划”列出了较为详细的碳减排方案、优先项目和融资机制，提出到2030年将可再生能源发电占比提高到44%。 第三，构建融资机制，优化投资潜力。在能源转型进程中，印尼希望通过国际融资机制的构建来优化投资潜力，推动印尼经济高质量发展。印尼通过发展清洁能源，吸引项目投资；通过推动多余电力出口和碳交易，获取外汇收入以及通过签署能源转型融资承诺，筹集国内外资金。2022 年 11 月 G20 峰会上，印尼签署了公正能源转型伙伴关系 (JETP) ，与国际合作伙伴集团（IPG）合作筹集了200亿美元用于能源转型，预计到2030年将覆盖能源转型投资总额的五分之一。它将增强印尼融资能力和投资潜力。第四，实现印尼2045黄金愿景。在这个充满不确定性的时期，印尼坚定了2045年印尼黄金愿景，表达了成为高收入国家的强烈愿望。同时印度尼西亚提高了其在全球供应链中的地位的愿望，即从单纯的原材料出口国转变为电动汽车等半成品或成品的出口国。印度尼西亚政府使用“下游”一词来指代这一雄心。能源转型进程中的构建电动汽车生态系统有助于实现这一愿景。第一，推动煤电有序退出。印尼政府实施了一系列措施以推动煤电有序退出。印尼政府公布的数据显示，截至2022年10月，可再生能源资源利用率仅为0.3%，在电力供应结构中，风能和太阳能等可再生能源的比重相对较小，而煤炭发电仍然占据了发电量的一半。为了改变这一现状，印尼在2023年9月出台了新规“第112/2022号总统条例”，禁止新建燃煤发电厂，并要求国家电力公司加快关停现有的燃煤发电设施。2026 年至 2030 年间，印度尼西亚将不会增加燃煤发电厂的产能，除非那些已完成财务关闭或正在建设中的发电厂。第一阶段燃煤电厂退役将于2031年开始，2036年至2040年将进行第二阶段燃煤电厂退役，最后阶段计划于2051年至2060年进行。普拉博沃总统支持这一转型目标，在减少对煤炭发电依赖方面展现了坚定的决心。第二，开发太阳能、水能、地热能和核能等清洁能源。印尼正将太阳能作为其可再生能源发展的核心领域。《综合投资与政策计划》(CIPP)草案中提出，印尼政府计划投资2100亿印尼盾在70个政府建筑屋顶安装太阳能板，预计每年节省1500万千瓦时电力，25年内减少33.96万吨温室气体排放。同时，印尼还启动了“太阳能群岛”项目，旨在未来4至5年为数百万低收入家庭安装太阳能板，目标是到2030年将光伏发电能力从不足1吉瓦增至29吉瓦。 此外，水能和地热能也是印尼在能源转型过程中重点开发和投资的领域。东亚峰会清洁能源论坛上的数据表明，印尼拥有95吉瓦的水能资源，预计到2030年新增20903兆瓦装机容量，正在推进多个水电项目，如苏拉威西的275千伏输电项目。印尼还拥有全球超过40%的地热资源，正在建设超级电网和智能电网，以整合各岛屿的电力资源，促进偏远地区的可再生能源开发，并为电力出口做准备。到2030年，印尼计划新增3355兆瓦的地热发电装机容量。 在普拉博沃的领导下，核能领域将迎来一个崭新的发展时期。目前，印尼能源和矿资源部宣布建设核电站（PLTN）并成立一个专门的核能计划执行机构（NEPIO），以确保核能建设项目的顺利进行，并且已经发布了组建NEPIO筹备小组的相关规章。此外，印尼近年来已经与包括美国和丹麦在内的多个国家的机构和企业签订了核能合作协定，这些合作涵盖了小型压水堆、钍基熔盐堆（TMSR-500）以及紧凑型熔盐堆（CMSR）等先进技术。普拉博沃说：“核能是我国实现能源自给的一种选择，这一问题已被列入国家议程，并得到了立法的支持。新能源和可再生能源的相关法律正在修订，确保未来政策更加成熟。”第三，创建电动汽车生态系统。普拉博沃政府积极推动电动车生态系统建设，通过提供税收优惠、进口关税减免等激励措施增加电动车销量，并计划与国际伙伴，特别是中国企业合作，以融入全球供应链。印尼拥有丰富的镍矿资源，是电池制造的关键原料。发展电动汽车产业能够充分利用这一优势，提升印尼在全球电池供应链中的地位。8月7日，贝特瑞印尼锂电池负极材料工厂正式投产，可用于支持150万辆电动汽车生产。政府计划到2025年和2030年分别生产超40万和60万辆四轮电动车，并推动产业本地化。此外，印尼还大力建设充电基础设施，截至2023年已建成2,704个充电点，超额完成目标。创建电动汽车生态系统对印尼能源转型具有积极的推动作用，有助于实现能源结构的优化、温室气体排放的减少和推动下游产业发展。第四，实行B40计划。根据印尼能源和矿产资源部的宣布，印尼正在推进一项名为B40计划的生物柴油政策，该政策旨在从2025年1月1日开始，将棕榈油在生物柴油中的强制混合比例从35%提升至40%。这一变化预计将增加棕榈油在生物柴油领域的使用量，并降低对柴油进口的需求，从而节省国家的外汇储备。B40计划的实施不仅能够促进印尼的能源转型，加快实现零碳或净零排放的环境目标，而且还能优化能源结构，推广清洁能源的使用。印尼政府通过提升生物柴油的混合比例，旨在减少对化石燃料的依赖，支持可再生能源产业的发展，并为国内的棕榈油产业开辟新的市场机遇。第一，通过混合融资等多种方式提供资金支持。据印尼“综合投资与政策计划”（CIPP）显示，实现能源转型目标需要约973亿美元的投资。为了应对可再生能源如太阳能和风能的不稳定性，还需大量资金来扩展和升级电网。政府在能源补贴上的大量支出不仅意味着其他关键领域如医疗、教育和基础设施建设的资金被占用，还会导致预算赤字增加，迫使政府增加债务以弥补财政缺口。全球石油价格的波动也给补贴支出带来压力，使得预算规划更加困难，加剧财政赤字问题。此外，现有的能源补贴政策对经济效率和环境可持续性造成了负面影响，低燃料价格扭曲了市场，阻碍了对节能和环保技术的投资，增加了对化石燃料的依赖，并助长了过度消费。面对资金缺口，私人部门投资动力不足，需要政府和开发银行通过财政补贴、风险分担、贴息等金融激励措施，来吸引和撬动更多私人资本参与能源转型项目。第二，建立一个由印尼财政部领导的，跨部门的协调和统筹机制，来提高能源转型进程的效率和连贯性。目前，投资者在项目审批阶段常常面临官僚延误和缺乏协调，这不仅增加了成本，也延长了项目周期。印尼的公正能源转型伙伴关系（JETP）在融资效率上也受到质疑，主要是因为其资金大多以贷款形式存在，而印尼电网中化石燃料的高比例也让投资者感到犹豫，这进一步引起了国际伙伴对印尼能源转型承诺的怀疑。为了解决这些问题，普拉博沃政府明确了财政部在能源转型中的领导角色，并指定财政政策局（BKF）作为能源转型议题的主要协调部门。在此基础上，印尼财政部成立了能源转型指导委员会，与各部委合作，建立一个跨部门的协调机制，以确保能源转型政策的一致性和有效实施。同时，作为印尼财政部下属企业和国家平台的PT SMI，也将负责起草国家级的能源转型计划，以进一步推动和指导能源转型工作。第三，由政府控制电价，结束印尼国家电力公司（PLN）在电力行业的垄断地位。作为一家垂直一体化的电力企业，PLN在发电、输电和配电等多个领域占据统治性地位。这限制了私营企业和外资企业在电力行业的参与。PLN还极度依赖政府补贴，它对价格控制也可能会影响电力行业的健康发展。普拉博沃政府将考虑推动结束国营电力公用事业PLN的垄断，允许可再生能源电力生产商直接向客户售电。并在能源安全的环境下，政府继续控制电价。在普拉博沃总统的领导下，印尼正站在能源转型的前沿，致力于构建一个更加可持续和环保的未来。通过推动煤电有序退出、开发清洁能源、创建电动车生态系统和实施B40计划，印尼不仅在追求能源自给自足和国家安全，也在积极响应全球气候变化的挑战。尽管面临财政负担、监管复杂性和行业垄断等问题，但印尼的决心和行动表明，它正朝着实现其2045黄金愿景稳步前进。二编辑：闫甜甜
责编：边宁
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