2023年10月7日，哈马斯对以色列发动突然袭击引发了新一轮巴以冲突。整整一年后，加沙战火仍未消弭，冲突影响持续外溢至黎巴嫩、也门、伊朗、伊拉克等地。在美国学者看来，冲突爆发初期，拜登政府曾列出一份目标清单，包括支持其盟友、保护平民、防止冲突蔓延并结束战争。回首过去一年，这些外交和安全目标几乎全数落空。
美国的6大主要目标
通过对美国官方有关表态进行梳理，拜登政府围绕巴以冲突所遵循的6大主要目标，按照重要性排序具体如下：
在过去的三个月时间里，虽然美国对以色列的安全支持和“沉默外交”很可能阻止了更糟糕的结果发生，但现在的情况也已经足够糟糕了。
1.支持以色列的自卫权
总体评分：B（与今年7月相同，低于4月的A-）
拜登政府的首要任务是支持以色列的自卫权，这在美国官方的言辞和行动上都有体现。尽管拜登政府对以色列的战争行为提出了一些担忧和批评，但也仅仅停留在口头上，而未采取任何实际行动对以色列进行有效“约束”。
在今年8月，也就是战争爆发10个月后，拜登政府忽视了国会、公众对这种对支持以色列所表达的担忧，也毫不顾忌一些地区伙伴对以色列在加沙战争中的行为的强烈批评，批准向以色列出售200亿美元的武器和飞机。
而就以色列而言，虽然它试图恢复其在地区范围内对敌方和潜在对手的战略威慑力，但伊朗领衔的“抵抗轴心”利用非对称战争、网络攻击、信息战以及日益增多的常规军事攻击来不断消耗以色列，使得以色列的目标远远没有达成。
2.确保人质的安全返回
总体评分：D（较7月的C和4月的B-有所下降）
拜登政府投入了长达数月的外交努力，希望促成以色列与哈马斯之间的停火，并确保哈马斯在加沙地带扣押的以色列和美国人质的释放和安全返回。然而，最后一次为释放人质达成的停火协议发生在2023年12月初。此后，美国与卡塔尔和埃及共同尝试促成更多人质的释放，但未能取得成果。
前不久，拜登政府以今年5月提出的“三步走”战略为基础，加强了寻求达成协议的直接外交接触，并将停火和释放人质作为首要任务。拜登总统本人还在9月明确向以色列总理内塔尼亚胡施压，认为后者在促成释放人质和达成停火协议方面做得还不够。同时，美国国务卿布林肯自本轮巴以冲突爆发以来，多次在访问中东期间公开指责哈马斯的阻挠行为。由于冲突双方不承认对方的合法性，并且都摆足了殊死一搏的架势，这对于美国外交斡旋换得人质安全返回的工作难度极大。
近期，有关停火和释放人质的谈判变得愈发复杂，因为谈判越来越多地涉及长期安全问题，包括控制加沙地带、埃及和以色列之间的边境地区，以及居住在加沙地带的巴勒斯坦人的行动。
8月底，哈马斯在停火和人质谈判进行期间，杀害了6名关押在加沙的人质。9月中旬，国务卿布林肯自冲突爆发以来第10次前往中东，寻求达成停火协议。然而，以色列和黎巴嫩真主党随后激烈升级的大规模冲突彻底浇灭了达成协议的希望。9月下旬，拜登政府不得不承认，尽管会继续努力，但短期内实现人质释放和停火的可能性不大。
3.防止更大规模的地区战争
总体评分：D（较7月的C和4月的C+有所下降）
在安全和军事合作方面，美国作为中东地区最重要的外部势力继续发挥着不可或缺的作用。美国拥有广泛而多样的区域合作伙伴网络，并一直致力于推动这些伙伴之间更大范围的安全合作。美国在地区的影响力及外交努力很可能防止了整个地区的安全局势变得更糟，但局势仍然极其不稳定。
事实上，在过去一年中的大部分时间里，中东地区一直在更广范围、更大烈度战争升级的边缘徘徊，国家和国家之间直接开战的风险越来越大。今年4月，伊朗和以色列较为“克制”地隔空交火，避免了冲突扩大化。但在过去三个月，以色列和伊朗之间的紧张局势不断升级，双方爆发全面冲突的风险在不断累积。特别是以色列对哈马斯和真主党领导人的袭击和暗杀行动，以及10月1日伊朗向以色列境内多个目标发射了上百枚导弹，让有关各方一度认为第六次中东战争一触即发。
在红海水域，也门的胡塞武装持续对国际航运构成威胁，并对以色列领土进行有限的打击。此外，伊拉克和叙利亚境内的民兵组织也对以色列领土和驻扎在该地区的美军构成威胁和挑战。
中东地区不仅仅只有巴以冲突，不容忽视的还有来自叙利亚境内的“伊斯兰国（ISIS）”势力。近年来，“伊斯兰国”在叙利亚等世界多地死灰复燃，重新活跃起来，从远至俄罗斯到近在伊朗、阿曼的目标，均成为了该组织的恐袭对象。
正如以色列未能恢复战略威慑力，美国也难以遏阻来自伊朗及“抵抗轴心”的各种袭扰。迫于此，美国一直在中东地区部署更多的军事力量。今年8月，五角大楼宣布向中东增派更多的军舰、战斗机和反弹道导弹防御系统，以应对可能来自伊朗、真主党及其他与伊朗结盟团体的攻击。
然而这一切都只是战术层面的疲于应对，整体作用较为有限，而拜登政府显然缺乏一个全面的、连贯的地区战略来整合这些军事行动和安全合作。因此，美国对地区紧张局势的升级显得无能为力。
4.保障平民安全
总体评分：F（与7月的F相同，低于4月的D-）
巴以冲突给巴勒斯坦人民造成毁灭性打击——仅在2024年夏天，加沙的死亡人数就已超过4万，并且这一数字仍在上升，受伤人数更是超过9万。除了死伤人数最多的加沙地带，约旦河西岸和东耶路撒冷的局势同样动荡不安。美国的地区政策几乎未能对西岸局势走向产生任何实质性影响，拜登政府对以色列定居者团体的暴力手段无法加以有效制约。随着冲突蔓延到黎巴嫩，无辜生命的损失引发举世担忧。
在以色列军队的行动中，加沙地带的国际救援人员也不断遭遇死伤。拜登政府就此发表了一些公开声明，国务卿布林肯还呼吁以色列对其交战规则进行“根本性改变”，但也仅仅停留在这些喊话上，没有引发任何实质性的政策调整。即便是9月6日，一名美国公民在以色列国防军的行动中遭枪杀，美国国防部长奥斯汀也仅仅是对“以色列国防军对一名美国公民无端、不公正的死亡负有严重责任”表示“深切关注”。
5.促进人道主义援助进入加沙
总体评分：D-（与7月和4月的D-相同）
美国继续在向加沙地带的巴勒斯坦人提供人道主义援助中发挥主导作用，但显然还还远远不够。过去的三个月里，巴以双方曾部分停火，以便在今年夏天为加沙地区分发部分急需的疫苗等物资。一些疫情的爆发缘于冲突期间基础设施和医疗卫生设施的破坏，导致水资源遭受污染并外溢，缺医少药无法提供基本治疗。
国际社会提供的援助远远无法满足需求。联合国加沙地区高级人道主义和重建协调员表示，受持续冲突等多种原因影响，目前进入加沙运送食品和援助物资的卡车数量仅为战前水平的约20%。美国国务院和美国国际开发署均发出警告称，以色列在阻止援助和食品运输，但特拉维夫方面却一直否认这些指控。以色列、美国以及更广泛的国际社会缺乏明确的战后计划，阻碍了建立和实施可持续援助策略的能力。
6.制定战后重建计划
总体评分：F（较7月和4月的C-有所下降）
拜登政府曾间歇性地提出过关于加沙地带战后局势的设想，并派遣高级官员与地区盟友和伙伴协调。然而，由于白宫方面一直忙于为应对危机进行被动外交，比如实现停火和释放人质，难以抽出足够的精力来整合资源和并制定清晰的路线图。因此，美国围绕中东地区的长期规划和外交努力愈发显得支离破碎。
在这样的情况下，美国政府原本打算促进更大程度的地区一体化的构想也有“泡汤”的危险，例如“印度-中东-欧洲经济走廊(IMEC)”、沙特-以色列关系正常化协议等。拜登及其团队曾向阿联酋等国家提出，希望这些盟友和伙伴参与支持加沙战后重建计划，但阿联酋等国均强调要以两国方案解决以色列-巴勒斯坦冲突这一既定目标为前提条件。
未来的政策建议：来自巴以冲突一周年的经验教训
美国学者认为，华盛顿方面的中东政策陷入了被动，在某种程度上这是作茧自缚的必然结局。面对过去一年以来持续升级的地区冲突，拜登政府表现出令人难以理解的“战略漂移”。究其原因，一是妄自尊大，想法过于一厢情愿；二是意愿不足、能力下降，难以展现足够的掌控力。其结果是，美国几乎未能实现其所宣称的任何外交和安全目标。
美国缺乏战略重点，也没有采取行动从根本上改变该地区局势的意愿。这种情况在拜登政府执政之前就存在，中东地区的域内有关各方因此更倾向于通过暴力解决问题，而非外交途径。
更多的地区国家，包括美国的一些关键合作伙伴，并不是冲突的直接参与者，但却受到了过去一年种种事件的影响。这些国家包括了沙特、阿联酋、卡塔尔、埃及、约旦和土耳其等，它们也试图驾驭地区战略紧张局势，但同样未能提出一个足以扭转冲突升级态势的集体外交方案。过往几届美国政府模棱两可的外交表态和捉摸不定的政策导向也迫使上述这些地区主要国家采取战略性对冲策略，进一步削弱了美国对地区事务的主导能力。
毫无疑问，本轮巴以冲突和拜登政府的不成功应对，给下一任美国总统及其团队在战术和战略层面提供了重要的经验教训。遗憾的是，当前如火如荼的竞选过程中，包括巴以冲突在内的中东问题并未成为焦点。但无论怎样，从学界来看，未来的美国政策制定者在面对中东诸多挑战时，应着重考虑以下5项建议：
1. 明确中东对美国国家安全战略的重要性
拜登政府的中东政策之所以显得摇摆不定、被动反应，甚至有时显得缺乏方向和影响力，其中的关键症结在于总统本人上任伊始，未能拿出明确且令人信服的理由来阐释美国为什么应该继续参与中东事务。
拜登任期的第一年曾提到要“回归基础”，避免在中东地区过度干预。然而，这种心态直接将拜登政府推进了如今疲于进行危机管理的中东困境，因为他们迄今没有为美国为何要参与中东事务制定明确的战略依据，导致如今的中东政策与更广泛的国家安全战略严重脱节。再进一步深究，部分原因在于过去十多年里，无论是民主党还是共和党政府都不断收到减少对中东投入的呼声。因此，美国的中东政策变得比过去更为凌乱，战略上也不再那么可靠。
当今的国际体系与1991年冷战结束时的格局截然不同，中东在这一时代背景下所扮演的角色也在发生显著变化。几十年来，许多美国人习惯于将中东视为一个“火药桶”“动乱源”，似乎该地区除了无休止地输出问题麻烦和安全威胁外，一无是处。然而，从安全、经济和价值观这三个主要方面来看，中东现阶段对于美国的重要性正在提升。
安全方面：保护美国及其全球范围盟友和地区伙伴免受源自中东的恐怖主义威胁——如基地组织、伊斯兰国、伊朗及“抵抗轴心”等——应继续成为美国介入地区事务的重中之重。
经济方面：中东本身已成为世界上的重要经济枢纽。除了传统的能源资源优势外，该地区还是航运物流中心、新兴资本聚集地和前沿科技孵化场，因此成为了多方争夺的焦点所在。
价值观：（略，众所周知的原因）。
2. 框定美国寻求实现的具体政策目标
下一届美国政府应该阐明一个更积极主动的中东议程，应该寻求制定一种外交和安全策略，让美国的对手对美国及其合作伙伴的行动做出回应，而不是反之被动应对，或为了避免某一事件发生而主动将自己置身于守势地位。比如，拜登政府上任后，将结束9/11以来的美军海外军事行动作为其首要议程之一。2021年，美国从阿富汗撤军标志着其外交政策一个时代的终结。然而，这也给美国在该地区乃至全球的对手和伙伴中留下了深刻的负面印象。
3. 解决短期危机的方式应有助于实现长期目标
正如奥巴马政府在应对叙利亚问题、伊斯兰国危机等挑战时所遇到的问题一样，表面、短期的应对措施无法用来处理长期未决的问题，深植的中东地区危机需要从根源上加以解决。拜登政府想要通过鼓励地区经济一体化而不是推进两国方案来解决中东问题的主张，不仅无法稳定地区局势，反而会扩大贫富差距、加剧地区冲突。辩证来看，如果长期愿景中缺乏应对当前冲突破坏性影响的短期计划，这些愿景同样也将永远无法全面实现。
4. 为集体行动设定新框架，加强与中东地区伙伴的合作
美国需要可靠的伙伴关系，尤其是在中东地区。拜登总统在其任期中期似乎意识到了这一点，并在2022年7月的中东之行中明确了这些伙伴关系的价值。那次访问的一个关键目标是向外界传递信号，即在地缘政治关系存在巨大不确定性的时刻，美国不会离开中东地区，尤其是在俄罗斯和中国加紧扩大在中东影响力的情况下。
5. 推进一项新的地区战略，寻求建立一个巴勒斯坦国，并解决伊朗及“抵抗轴心”破坏地区和全球安全的问题。
未来的美国政府应牢记两个核心因素：一个是伊朗政权，它奉行一种颠覆中东既有秩序的革命意识形态；另一个是以色列日益右倾的政府，它拒绝两国方案。对于以色列来说，如果该国采取措施明确结束当前冲突，并推动建立巴勒斯坦国，仍将迎来与沙特等关键阿拉伯国家建立正常化关系的历史机遇。
在中东地区，极端主义的声音和拒绝缔造和平的运动之间存在着一种共生关系——伊朗的强硬派在很多方面依赖于以色列极右翼人士投射的强硬观点来维持自身存在的合法性。
结语
美国学者认为，在近15年的时间里，美国国内围绕其在广义上的中东地区所应扮演角色，每一届政府都有不同的考量和倾向，一些政策显得摇摆不定。拜登政府的整体外交政策缺乏战略重点和明确优先事项，这妨碍了美国在中东地区推进更具参与性的战略。同时，俄乌冲突和中国在亚洲及全球范围内的影响力扩张也极大地牵扯了白宫方面的精力。
拜登政府在外交和军事上避免主动介入，部分原因是由于自身资源有限，但这导致了巴以冲突的不断扩大，并演变成一场地区冲突，反过头来给华盛顿方面带来了更多的麻烦。随着冲突的持续延宕，中东地区的安全形势岌岌可危，同时有可能将这种动荡和不确定性向欧洲和亚洲传导。爆发于加沙的这场冲突很可能在未来几年内重新塑造和定义美国与中东地区乃至美国与世界上其他地区间的关系。
拜登政府试图同时处理好俄乌冲突、巴以冲突等一系列事务，但却不具备多线程能力，没有足够的资源投入。下一届政府必须从中汲取教训，避免重蹈覆辙。
本文于2024年10月刊载于Middle East Institute网站，原文标题为《America’s Strategic Drift in the Middle East: An Assessment of the Biden Administration’s Policy One Year Into the Israel-Hamas War》，有兴趣可点击文末链接阅读。
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