【查雯】灵活追随：东南亚国家战略文化及其对地区秩序的影响

随着中美战略竞争的加剧，东南亚国家将做出什么样的战略选择？这一问题引起了国际关系学界的广泛关注。这不仅是因为中美战略竞争挤压了东南亚国家的战略空间，使一些东南亚国家的现行战略承压甚至变得难以为继，其发展方向为国际关系理论构建提出了新的问题，更是因为，东南亚国家的战略选择也将直接影响东亚地区秩序的演变。已有研究多从中美实力对比和战略选择的角度出发研判东亚地区秩序的演变，并做出了截然不同的预测。一些学者指出东亚将出现均势秩序，另一些学者则预见了美国霸权秩序的延续，还有学者认为中国将取代美国，建立以自己为中心的地区秩序。截然相反的预测本身就说明，东亚地区秩序的演变存在极大的不确定性或“不可预测性”。诚然，中美两国国内政治的走向、相对实力的变化，以及两国的地区战略是不确定性的主要来源，国际体系内的“黑天鹅”事件也将对东亚秩序产生深刻影响，但东南亚国家将做出什么样的战略选择同样值得我们关注。本文试图从不确定性中寻找确定性，从战略文化的视角出发理解东南亚国家对地区秩序的偏好，从而为我们理解东亚地区秩序的走向提供有益的参考。

基于已有的战略文化理论，本文提出，东南亚战略文化精英间普遍存在“灵活追随”的战略文化。这一战略文化包含以下三个关于武力使用的基本假设：第一，东南亚国家不具备独立作战的能力，国家间战争应该被避免；第二，国家面临的主要安全威胁是非军事的，来自于国家内部；第三，军事力量在实现国家安全目标方面的效用有限。在具体操作层面，相对于自力更生和通过地区合作实现安全目标，东南亚国家更倾向于对大国进行灵活追随，这既有利于获取大国的战略资源，又可以避免对大国形成依附关系。这一战略文化对东南亚国家的战略行为产生了深刻影响，同时也在这些国家的战略行为中得到不断强化并延续至今，从而影响了东南亚国家对于地区秩序的偏好。本文认为，东南亚国家更倾向于接受多元、动态的霸权秩序。文章的第一部分将回顾已有研究围绕东亚地区秩序产生的争论；第二部分将基于已有文献讨论战略文化与战略行为的关系，在此基础上概括东南亚国家战略文化的主要特点；第三部分则结合东盟主要国家的历史经验，对东南亚国家战略文化的特征进行论证；第四部分将从战略文化的角度，讨论东南亚国家对地区秩序的偏好及影响。(编者注：限于篇幅，以下内容节选自原文核心章节，即第三、四部分）

对东南亚国家而言，获取大国援助和实现战略自主是两个同样被渴求但又相互矛盾的目标，保持灵活性则是调和这一矛盾的主要手段。本节将结合二战后东南亚主要国家的历史，从“以追随谋安全”与“以灵活求自主”两个方面论述东南亚国家战略文化的特性。在此基础上，本文强调只有在灵活追随战略文化的情境下，才能更加准确地理解东南亚国家对地区秩序的偏好。

（一）以追随谋安全

如前所述，对于自身的军事力量及其有效性，东南亚国家的战略精英普遍持怀疑态度，更倾向于通过外交手段实现国家的战略目标，如果武力的使用变得不可避免，大国的援助则是取得胜利的必要条件。在这一点上，印尼可以被视为一个最不可能的案例（least likely case），或艰难检验（tought test）。首先，印尼是东南亚国家中领土最辽阔、人口规模最庞大的国家，长期被视为东南亚的“天然领导者”。其次，印尼早在共和国建立之初，就明确了中立主义的外交政策。1948年9月，时任印尼总理哈达第一次提出“独立和积极”（independent-and-active）的外交原则，这也成了此后印尼外交的指导性原则。1961年，印尼还参与创立了不结盟运动，同时也是东盟内部最倾向于强调区域自主的国家。因此，如果能够证明印尼具有借助大国力量应对国家安全威胁的偏好及行为模式，则可以更好地说明“以追随谋安全”战略文化的存在。

事实上，早在第二次世界大战期间，印尼民族主义运动领导人就开始借助外力发展自身的军事力量。苏加诺和哈达曾通过与日本军政府合作对印尼人进行军事动员。日本军政府创立了由印尼人组成的“乡土防卫义勇军”（Pembela Tanah Air,PETA），为其提供武器装备和军事训练，成员达到37,500人。日本投降后，PETA成员成为印尼共和国政府军的核心力量，指挥了独立战争的苏迪曼将军和印尼第二任总统苏哈托都曾是PETA成员。

独立战争期间，印尼的战略精英普遍相信，印尼无法通过武装斗争赢得独立，相反，外交应该成为印尼实现独立的主要手段。在印尼共和国成立之初，其外交部长苏丹·沙里尔曾指出，印尼处于盎格鲁—撒克逊的势力范围之下，可以通过与“太平洋巨人”美国的和谐相处为自己赢得一席之地。1949年11月，正是在美国以及联合国的施压下，荷兰签署了向印尼移交主权的《圆桌协定》。此后，印尼又通过改善与苏联的关系获取援助和先进武器，增加荷兰在西伊里安的军事压力。有数据显示，1961-1962年间有价值超过10亿美元的苏联武器被送往印尼，印尼80％的海军武器、70％的空军武器和20％的陆军武器均来自苏联。印尼还通过与苏联的接近，推动美国改变其在西伊里安问题上的中立立场，向荷兰施加更大的压力。1962年9月，在美国的斡旋下，印尼与荷兰在华盛顿签署了和平解决西伊里安问题的协议。在对马来西亚执行“对抗”政策期间，印尼除了受到苏联的军事援助，也受到中国的经济援助，印尼还曾向中国表达过希望获得核武器相关援助的意愿。富兰克林·韦恩斯坦在有关印尼外交政策的研究中指出，尽管印尼早在建国初期就确定了“独立和积极”的外交原则，但印尼领导人不断对这一外交原则进行重新定义，使其更好地适应国内政治的需要。英国学者迈克尔·莱费尔也认为：“印尼政府更喜欢让最不受人反感的超级大国随时可用（on top）但却不占主导（not on top）。”冷战期间印尼的对外战略经历了从亲美的中立政策（1949—1952年），到与两大阵营同时发展关系（1953—1962年），再到倒向东方阵营（1963—1965年）的转变。苏哈托执政后，印尼则再次倒向西方，并争取到了大量来自美国的军事与经济援助。

越南同样是在中立主义的外交政策失败后，通过武装斗争走向独立的。抗法战争初期的军事失利让越共领导人认识到，寻求中国援助是解决困难的唯一办法。抗法战争结束后，中国继续为越南的社会主义建设提供援助。在此后的抗美战争中，苏联对越南的军事援助也快速增加。1978年，双方签署了《苏越友好合作条约》。在苏联的支持下，越南走向了对外扩张的道路。这也印证了本文的核心观点：当武力的使用成为必然时，大国援助是东南亚国家达成战略目标的前提条件。

对于没有通过武装斗争实现独立的东南亚国家，大国提供的安全保障同样是其追求的目标。

在利用大国战略资源实现国家安全目标的同时，东南亚战略精英更倾向于将自身资源用于国防开支以外的其他领域。大多数东南亚战略精英相信，国家面临的安全威胁主要来自于内部，而长期来看，经济发展与国家构建才是解决这些安全问题的主要手段。冷战结束后，东南亚国家面临的外部军事威胁得到进一步缓解，但内部安全挑战却依然紧迫，仍是各国战略精英们的首要关切。冷战结束至今，除新加坡外，东南亚主要国家军费开支占国内生产总值的比重整体上低于世界平均水平（见图１）。如果进行跨区域比较，东南亚国家的这一特性将变得更加明显。同样作为地区大国，印度和印尼在国防开支方面的表现从20世纪70年代后期开始出现明显分化（见图２）。这些事实都从不同角度说明，东南亚国家具有通过追随大国实现自身安全目标的倾向。

（二）以灵活求自主

虽然东南亚国家的安全离不开大国的保障与支持，但在地区战略精英看来，大国政治是危险的，过度依赖大国同样是危险的。具体而言，卷入大国政治至少可能带来以下三种风险：第一，被绑定的风险。在获得大国政治、军事和经济援助的同时，作为交换，东南亚国家也必然服务于大国的战略安排。例如，为大国的军事行动提供后勤支持，在重要的国际议题上与大国协调立场等。东南亚国家可能被迫采取不符合自身能力与利益的、过于激进的对外战略，并使自己成为竞争性大国针对的目标。第二，被抛弃的风险。对于东南亚战略精英而言，大国竞争的趋缓同样蕴藏着风险，一方面，大国协调可能以牺牲东南亚国家的利益为代价，另一方面，依附对象的战略撤退将使东南亚国家不得不独自面对敌对国家。第三，国内政治的反噬。除泰国外，东南亚国家都有被殖民的经历，过度依赖大国可能引发国内社会的民族主义情绪与反对派的攻击，并威胁到执政者的合法性。

出于对上述风险的担忧，在争取大国资源投入的同时，战略自主始终是东南亚战略精英追求的目标。然而，需要明确的是，在灵活追随的战略文化下，战略自主并不意味着自力更生，而是保留选择的可能，即确保国家可以根据权力分布的变化以及国内政治的需要及时调整对外战略。这也要求东南亚战略精英对体系和地区内权力分布的变化保持密切关注并做出预判。当权力转移的趋势不明显时，东南亚国家倾向于与多个大国保持开放性的合作，大国之间的“竞价”可以增加东南亚国家的筹码，从而以更小的牺牲换取更多的战略资源。而当权力转移的趋势变得明朗时，东南亚国家则会寻求与失势大国松绑，倒向占优势地位的大国。正如新加坡国父李光耀所言：“如果东风看起来比西风吹得更强劲，那么甚至在风到来之前，人们就开始偏向那个方向了。”因而，在追随大国的过程中，东南亚国家更偏好灵活、模糊的联盟安排，厌恶制度化的责任与义务。约翰·西奥西阿利就指出，东南亚国家更偏好有限结盟（limited alignment），而非紧密联盟和不结盟。

菲律宾和泰国是美国在东南亚的“签约盟友”，从这个意义上讲，这两个国家也构成了前文所说的“艰难检验”———如果能证明菲律宾与泰国同样偏好灵活的联盟安排，厌恶联盟义务，并且通过再结盟实现战略自主，我们就能更好地说明东南亚战略文化中“以灵活求自主”的特征。先看菲律宾，尽管独立后菲律宾就与美国签订了为期99年的《军事基地协定》，但在要求美国增加军事援助的同时，其不断尝试限制美军在菲律宾的权利。在菲律宾看来，越战结果对菲律宾的国家安全并不构成严重威胁，相反菲律宾更关心的是获得美国援助，以更好地应对国内共产党领导的胡克运动。派遣工程兵部队是菲律宾最小化联盟义务、最大化联盟回报的结果。在美国深陷越南战争泥沼的同时，菲律宾已经开始调整自身的战略。1969年底，菲律宾不顾尼克松政府的反对将工程兵队伍从越南全部撤出，此后马科斯政府还拒绝为美国在柬埔寨扶植的朗诺政权提供军事援助。

“以灵活求自主”的特征在泰国的对外战略中也得到更突出的体现。及时的战略再结盟已经成为泰国战略行为中的一种模式。第一次世界大战期间，泰国追随美国对同盟国宣战，获取战胜国身份，换取美英法放弃在暹罗的治外法权。二战期间，泰国又通过对日结盟，收复了部分被法国和英国殖民者攫取的旧有领土。日本战败后，泰国借助美国的力量制衡英法，在很大程度上限制了英法提出的战争赔款等诉求。冷战期间，泰国积极追随美国，在朝鲜战争和越南战争中为美国提供支持，并以此换取了美国大量的军事与经济援助，获得了美国的安全保障。然而，从1968年开始，随着美国从越南撤军的意图越来越明显，泰国的外交政策也开始调整。在激烈的大国博弈中，泰国每每能够全身而退，这样的成功经验进一步强化了泰国灵活追随的战略文化。“风中之竹”已经成为泰国对外战略的一个文化符号———竹子的根基牢固但足够灵活，可以随着风势摇摆。其中，根基指泰国的对外战略必须以确保国家独立和战略自主为目标，而在具体操作层面，泰国则要保持灵活，永远与占主导地位或获胜的大国为伍。

综上所述，在具体操作层面，东南亚国家的战略文化呈现出灵活追随的特征。一方面，东南亚国家通过对大国的追随获取安全保障和战略资源；另一方面，战略自主是东南亚国家长期追求的目标。为了调和二者之间的矛盾，东南亚国家倾向于避免制度化的联盟安排，并通过战略再结盟避免被特定大国绑定。

东南亚国家灵活追随的战略文化影响了东亚地区秩序的形成，同时也将持续影响地区秩序的转型。尽管东盟从成立之初就明确提出区域自主与中立，但东南亚国家的实际偏好和行为模式明显偏离了这一地区规范。如下文所述，地区合作是大国战略收缩背景下东南亚国家的次优选项。随着中美战略竞争的加剧，东南亚国家对不同大国的追随可能导致东盟中心地位的下降。与此同时，对战略自主的追求也决定了东南亚国家会持续通过对冲或战略再结盟来避免对特定大国产生长期的依附关系。东南亚国家对多元、动态霸权秩序的偏好意味着，大国难以在该地区建立单一、完整的霸权。

（一）作为次优选项的地区合作

下文将通过考察东盟历史上的三个关键节点对这一观点进行论证，这一战略偏好也为我们理解当下东亚地区秩序的演变提供了有益参考。随着中美战略竞争的加剧，东南亚国家之间的战略分化可能会进一步加剧，这将对东盟在区域架构中的中心地位产生负面影响。

第一个关键节点是1967年东盟的成立，英国从东南亚的战略收缩是东盟成立的重要背景因素之一。第二个关键节点是1971年东盟外长在吉隆坡发表《和平、自由与中立区宣言》（ZOPFAN），尼克松主义的提出是ZOPFAN形成的重要背景。第三个关键节点是1994年东盟地区论坛（ARF）的成立。

综上所述，地区主义无法为东南亚国家提供足够的安全保障，通过地区合作解决安全问题往往是东盟国家在大国竞争趋缓、大国战略资源撤出背景下的替代性选择。虽然区域自主是东盟长期以来推崇的规范，但从实践层面来看，无论是冷战期间还是冷战后，东盟国家始终重视与域外大国的安全合作。通过追随大国获取安全保障和战略资源的偏好，也将持续影响着地区秩序的演变。随着当下中美战略竞争的加剧，大国对东南亚的战略投资迅速增加。东盟除了可能在大国制度竞争中被边缘化，其中心地位还可能面临来自两个方面的冲击：一方面，东南亚国家面临的“猎鹿困境”将更加严重，“各自猎兔”（通过各自与大国合作获取安全）可能代替“合作猎鹿”（通过地区合作获取安全），成为东南亚国家的主导策略。东盟在各成员国安全战略中的中心地位将受到威胁，菲律宾小马科斯政府加强对美军事同盟就是一个例证。另一方面，对竞争性大国的追随也将加剧东盟成员国之间的战略分化，影响东盟内部的团结和集体行动能力，进而弱化东盟在地区合作中的主导能力。

（二）多元、动态的霸权秩序

美国商务部今年11月29日初步裁定，针对从马来西亚、泰国、越南和柬埔寨这4个东南亚进口的太阳能电池板，征收高达271％的新一轮关税。

（路透社）

虽然已有文献普遍认为，二战结束后美国在东亚建立起了霸权秩序，但事实上，无论是在冷战期间还是冷战结束后，美国在东南亚的地区霸权都是不完整、不稳定的。可以说，冷战期间，美国在东南亚安全秩序中的霸权地位不断受到挑战，其不完整的霸权始终处于动态调整中，这与东南亚国家灵活追随的战略偏好和行为模式有着密切的关系。

冷战结束后，东南亚国家对大国的灵活追随持续影响地区秩序的演变。已有研究指出，在中国经济快速增长的背景下，东南亚国家通过与中国保持经济和外交上的接触实现收益最大化，同时通过对美安全合作管理中国崛起可能带来的风险。这种对冲行为推动东亚地区秩序向中国主导经济、美国主导安全的“二元格局”或“双重等级秩序”演变。但上述观点高估了东南亚国家在安全问题上对美国的依赖，低估了其在追随大国时不断进行动态调整的能动性，以及地区秩序非线性演变的态势。本文认为，东南亚国家更偏好多元、动态的霸权秩序，其战略行为也将推动地区秩序向这一方向演变。这首先是因为，对自身军事能力的怀疑以及对大国战略资源的渴求，是东南亚国家灵活追随战略文化的特点之一。

尽管如此，对单一大国依附程度的加深，会将东南亚国家置于不利的处境。而多元权力中心的存在则意味着，东南亚国家可以通过大国间的“竞价”与制衡，最大程度上实现战略自主。

已有的对冲和二元格局理论过于强调东南亚国家在安全问题上对美国的依赖。事实上，在防范“中国风险”的同时，对冲战略还有另一面，即通过与中国的合作，降低自身在安全问题上对美国的需求，以此来防范被美国绑定或抛弃的风险。

不仅如此，东南亚也很难形成稳定的均势秩序。首先，维持地区内的权力均势并不是东南亚国家战略精英在制定对外战略时首要考虑的因素，东南亚国家之间也不具备这样的集体行动能力。更重要的是，东南亚国家的安全需求是多样化的、处于不断变化中的。如前文所述，脆弱的国家结构和国内安全威胁的长期存在，是灵活追随战略文化产生和延续的主要原因之一。时至今日，内部的脆弱性依然限制着东南亚国家制定和执行大战略的能力。分离主义运动、武装冲突、极端主义等问题给东南亚国家带来的安全挑战，超过了大国带来的军事威胁，成为东南亚战略精英在决策制定过程中需要首先考虑的问题。东南亚国家的对外战略也往往随着国内政治中浮现的新的安全议题，以及由此产生的新的战略需求而调整，这也推动东南亚国家通过调整追随对象，获取战略资源。东南亚国家根据不断变化的国内安全需要，对大国进行灵活追随的战略偏好意味着，该地区很难形成稳定的均势秩序或单一霸权秩序。东南亚国家更倾向于多元、动态的霸权秩序，这一秩序有利于东南亚国家在获取大国战略投入的同时，在最大程度上实现自身的战略自主。

本文认为东南亚国家广泛存在灵活依附的战略文化。东南亚国家战略精英普遍认为，自身不具备独立实现战略目标的军事能力，国家间战争应该尽可能被避免。此外，东南亚国家面临的安全威胁主要来自内部，在应对这些安全威胁时，军事力量的效用有限。相反，只有持续的国家构建和经济发展才能从根本上解决国家安全的相关问题。在这样的前提下，东南亚国家的战略偏好体现出了灵活追随的特点，东南亚国家既渴望获取大国援助，又希望实现战略自主，保持灵活性则是东南亚战略精英调和这一矛盾的主要手段。理解东南亚国家灵活依附的战略文化，为我们理解东南亚乃至东亚地区秩序的演变提供了新的思路。本文认为，随着中美战略竞争的加剧以及大国战略投资的增加，东盟在其成员国对外安全战略中的中心地位可能出现下降。此外，东南亚国家更偏好多元、动态的霸权秩序，这样的地区秩序最有利于东南亚国家实现“以追随谋安全”和“以灵活求自主”的双重目标。无论是中国还是美国都难以在该地区建立起稳定的霸权秩序，东南亚也难以出现稳定的均势秩序，大国对地区霸权的竞争很可能造成自身战略资源的过度消耗。

文章来源：《东南亚研究》2024年第5期，有删减

编辑 | 陈林佳

校对 | 熊珞钦 林宇翔

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