【作者简介】 陈剑，现代化研究专家。 先后主编《中国基层协商》、《北京协商民主的理论与实践》，并在中央党校《理论动态》等刊物发表协商民主的论文数十篇。此篇论文，是2012年北京市政协委托的协商民主课题的一部分。
作者题记：这是12年前一篇机构委托研究的文章。虽然时光流失，但此篇文章提出的问题至今并没有解决。故刊发分享。
党的十八届三中全会，就全面深化改革所涉及到的若干重大问题作出总括性的、方向性的论述。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确了未来改革的总目标。就协商民主建设，《决定》提出，“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。要“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序”等。《决定》有关协商民主的推进，为中国的协商民主制度化的改革指明了前进方向。本文就推进人民政协，如何兼顾团结与民主的两项主题作一探讨，以推进此项改革的深入。
一
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，原本为协商建设新中国应运而生，但却开启了对中国政治发展道路的探索。改革开放以来，随着这项制度的逐步健全与完善，展示了其巨大潜力和发展空间，在中国人民的政治生活中正扮演了愈益重要的作用，并作为中国的一项基本政治制度得以确认。与之相适应，人民政协作为这一基本政治制度重要机构的宪法地位得以确立，成为中国特色社会主义民主政治架构中的重要支撑。
从理论上分析，这一制度架构的优越性大体有以下两方面：
一是中共领导的多党合作和政治协商制度，其核心是政党制度，从我国历史中成长起来并逐渐形成具有中国特色的政党制度，其显著功能在于，为维护中国社会发展的长期稳定，有效整合社会资源、推动公民有序的政治参与、实现政治和谐发挥了积极作用。
中国共产党与各民主党派作为我国政党制度的主体，是团结合作的新型政党关系。这种和谐的政党关系继承弘扬了中华民族和而不同、兼容并蓄的优良传统，强调执政党和参政党合作共事、求同存异、民主协商，体现了政通人和的价值追求，有利于减少了社会内耗，实现国家长治久安。而各民主党派的政治监督，避免了一党专制缺少监督导致的种种弊端。
各民主党派代表着各自所联系群众的具体利益和要求，能够反映社会多方面的意见和建议，能够提供一种中国共产党自身监督之外的监督，可以使执政党经常听到不同声音，更加自觉地抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，进而有利于加强执政党建设，有利于执政党的长期执政。
二是人民政协的功能旨在促进社会主义民主政治建设和促进社会和谐发展，其协商民主拓宽了社会主义民主的广度和深度。各级人民政协是我国实行协商民主的组织形式。这一民主形式体现出政治参与的多样性，展现出政治生活的生机活力，又保证了政治发展的有序性、稳定性。
人民政协为扩大公民有序政治参与提供了制度化渠道。人民政协人才聚集，联系广泛，具有广泛的代表性、巨大的包容性、党派合作性和民主协商性，能够汇聚社会各界人士广泛、深入地参与到国家政治生活中，实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督。
人民政协履行职能和开展工作的合法性为推进和扩大公民有序政治参与提供了合法性基础，有效避免了各种非制度化参与所引起的社会动荡，从而有利于及时有效地化解人民内部矛盾，维护和谐有序的社会生活。
上述从理论上推演的这一制度架构的优越性，应当说在现实生活中有了一定的展示，但还没有得到充分体现，与现实生活有一定距离，甚至是较大距离。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在中国人民的政治生活中正扮演愈益重要的作用，总体趋势是积极向上，正努力适应中国公民政治发展的需要。特别是在推进公民权利的实现、制约政府公权力，推进整个国家和民族团结以及聚合民意、推进公民有序的政治参与方面产生了愈益积极作用。
近年来，随着中国政治进一步发展，迫切呼唤推动这项制度的不断健全和完善，其巨大的生长空间和能量正在不断显现。但应当承认，目前产生的作用仍是有限的，与中国公民日益增长的巨大的政治需求相比还不相适应，由于制度设计本身存有一定不足，具体细节还有待进一步完善，其巨大的生长空间和无限潜力并没有得到有效发挥。
制约其潜力发挥的问题主要有；
——人民政协的“政治”协商功能的弱化，对保障公民权利实现和公权力的监督和制约这些基本的政治内容很少涉及，作为一个政治组织，其政治功能未能得到有效发挥；
——人民政协长期以来作为一种精英性和荣誉性组织，其组织结构上缺少民意吸纳和表达机制，在反映公民诉求和利益表达方面存在明显不足；
——由于各民主党派政党功能的弱化，影响力下降，与中共相比，其地位巨大差异性，各民主党派在政治协商过程中实际只是消极参与者和辅助者，其能量和影响力已难以支撑与中共共商国是的局面；
——中国人民政协和其各级组织，在中国人民政治生活中赋予了崇高的政治地位，但在法律上缺乏对人民政协的地位和作用明确的界定，因而缺乏发挥其功能的必要条件。
上述方面的问题，究其原因分析，一个重要原因是人民政协的性质和职能发生了重要变化，但其原有体制和机制并没有随着性质和职能变化而发生相应改变。
二
人民政协的性质是政协开展一切活动的基本依据，它决定着人民政协在中国政治制度中的地位和作用，决定着政协职能的发挥和实现。因此，科学界定和正确认识人民政协的性质是政治协商制度建设的前提和基础。
建国以来特别是改革开放以来，随着政协工作的推进、统一战线的发展和民主政治的推进，对人民政协性质的定位也从不清晰到逐步明确。
1、从革命统一战线组织到爱国统一战线组织
统一战线是中国共产党人夺取政权“三大法宝”之一。人民政协是革命的统一战线发展的产物。1978年中共十一届三中全会召开，纠正了“以阶级斗争为纲”的错误，中国共产党开始了从革命党向执政党转变。1982年五届全国人大五次会议对中华人民共和国宪法进行修改，把“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，写入了宪法序言。与此相适应，对政协章程进行了修改，将人民政协从“革命统一战线的组织”改为为“中国人民爱国统一战线的组织”。人民政协作为最广泛的爱国统一战线组织，以爱国与否为最大的政治分野，是服从、服务于实现中华民族的伟大复兴、建设中国特色社会主义的统一战线。因此，从革命统一战线组织到爱国统一战线组织转变的完成，标志着我国统一战线和人民政协发展进入了一个新的历史阶段。
2、从爱国统一战线组织到多党合作和政治协商的重要机构
1989年中共中央经与各民主党派协商，制定颁布了14号文件，把我国多党合作和政治协商推向了一个新阶段。与此同时，在坚持我国各党派长期合作政党关系的基础上，进一步明确了我国各政党与国家政权之间的关系，即中国共产党是执政党、各民主党派是参政党。对政党与国家政权的关系重新规范，就不限于统一战线领域了，而已涉及到属于国家政治生活的民主范畴。因此，随着中共中央14号文件的颁布，坚持和完善这项制度，就不仅要从协调政党关系的统一战线的角度去努力，而且要从健全国家政治生活的社会主义民主政治的角度去努力。
为了贯彻和体现中共中央14号文件的精神，1993年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入了宪法；1994年的政协章程修正案也对政协性质给予进一步充实，在统一战线组织后增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。这就使发展人民政协事业与国家政治制度建设紧密联系起来，提升了人民政协在我国政治生活中的地位，也把政协工作推向了国家政治制度建设的高度。
3、从多党合作和政治协商的重要机构到发扬社会主义民主的重要形式
2004年3月12日，中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议通过的政协章程修正案，对新时期人民政协的性质作了完整的表述：明确人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，特别是2005年中共中央又颁布了5号文件，提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这些结论对于进一步明确人民政协在我国政治生活中的地位和作用，具有重要意义。
按照党的18大提法，我国政治制度的总体安排是，一项根本政治制度，人民代表大会制度；三项基本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。这就进一步明确了人民政协在国家政治生活中的地位和作用。
在人民政协的性质不断变更和逐步明确的同时，人民政协的职能也逐步明确、丰富和完善。
政治协商职能是人民政协与生俱来的职能。但是，直到1982年第三部政协章程才提出：人民政协“对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”，而且明确政治协商是“根据中国共产党或民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各界爱国人士的代表参加的会议，进行协商。”这就确认了人民政协的政治协商和民主监督的职能。1989年1月，人民政协七届全国委员会常委会通过了《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。这是第一份对政协职能作出规范的文件。《暂行规定》第一条指出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。《暂行规定》还具体规定了政治协商和民主监督的目的、主要内容、主要形式及基本程序。此外，这次修订的章程把“参政议政”列为人民政协的职能：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”这就为人民政协开展工作提供了更广阔的舞台，推进了政协履行职能的制度化、规范化进程。
三
从人民政协的性质演变的情况看，它们之间是并列关系呢，还是逐级递进的关系，还是难以兼容关系，在现实生活中，人们对人民政协的三重性质的理解并不完全一致。这也导致了工作的着重点的不同，和一些问题的产生。
团结和民主是人民政协的两大主题。从政协64年实践看，这两大主题要很好兼顾实际是有难度的。统一战线作为中国共产党的一项重要工作，是以团结为主题。统一战线当然也能够在扩大各界人士的政治参与、加强民主政治建设方面发挥重要作用，但究其本质和目的，主要是协调处理中国共产党与其他党派和党外人士的关系，建立并发展共同利益和目标基础上的政治联盟。而民主则是国家政治生活的主题。要发展社会主义民主政治，对于人民政协来说，发挥其在国家政治生活中的民主作用，就是要明确政协在国家政治体制中的地位，保证参加政协的各党派团体和各族各界人士能够反映诉求，维护权益，切实履行政治协商、民主监督、参政议政职能。而这就对中国各参政党和各界人士的政治素质提出了很高的要求。实际上，只要正视现实，都会得出以下的结论，人民政协的“团结”作用显著，“民主”成效式微，监督只有形式。人民政协如何兼顾团结与民主的两大主题，这个问题并没有完全破解。
人民政协作为统战组织，是以团结为主题，究其本质和目的，主要是协调处理中国共产党与其他党派和党外人士的关系，建立并发展共同利益和目标基础上的政治联盟。各级人民政协，只所以被称为群英会组织，与政协组织以团结为主题有密切关联。
人民政协作为多党合作的重要机构，在成立之初，是以中国共产党与各民主党派和无党派民主人士合作共事、协商决策的形式开展工作的。因此，人民政协作为统一战线组织首先是“党派性”的，需要在人民政协给予各民主党派更多的名额，这样才能体现多党合作的性质，这也是各民主党派在各级政协组织中占据相当比重的原因。但人民政协又不限于统战，特别是多党合作，是执政党与参政党关系，这是对政党与国家政权的关系加以规范，就不限于统一战线领域了，而已涉及到属于国家政治生活的民主范畴。
如果人民政协的三重性质是逐级递进的关系，就可以理解，人民政协作为发扬社会主义民主的重要形式，是在统战人群中开展民主，是在中共与各民主党派合作共事中体现社会主义民主，这种理解，似乎没有任何解读的错误，但实际却大大限定了人民政协的发扬社会主义民主的活动空间。人民政协，团结与民主是其两大主题，但统战工作更多考虑的是大联合、大团结，需要团结方方面面人士参与，至于团结的人士是否具有参政议政能力，则往往是次要考虑的因素。从全国各级政协组织的工作考察。人民政协的统战功能往往成为很多政协组织经常性实质性的工作，包括海外联谊、促进两岸关系改善、团结非公有制经济代表人士，等。而这就有可能使人民政协的协商功能边缘化。
作为多党合作的重要机构，政协委员的构成，需要在各民主党派进行分配，在中国各民主党派影响力逐渐下降的情况下，其政协委员的比例构成却难以减少，由于各民主党派的代表性和影响力的下降，在与各民主党派合作共事中体现民主，人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能的充分发挥无疑也受到很大影响，同时也限定了人民政协作为发扬社会主义民主重要形式的意义。
依笔者看，人民政协的三重性质，在实际生活是难以兼顾的。当三重性质发生矛盾，就应当前者服从后者，即服从于“人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”这一重要界定，因为这一界定才是人民政协最为深刻的本质属性。
四
要使“人民政协真正成为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，笔者以为，重要的是实现以下三个转变：
(一)从精英政治向大众政治转变
中国人民的政治协商制度，从其产生之日起，就具有典型的精英政治的色彩，即使在今天，其精英色彩也十分浓厚。从全国政协到地方的各级政协，政协委员多属于政治、经济、文化、社会方方面面的代表人物，也即精英人物，各界别中基本没有普通群众。就全国政协而言，有人形象地描述为政协委员的构成体现为“三大”，即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是说、行政官员多、老板多、明星多。即使一些界别，例如工会界别，应当包含普通的工人群众，其委员也主要是工会的领导或其他方面领导，而非普通工人。这样一种制度设计，在人民政协以团结为主要功能的话是可以理解的。在今天，继续保持这样一种制度设计，就可能是一个问题了。
从世界范围看，从精英政治向大众政治转变已成为历史潮流和发展趋势，作为中国社会主义民主的一种形式的人民政协是否也应当吸收世界民主潮流的时代精神，为更多“普罗”阶层提供更多利益表达的对话平台，这实际是一个非常严峻的问题。
如果答案是肯定的，那么，中国人民政协及各级组织，其政协委员的结构将作重大调整，“普罗”阶层的政协委员，其比重应当有大幅度提高，而官员、老板、明星等委员的比重应有大幅度下降。人民政协将从精英俱乐部，真正变成社会不同利益群体、不同阶层协商对话、反映诉求的平台。
如果答案是否定的，那么，各级人民政协，包括中国人民政治协商全国委员会，作为中国社会主义民主的一种形式，就只能是一种占中国社会人数很少的精英民主的一种形式。如果不能形成一个较为公正的反映全体公民利益的表达和诉求的平台，其在中国政治发展进程中的地位必然受到很大影响。从最终效果看，有可能不是推进社会主义公平正义，反而有可能影响社会主义公平正义的实现。因此，要使人民政协成为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，一个最重要的转变，是实现从精英政治向大众政治转变。
（二）从“党派性机关”向阶层类型的政治组织转变
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，作为我国一项基本的政治制度，可以说核心是政党制度，但又不仅仅是指政党制度，它还包含了一个以各级政协为实施主体的政治协商制度。1987年邓小平同志在审定中共十三大政治报告稿时，在“多党合作”后加上了“政治协商”。从“中国共产党领导下的多党合作制”修改为“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”，这一修改意味着什么呢？以笔者看，这一修改意味着，随着中国各民主党派在中国政治生活中的地位变化，中国人民政治协商会议全国委员会及各级政协组织，应当从过去的以党派团体为主的“党派性机关”逐渐向以阶层类型的政治组织转变。也即人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，应当从过去党派之间发扬民主的重要形式，向以各界（代表）人士发扬社会主义民主形式转变。
一个现实情况是，虽然中国各民主党派从改革开放初期的6.5万人发展到目前的约80多万人，但从全国范围看，民主党派在全国范围内仍十分有限，分布也不均衡。一些地方，本没有民主党派的成员，但由于政协组织要包含有民主党派成员，就匆忙发展一些党派成员，使这些成员跳跃式地进入政协组织，并在其中扮演重要角色。很难设想，这些跳跃式进入政协组织的成员能够很好地行使参政议政的职责。尽管如此，在中国，还有相当多的政协组织，特别是地区、县级的政协组织，没有或很少含有民主党派成员，不能认为这些政协组织的人员构成就与多党合作与政治协商制度不相吻合。为此，随着中国各民主党派的性质变化，在中国政治舞台上影响力不断下降，应当将人民政协从党派团体为主向以各界（代表）人士为主的政治组织转变。
从政协委员的数量构成分析，目前全国各级政协委员约有61万人数之多，其中，有37.7万名民主党派成员、无党派人士担任各级政协委员。各民主党派和无党派人士占了其中的60%之多。全国政协十一届一次会议时，民主党派成员、无党派人士1345人担任全国政协委员，占60.1%。195人担任全国政协常委，占65.4%；13人担任全国政协副主席，占52%。上述这些比例安排实际是2005年中共中央“5号文件”的要求。由于目前没有各民主党派和无党派人士各自所占比例的资料，但九届全国政协委员中民主党派所占的比重可作为参考，九届全国政协委员共有2196人，中共党员占39.9%，民主党派委员占29.7%；如果这一比例大致不变或略低一些，在全国各级政协组织中，各民主党派成员占全国各级政协委员总数的20%左右。这也就意味着，在中国政治舞台上影响力有限且影响力呈下降趋势的各民主党派，成员人数只有中共1%，却在全国各级政协委员中占了20%左右名额，总数达到了12万之多，这无疑会影响政协总体效能的发挥。
各级人民政协的政协委员如何在各党派、各界别进行合理配置，应当看作是政治资源的一种配置方式。如果说，从党派团体为主向以阶层类型为主的政治组织转变。这一结论是符合当今中国社会发展的趋势的话，中国人民政治协商会议全国委员会及各级地方政协组织，就应当缩减各民主党派成员的政协委员在各级政协委员中的数量，相应增加其他界别人士的比重，包括无党派人士的比重，以使人民政协的委员构成以与变化的中国相适应，以使人民政协的发展以与中国政治发展现状相适应。
(三)政协委员从以荣誉性为主到以参政议政能力为主转变
人民政协以团结为主要性质，其委员的产生就会以代表性、荣誉性和照顾性为主要考量。担任各级人民政协委员是一个荣誉性很高的工作，本着照顾同盟军，以及照顾即将离退休的老同志、照顾名门之后、名门亲属考虑，各级政协委员中，民主党派所占比例高，即将离退休的老同志比例高，名门之后、亲属比例高等等。在这些属于政治照顾中的政协委员，有相当一部分人，就参政议政能力而言，是难以胜任政协委员这一职位要求的。政协的性质以团结为主要考量，政协委员很大程度上只是一种荣誉，至于参政议政能力高低不属于考虑范畴。
正因为此，各级人民政协往往被人们称为群英会，是因为政协委员都是来自社会各行各业，是社会各界的精英人物。既有各个领域的劳动模范，又有名门之后，更有著名的导演、影星、体坛明星、老板等。问题是，社会各界的精英人物，是否是能够真正履行政协委员参政议政的职责，一个群英会组织，能否很好地扮演起发扬社会主义民主的重要形式，这无疑是有重大疑问的。例如，一个优秀的运动员，一个优秀的电影演员，在其领域无疑是优秀人物、精英人物，但能否成为一个合格的政协委员，即参政议政则完全是两回事。就如同不同类别的教授一样，例如一个中文系的教授，在他不熟悉的领域、如物理、数学等，可能水平低于一个中学生，但这并不妨碍他担任中文系教授。也就是说，社会各界的精英人物，绝不意味着在参政议政方面也是精英人物，这是两个不能混淆的问题。简单说，“社会精英”不等同于“政治精英”。正因为此，虽然政协委员来自不同界别，但委员的角色定位并不明确，一位政协委员，是否需要为自己所代表的界别利益反映其诉求，至今在人民政协并没有形成共识。相当多数的政协委员，对自身的角色定位不清晰，有的对自己所代表的界别的利益不关注，例如，出自青联这一界别的政协委员，很少关注近亿人的上个世纪80年代出生的新生代农民工的权益；一些政协委员，则仅仅满足做本界别的代言人，例如，来自工商联界别的政协委员，则对保护劳动者权益、增加劳工工资多有微词。
政协是一个公共平台。一个人被推为政协委员之后，是一种荣誉，还是一种责任，他将代表谁？这种角色定位，看似简单却是十分复杂的问题，则是人民政协到底是中国的一种政治组织还是一种荣誉性组织的原则区别。如果是一种政治组织，那么，自然有一种强烈的利益表达和利益诉求。而作为一种荣誉组织，也就基本上不存在充分发挥利益协调和表达诉求平台的要求。
十八届三中全会对协商民主提出了新要求，适应了中国政治发展的需求。作为推进协商民主在中国发展的重要机构，中国人民政治协商会议全国委员会及其所属的各级组织，如果积极适应中国政治发展要求，需要在推进政协的民主功能方面下点气力，这样才能适应中国政治发展需求。
