全面战略伙伴关系下印尼与美国经济合作研究

2023年11月，时任印尼总统佐科访问美国，与美国拜登总统共同发表联合声明，将两国关系提升为全面战略伙伴关系，这标志着两国关系进入历史性新阶段。2024年是印尼和美国建交75周年，双方举办系列活动来回顾和提升双边关系发展。

在美国的东南亚战略中，印尼有着独特地缘优势和战略价值，是公认的东盟“领头羊”，同时作为东南亚地区的第一大经济体，印尼也是G20成员之一，是重要的海上交通枢纽。在过去十多年里，印尼与美国关系在双方共同努力下飞速发展，经历了从全面伙伴关系升级到战略伙伴关系，再到如今全面战略伙伴关系的转变。经济关系是印尼与美国关系的重要内容，但是发展并不顺利，从贸易角度看，印尼并非美国在东南亚的最大伙伴国，仅处在第5位，排在越南、新加坡、泰国和马来西亚之后；从投资角度看，美国对印尼的投资额也排在新加坡、日本等国之后。可见，印尼与美国经济关系的表现远未发挥其潜力。

目前，学术界较少关注印尼与美国经济关系，学者们更偏向研究战略和安全议题，或是将经济关系置于美国对印尼外交政策框架下来研究。谭笑等把印尼与美国的经济关系视作政治关系变化的表现（谭笑等，2009）；王震研究了美国对印尼援助方式的转变及原因（王震，2016）；也有学者通过实证分析探讨汇率变化对印尼与美国双边贸易的影响（Bahmani-Oskooee和Harvey，2015）；林梅等则着重研究了印尼在特朗普上任后的一系列经贸政策调整，认为印尼对美贸易政策从多边框架向双边谈判调整（林梅和彭晓钊，2017）。还有的研究认为特朗普上任后美国政策变动以及印尼本身的经济民族主义是两国加强经济联系的阻碍（Brian和Natalegawa，2018）。Muhamad Iksan等认为拜登政府试图通过“印太经济框架”（简称IPEF）加强美国的经济影响力，但在佐科执政时期，印尼与中国的经济合作比美国更深入密切（Iksan和Soong，2023）。通过梳理学术文献我们发现，既有研究对印尼与美国经济合作关系长期演变的关注度及最新发展趋势还有待加深。本文在系统梳理印尼与美国经济合作历史变迁基础上，比较印尼与美国三个伙伴关系协定内容，对印尼与美国的贸易关系、投资关系与援助关系进行分析总结，以充实关于印尼与美国经济关系的研究。

印尼与美国经济合作关系历史悠久。进入21世纪，印尼与美国关系出现了三次跨越：2010年双方首次建立全面伙伴关系，2015年升级为战略伙伴关系，2023年再度升级为全面战略伙伴关系。尽管双边外交关系呈现逐步上升趋势，但是双边经济合作关系并没有同频共振，而是经历了发展、调整、强化的过程。

（一）印尼-美国全面伙伴关系时期（2010—2014年）：双边经济合作升温

2008年，曾经在印尼生活过的奥巴马当选美国总统，“奥巴马热”（Obama Fever）席卷至印尼，印尼群众对美国的好感度大幅上升，时任印尼总统苏西洛提议印尼与美国建立全面伙伴关系（Ann Marie Murphy，2010）。这与奥巴马政府“重返亚太”战略意图不谋而合（康绍邦，2009）。2010年6月，奥巴马和苏西洛宣布美国和印尼将建立全面伙伴关系，并同意启动两国的高等教育伙伴关系以及环境与气候变化合作。2010年9月，美国国务院发布《实施印尼-美国全面合作伙伴的行动计划》（Plan of Action to Implement the Indonesia-U.S.Comprehensive Partnership），提出将政治和安全合作、经济与发展合作以及社会文化、教育、科技等合作作为双方全面伙伴关系的三个优先合作事项。2010年11月，奥巴马访问雅加达期间，美印（尼）两国领导人正式启动美国与印尼全面伙伴关系。

在全面伙伴关系框架下，印尼与美国的经济合作快速升温，双边贸易和投资关系扩大。为推进两国经济与发展合作，《实施印尼-美国全面合作伙伴的行动计划》列出了27个具体事项，加强双边贸易，同时也要加强双边投资合作，加强两国投资主管部门之间的对话。2011年11月，印尼与美国启动商业对话（U.S.-Indonesia Commercial Dialogue），重点关注市场开发和贸易便利化，以通过私营部门合作加强两国商业关系。此外，也加强了两国经济对话，2010—2014年，印尼与美国共举办了四次联合委员会会议，其下辖六个工作组每年举行会议，在三大支柱下协调战略和推进政策举措。

从贸易和投资数据来看，协定签订后，印尼与美国全面伙伴关系取得了阶段性成果，2011年美国与印尼的进出口贸易额较2009年增长超过45%，同时美国一跃成为了印尼的第3大外资来源国。2011年美国对印尼的农产品出口超过30亿美元，比上年增长53%。美国公司增加在印尼新设工厂，新增总投资超过4.5亿美元。

（二）印尼-美国战略伙伴关系时期（2015—2022年）：双边经济合作的波动与调整

2014年，印尼新任总统佐科·维多多上台，印尼在外交政策上注重实用主义，奉行经济外交，重视与大国发展经济关系，提出了“全球海洋支点”战略，拓展了印尼与美国的海上贸易空间（宋秀琚和王鹏程，2018），这为印尼和美国经济关系的发展提供了新机遇。2015年10月，印尼总统佐科在就职一年后首访美国，与美国总统奥巴马举行会晤，双方发表联合声明，承诺建立战略伙伴关系。印尼与美国的战略伙伴关系，是对两国整体关系既有框架的加强和细化，包含海上合作、防务合作、经济增长与发展、能源合作、加强在全球和地区问题上的合作，以及人与人之间的联系六个具体合作的领域，在其中的经济增长与发展议题上，两国认识到一个可预测、开放和透明的经济政策框架的重要性。

然而，2017年1月特朗普就任美国总统后，奉行“美国优先”原则，在与印尼关系中更加注重安全防务合作，双方经济合作受到巨大冲击，并出现了退化。尽管印尼十分看重与美国的经济合作，但对于美国而言，印尼仍存在一些贸易壁垒阻碍美国企业参与印尼市场，与印尼的双边经济关系存在不公平，因此美国官方的表述是“继续与印度尼西亚接触，以推进经济改革的优先事项，如加强投资环境和减少贸易壁垒，如保护主义法律、有限的基础设施和适用法律结构不均衡等”。受“美国优先”政策的影响，印尼与美国经济关系出现波折，2018年，美国因贸易争端向世贸组织提出对印尼实施年度制裁，同年，美国提出重审印尼的“普惠制”资格，经过长久的谈判，2020年，印尼才得以恢复“普惠制”资格。

（三）印尼-美国全面战略伙伴关系背景下（2023年至今）：双边经济合作的强化

2021年1月，拜登就任美国总统，虽然延续了特朗普政府的“印太战略”，但在与东南亚各国的接触上有所加强。在2022年11月美国-东盟峰会上，美国和东盟将双方关系升级为全面战略伙伴关系，并打算通过公私伙伴关系在华盛顿设立一个美国-东盟中心，作为双方接触的关键枢纽。东盟与美国关系的历史性发展也为印尼与美国经济关系演变带来了新的转机，双方高层对经济合作的讨论有所增加，印尼与美国关系出现新的进展。

多边层面，印尼积极参与到美国提出的新的倡议框架中。2022年5月，印尼和美国等共13个国家联合宣布启动“印太经济框架”，该框架将经济互联互通、韧性经济、清洁经济和公平经济作为四个政策支柱。对此，印尼外交部发言人表示，印尼和东南亚地区能够从IPEF中获益，因此从一开始就参与其中，印尼经济事务协调部长也认为，印尼参加IPEF是至关重要的。当然，印尼通过各种组织平台也积极提出有利于自身发展的方案。2022年11月，印尼作为轮值国主席在G20峰会期间，与美国和欧盟共同主办了“全球基础设施和投资伙伴关系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，简称PGII）的活动，以促进中低等收入国家的可持续、透明和优质基础设施的高标准投资，佐科表示印尼准备支持PGII倡议，并希望PGII能够加强G20达成的成果。印尼还与美国、日本等国家启动了“公正能源转型伙伴关系”（Just Energy Transition Partnership，简称JETP），促进印尼能源部门转型。显然，印尼和美国的经济关系通过多边的方式得以提升。

双边层面，印尼与美国国际开发金融公司签署双边基础设施融资协议吸引美国私营部门弥补印尼的投资缺口。2023年4月，美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）和印尼财政部长斯里·穆利亚尼（Sri Mulyani Indrawati）签署了价值6.49亿美元的《印度尼西亚基础设施和金融契约》（Indonesia Infrastructure and Finance Compact），这是美国政府的千年挑战公司（MCC）和印尼政府之间的一项为期五年的赠款，用于支持印尼的公正能源转型伙伴关系，以及符合全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）标准的气候适应性基础设施的发展，并帮助印尼运输和物流基础设施及中小微企业，尤其是妇女运营的中小微企业获得融资机会。

印尼与美国经济合作在拜登担任美国总统后不断强化，双方尽可能将合作提高至最高水平。2023年11月，佐科到访白宫，两国领导人将印尼与美国关系提升为全面战略伙伴关系，标志着两国关系进入历史性的新阶段。新的全面战略伙伴关系协定为两国在包容性经济增长、应对气候危机、安全合作和民间关系等方面提出了多项具体举措，并强化了经济合作。

2010年《印尼-美国全面伙伴关系协定》、2015年《印尼-美国战略伙伴关系协定》、2023年《印尼-美国全面战略伙伴关系协定》是印尼-美国关系史上的重要文件，标志着两国关系的不断升级发展。从三份文件的文本内容上来看，既有传承，也有发展。例如，2023年的《印尼-美国全面战略伙伴关系协定》开篇就肯定了过去战略伙伴关系所取得的成就，认为“在建立战略伙伴关系的八年里，印尼与美国在增进相互了解和信任、加强合作方面取得了显著进展。在全面战略伙伴关系的合作框架下，两国领导人打算进一步扩大在所有共同关心的问题上的合作，包括善治、多元化，以及尊重人权、法权、主权、可持续发展和领土完整”。但如果仔细比较，2023年的新协定比过去两个协定升级更多。

（一）印尼与美国三个协定的具体比较

首先，新协定内容更加全面丰富。如果说2015年的协定是2010年协定的升级版，那么2023年协定又是2015年协定的升级版。2023年的新协定包含六个方面的主要内容：（1）通过创新、可持续发展、公共卫生和数字化转型促进包容性经济增长；（2）推动清洁能源转型；（3）深化人文交流和旅游；（4）促进印太及其他地区的和平与稳定；（5）深化美印（尼）防务合作；（6）培养长期伙伴关系。

虽然2023年的协定内容模块与2015年的差不多，但是每个模块的论述要比2015年的丰富很多，也更加全面。例如，2015年关于人文交流合作的阐述很笼统，主要强调“致力于培育强大的公民社会、充满活力的新闻界以及为妇女和少数族裔提供机会……促进教育交流、旅游业、科技合作”等；在2023年的协定中关于人文交流合作内容不仅面广，在教育、旅游、科技等层面基础上再增加了工程和数学领域，以及创业合作、宗教、清真寺、博物馆等领域，而且还提及很多具体的项目，如和平志愿者、宗教委员会、各类奖学金项目和培养下一代计划等等，内容非常翔实，合作项目也非常多。可以看出，2023年“印尼-美国全面战略伙伴关系”不仅有两国宏观层面的理念，还有具体项目的操作指导，具有很强的务实性。

其次，新协定更加强调经济合作，对经济合作的篇幅论述首次超过政治安全、防务的合作。在2010年和2015年的协定中，政治和安全、海上合作和防卫合作都是放在很优先的位置进行重点阐述，经济合作放在次重点。而在2023年的协定中，经济合作成为优先事项，放在开篇位置，而且文字论述占了协定近1/2的篇幅，包括的内容和领域非常广，将包容性经济增长作为核心支柱，进一步突出了推动清洁能源转型的重要性，这预示着过去“政治安全上依赖美国、经济上依赖中国”的说法在未来可能会被打破，美国正在经济领域加强与印尼合作，而这也是印尼所期望的。关于经济合作的内容将在后文中详细剖析。

最后，新协定更加强调“印太”概念以及印尼在“印太”地区的作用。在2015年的协定中有专门篇幅讨论在全球和地区层面的合作，全球层面包括气候变化、非传统安全、卫生合作、G20合作；地区合作包括APEC、ASEAN、东亚峰会合作等，这比较符合常规思维。而在2023年的协定中，则专门论述“促进印太及其他地区的和平与稳定”的合作，强调“印太”概念，这包括缅甸问题、东盟中心问题、海上安全合作、朝鲜半岛危机等等，这种转变与美国推行的“印太战略”是分不开的。

（二）2023年《印尼-美国全面战略伙伴关系协定》中的经济合作内容

经济合作是2023年新协定的主要内容，体现在协定第一点的“促进包容性经济增长”和第二点的“推动清洁能源转型”。其中，“促进包容性经济增长”是印尼与美国全面战略伙伴关系框架中的核心支柱，包含着全方位的经济合作，核心内容主要有以下几个方面：

第一，印尼和美国两国领导人重申创新驱动、包容性经济增长的重要性，计划共同努力，促进双边贸易，深化经济政策合作，包括通过《印尼-美国贸易和投资框架协议》和其他平台，坚持以市场为基础的经济改革，以促进体面工作、社会正义、结社自由和集体谈判，并确认广泛、支持性和建设性的双边接触，以确保建立在高标准基础上的贸易和投资关系。

第二，在多边层面，印尼获得美国支持加入经合组织（OECD），随着这一进程的启动，美国将与所有经合组织成员国合作，确保印尼成功履行其在加入经合组织路线图中的所有承诺，包括所有必要的经济、贸易、劳工和就业改革。

第三，双方承诺加强以世界贸易组织（WTO）为核心的非歧视、开放、公平、包容、透明和基于规则的多边贸易体系，并期待在“印太经济框架”下取得更多实质性的进展，为两国及地区的经济和工人带来利益。

第四，发挥印尼在镍、钴和其他关键矿产价值链方面的全球领导地位，助力美国发展关键矿产供应链，扩大获得安全和可持续的关键矿产资源的机会。双方通过强有力的伙伴关系，制定一项关键矿产行动计划，增加对两国关键矿产部门的高标准投资，以期为启动未来关键矿产协议谈判奠定基础。

第五，双方共同努力，建立安全和有弹性的半导体供应链，减少供应链的依赖性和脆弱性，提高供应链的透明度。在《2022年美国芯片法案》设立的国际技术安全与创新基金的支持下，印尼获得美国支持其国内半导体生态系统的发展，并获得美国增加对印尼投资，以增强当地价值创造，使全球供应链多样化。这些举措旨在支持印尼作为合作伙伴发展安全可靠的电信网络，以确保半导体供应链的安全和多样化。

第六，两国将通过和实施促进职业安全和健康以及公平工资的政策。确保雇主在每个国家的采矿和加工设施遵守国际公认的劳动标准和国内劳动法，为印尼人和美国人创造健康、安全和体面的工作，同时加强两国的经济和能源安全。

第七，印尼获得美国支持建设新首都努桑塔拉。美国贸易和发展署（USTDA）将资助印尼一个赴美贸易代表团，围绕印尼新首都的发展，促进美国在高质量、可持续基础设施和创新智慧城市解决方案方面的出口。USTDA还计划资助印尼官员进行基于价值的采购培训，以设计、评估和授予新首都的投标书。这项工作建立在美国国际开发署不断向努桑塔拉新首都管理局提供技术援助的基础上，并制定智能建筑指南，这是印度尼西亚首个此类指南。美国商务部计划组织一个智能城市商业发展团，以进一步加强印尼智能城市发展的贸易和投资。

第八，承诺可持续发展，包括解决减贫、性别和收入差距、支持卫生系统和促进包容性经济增长。双方加强卫生部门合作，包括计划延长美国卫生与公共服务部与印尼卫生部之间的谅解备忘录，并进一步加强在大流行预防和应对方面的合作。作为两国双边关系升级的一部分，美国还宣布通过投资关键和新兴技术，投资和支持印尼中小微企业和可持续发展的具体措施，来促进两国经济包容性繁荣。

此外，在推动清洁能源转型方面，印尼还获得了美国的投资承诺。美国和其他合作伙伴将投资200亿美元，建立公正能源转型伙伴关系，美国在印尼加速部署可再生能源开发并帮助印尼减少排放，如支持可再生能源小型电网、推进清洁能源转型规划、促进碳捕获和储存等多项气候计划。两国认同“净零世界倡议”对支持印尼能源经济转型的价值，包括在低碳电池供应链方面的合作。印尼环境和林业部与美国环境保护局签署关于环境合作的谅解备忘录，并就扩大森林和土地利用部门的气候融资和投资、以支持减排和可持续生物经济展开对话。

印尼不断提升与美国双边关系，背后的一个重要逻辑就是要发展与美国的经济合作，从而促进本国经济发展，这从2023年《印尼-美国全面战略伙伴关系协定》内容可以看出来。下文将通过具体数据来分析印尼和美国经济关系的特点。需要说明的是，在具体数据选择上，由于印尼国内各部门数据统计口径不一，常常差异很大。为了便于分析，本文并没有完全使用印尼国内的数据，文中的贸易数据使用了东盟秘书处的数据，投资和援助总量数据使用了美国数据，投资行业分布和比重的数据使用了印尼投资协调委员会（BKPM）的数据。

（一）双边贸易规模扩大，印尼获得持续顺差

双边贸易是印尼与美国经济关系的重要基础，2009—2023年，印尼与美国双边贸易规模持续变化，特征明显。

1.双边贸易绝对规模扩大

东盟秘书处的数据显示，印尼与美国的双边贸易总额从2009年的179.83亿美元增加至2022年的397.97亿美元，贸易规模翻倍，增速达121.3%，平均每年增加9.3%。2023年，受世界经济疲软影响，印尼与美国贸易规模略有下降。具体来看，2009—2023年间，印尼与美国的贸易规模主要出现了两次较大幅度的扩大。第一次出现在2010年全面伙伴关系的签订前后，奥巴马上台后印尼与美国用1年多的时间筹备建立全面伙伴关系的相关工作，签署科技合作和投资支持等协议，这大大促进了双方的贸易关系，因此从表1可以看到印尼对美国无论是出口额还是进口额都持续上升，双边贸易规模也因此大幅扩大。

表1  2009—2023年印尼与美国双边贸易额   （单位：亿美元）

数据来源：东盟秘书处，网站：https://data.aseanstats.org/trade-annually。

结合印尼与美国伙伴协定签订的时间节点，我们发现，2010年《美国-印尼全面伙伴关系协定》签订后，2011年两国贸易规模大幅上升，之后印尼对美国出口规模较为稳定，但是从美国进口的贸易额表现不佳，受全球需求疲软影响，两国双边贸易规模有一定的下滑趋势，印尼整体对外贸易也有类似的表现（图1）。

2015年，印尼与美国进一步升级为战略伙伴关系，与此同时，美国正在世界范围内积极准备TPP，印尼也表现出加入TPP的意向，但由于两个经济体之间长期存在摩擦和贸易争端，再加上印尼国内实施具有贸易保护主义色彩的一系列非关税措施，导致此时印尼与美国双边贸易规模没有太大的扩张。

图1  2009—2022年印尼对外贸易额

数据来源：东盟秘书处网站：https://data.aseanstats.org/trade-annually。

特朗普时期，美国对外贸易保护主义盛行，中美贸易战的爆发波及印尼的进出口贸易，中国与美国这两个印尼主要出口伙伴出现经济放缓的现象，这进一步使得印尼在贸易平衡上表现疲弱（Muhammad Iqbal等，2022）。2018年，因美国商品、服务和投资的市场准入问题，美国贸易代表办公室宣布对印尼实施“审查普惠制适用资格”计划，剥夺其“免税权”，削减印尼对美商品关税，值得注意的是，印尼对美国普惠制这项政策的依赖度超过了10%，故而对印尼企业产生了巨大影响。以印尼轮胎产品为例，美国市场占据了印尼全国轮胎总出口的15%～20%，普惠制的取消导致印尼轮胎产品被课以15%～30%的进口税。经过双方长期的谈判，2019年，美国逐步取消对印尼部分产品的关税。2020年，美国政府延长对印尼商品的普惠税制度，宣布允许印尼保持贸易最惠国待遇。虽然此时新冠疫情肆虐，全球经济停滞，但是这一年印尼与美国之间的贸易规模仍能维持稳定。

拜登时期，印尼与美国经济关系得到调整，双边贸易出现第二次大幅扩大。2021年较上一年进出口贸易额增加近100亿美元，增速高达36%。2022年规模持续扩大，增速虽放缓，但仍增长7.44%，双边贸易发展趋势向好。

2.印尼持续贸易顺差

从贸易平衡来看，印尼在与美国的贸易关系中长期处在顺差地位，且顺差额在不断增加。由于统计口径不同，根据东盟秘书处相关数据计算的印尼对美国贸易差额要小于美国经济分析局提供的数据，不过2021年两个统计口径下的贸易差额仅相差32亿美元，相比中美贸易统计之间巨大的统计差异，这个差异并不大。

从印尼整体的对外贸易来看，美国是印尼的主要顺差来源国。2009年至今，印尼在对外贸易过程中偶尔会处于贸易逆差，但是印尼在与美国的双边贸易中长期获取较为稳定的贸易顺差。印尼从美国进口的贸易额占其总进口额的5%至6%，美国是印尼的主要出口伙伴国，印尼对美国的出口份额维持在10%至11%间。

（二）双边投资规模波动大，且美国资本主要流向印尼第一产业

1.印尼与美国双边直接投资规模波动很大

印尼与美国的投资关系是不平衡的，且主要由美国对印尼的单向投资主导，印尼对美国的投资相对较少。美国经济分析局的统计数据显示，2009—2022年，美国对印尼投资扩大，但是也表现出不稳定，波动很大。2009年，美国对印尼投资存量为97.43亿美元，2019年投资存量达到历史最高峰199.18亿美元，2022年回落到119.13亿美元。

相比较来说，2022年，印尼对美国的直接投资存量仅有4.64亿美元，印尼对美国的投资存量只是美国对印尼投资的3.89%。从长期来看，印尼对美国的直接投资规模正在扩大。2013—2015年间，印尼对美国直接投资存量从11.9亿美元提高到16.04亿美元，但这一增长态势并没有长期保持，2016年印尼对美国直接投资存量减少至5.3亿美元。不过，通过比较2009年和2022年的投资数据，仍能看到印尼对美国的投资规模正在扩大。

2010年11月，印尼与美国正式启动全面伙伴关系，这大大促进了印尼与美国私营部门的交流与合作，2010年印尼与美国签署了海外私人投资公司（OPIC）协议，为美国企业投资印尼提供保障，进而也提高了美国企业投资印尼的意愿。2015年10月，印尼与美国关系升级为战略伙伴关系，再次强调了《贸易和投资框架协议》作为两国解决双边贸易和投资问题、进一步深化经济关系的重要平台，印尼仍是美国要加强合作的地区新兴力量，美国鼓励企业投资印尼。但是，特朗普担任美国总统后，更重视与印尼的防务关系，在印尼与美国的双方高层会谈中，安全议题的重要性往往更为突出，其他议题的重要性相对弱化。然而，尽管特朗普时期印尼与美国经济关系变得曲折，但是印尼十分看重与美国的经济合作，例如，2018年9月印尼副总统卡拉在与彭斯举行会晤前提到“现在正是加强我们关系的好时机，尤其是在经济关系方面”。所以，从数据上看，2009—2022年，美国对印尼的投资规模是在波动中增长，反映了两国经济关系的变化。表2显示，2010年，两国建立全面伙伴关系后，美国对印尼的投资增加，从2009年的97.43亿美元增加到2011年的120.46亿美元；2015年，两国建立战略伙伴关系后，美国对印尼的投资大幅增加，2019年达到199.18亿美元的顶峰，但是随后几年美国对印尼的投资下降，到2022年，投资额仅为119.13亿美元，甚至低于2011年的水平。

表2  2009—2022年印尼与美国双向直接投资存量   （单位：亿美元）

数据来源：美国经济分析局，https://www.bea.gov/international/。

2.美国资本主要流向印尼第一产业

从美国对印尼直接投资的具体行业来看，2009年以来美国对印尼直接投资主要集中在第一产业（图2），这与以前美国对印尼的投资以第二、三产业为主不同。在印尼关于产业的划分中，第一产业包括了粮食作物、种植业和畜牧业、林业、渔业和采矿业。从数据来看，美国对印尼第一产业的直接投资主要集中在采矿业，其中一个重要原因是2009年印尼颁布了新的《矿产和煤炭矿业法》，改善了印尼采矿业的投资环境，吸引了更多美国及其他国家的投资。

图2  2009—2023年美国在印尼直接投资的产业分布

资料来源：印尼投资协调委员会网址：https://nswi.bkpm.go.id/data_statistik,2024年3月6日上网访问。

然而，2018—2020年，美国对印尼第一产业的投资额出现了大幅下降，从2017年的17.5亿美元突然下降到2018年的9.7亿美元，直到2020年，美国在印尼第一产业的投资降到低点5.2亿美元。其中一个重要原因是美国在印尼的自由港麦克莫兰铜金公司（PT Free Port-McMoran）在与印尼政府的长期谈判后，于2018签署移转旗下格拉斯伯格矿山51.23%股权（约38.5亿美元）给印尼国有矿业公司（阿沙汗铝矿公司）的协议，这对于美国来说，意味着转让股权和撤资，所以投资额出现了持续下降。2021年开始，随着印尼政府对矿业出口禁令的生效，加上印尼矿产下游化措施的推进，美国又加大了对印尼矿产的投资，2021年，美国对印尼第一产业投资恢复到16.9亿美元，并在2023年增加到26.6亿美元的历史新高，矿业成为美国对印尼直接投资的主要行业。

从全面伙伴关系到战略伙伴关系再到全面战略伙伴关系，能源合作一直是印尼与美国关系的重点合作领域。随着2022年印尼与美国落实公正能源转型伙伴关系，以及2023年签署的《印度尼西亚基础设施和金融契约》的实施，美国对印尼基础设施和能源领域的投资还会大幅增加。

（三）美国对印尼经济援助规模保持低水平稳定

对外援助也是印尼与美国经济关系的重要内容，美国是印尼官方发展援助的主要捐助国，2019年印尼获得美国援助1.056亿美元，成为印尼第三大援助国，排在德国和澳大利亚之后。2009年以来，美国对印尼的经济援助保持在一定水平，但与上世纪相比，美国对印尼的援助规模正在减少，上世纪60年代末至70年代是美国对印尼援助的高峰期，援助金额一度超过了14.9亿美元。但自2010年以来美国对印尼援助规模不大，维持在2亿美元～3亿美元的较低水平（图3）。

图3  2009—2023年美国对印尼援助规模

资料来源：美国对外援助网站，网址：https://www.foreignas-sistance.gov/。

注：按2022年不变价计算。

美国对外援助网站的数据显示，长期以来，美国对印尼援助分为经济援助和军事援助，以经济援助为主，军事援助的比重约为11.3%。其中，军事援助比重在美国不同政府的执政时期有明显差异，从图3可以看到，2018—2019年这一比重明显高于其他时期。规模上，2019年美国对印尼的军事援助规模尤为突出，援助金额是其他年份的2到3倍。整体上，特朗普执政时期，美国对印尼的军事援助比重要远高于其他时候，平均比重为7.9%，奥巴马和拜登政府时期只有9.1%和8.5%，这说明特朗普时期美国更重视与印尼的安全关系。

美国对印尼的经济援助项目主要由美国国际开发署和国务院负责，其中按照经济合作与发展组织（OECD）的划分标准，各援助项目可以分为行政成本、农业、商品援助、经济增长、教育、治理、卫生与人口、人道主义、基础设施及其他共10个类别。整体上，2009年至今，美国对印尼经济援助较为关注治理和卫生人口部门，前者可以细化为社会建设、社会治安等内容，后者主要指妇幼保健、基本健康等项目。

21世纪以来，在复杂的国际环境中，印尼与美国双边关系不断提质升级，先后经历了2010年全面伙伴关系、2015年战略伙伴关系和2023年的全面战略伙伴关系。两国对发展双边关系出发点存在着明显的差异，从印尼角度来看，发展与美国关系，经济合作是处于第一的优先位置，其次是战略安全与防务合作，以及人文交流等；但从美国角度来看，发展与印尼关系的战略安全考量远高于经济合作。

21世纪以来，两国经济合作经历了发展、调整到强化的不同阶段。从奥巴马政府开始，印尼与美国共同推进了双边关系的发展，建立了全面伙伴关系，并在短短的几年内升级为战略伙伴关系，两国经济合作也因此获得阶段性的合作成果。然而，新的对话机制并未及时开启，特朗普上台使得印尼与美国关系中的经济议题让位于安全议题，两国经济关系出现波动。在印尼与美国战略伙伴关系确立的第六年，美国政府更迭再一次推动了两国关系发展，随着《印尼-美国全面战略伙伴关系协定》的签订，印尼与美国经济合作的发展迎来了新机遇。

从印尼国内经济发展数据看，印尼与美国的贸易规模不断扩大，的确促进了印尼对外贸易的发展，尤其是印尼从美国获得了持续的贸易顺差，增加了印尼的外汇储备，也对印尼贸易结构提升和产业内贸易结构优化有积极作用。在吸收外资和接受援助方面，美国也是印尼的一个重要来源国，在一定程度上促进了印尼国内资本积累和经济发展。结合相关数据的历史分析，不难发现印尼与美国的双边贸易、双向投资和对外援助情况在双边经济关系的不同阶段表现略微不同。现阶段，印尼与美国双边贸易规模持续扩大，部分行业的产业内贸易水平较高。投资方面，以美国对印尼直接投资为主，集中在采矿业。美国对印尼侧重经济援助，特别注重治理和卫生人口部门。

对比分析和总结印尼与美国经济关系特点发现，相较其他东南亚国家，印尼和美国的经济关系发展并没有提升到印尼在美国东南亚战略的领先位置。印尼虽然是东南亚第一大经济体，但印尼与美国的双边贸易规模占美国在地区贸易的比重却不高，2021—2022年仅占东盟与美国贸易额10%左右。在东盟各国与美国的双边贸易中，越南、新加坡、泰国是主要的贸易贡献国，相比之下，印尼与美国的双边贸易在地区的实际贸易比重正在下滑，2009年，印尼与美国的双边贸易占美国在地区贸易比重为12.1%，但2022年跌至9.47%。

从吸收美国投资方面看，印尼也不是美国在东南亚地区投资最多的国家。相比美国对亚太地区其他国家的直接投资，美国对印尼的投资规模较小，变化幅度也较小。在东南亚国家中，美国资本主要流向新加坡、泰国、印尼、马来西亚和菲律宾等国，其中，新加坡居于榜首，吸收的美国投资远远超过其他东盟国家。2022年，美国对印尼直接投资存量仅119.13亿美元，低于泰国157.55亿美元和马来西亚131.65亿美元，在东南亚国家中排在第4位。由此看出，印尼作为东南亚最大经济体，在与美国的经济合作中并没有发挥出应有的潜力，这虽与印尼经济合作优先的初衷不符，但却符合美国的历史逻辑。

相比印尼与中国庞大规模的双边贸易和投资关系，印尼与美国在贸易规模、投资表现上仍有较大的发展空间，美国对印尼的经济影响目前还有限，但在新的全面战略伙伴框架下，美国正在调整对印尼的发展战略，从过去强调政治和安全合作，开始转变为强调经济合作，促进包容性经济增长作为其中的核心支柱，为未来美印（尼）经济合作发展带来新动力，过去很长一段时间所形成的“政治安全上依赖美国、经济上依赖中国”的格局可能会发生某种程度的改变。2024年，美国积极推进与印尼签署关键矿产协议，把印尼纳入由美国主导的矿产安全伙伴关系（Mineral Security Partnership，MSP），这是在落实印尼与美国全面战略伙伴协议内容。美国在印尼经济合作的深入推进，无疑将给中国企业在印尼投资发展增加竞争压力。

展望未来，提高美国在印尼安全与经济影响力成为印尼与美国全面战略伙伴关系的最终所向，但是这一发展趋势还受到两国国内政治变化的影响，尤其是2024年对于印尼和美国来说都是政治大选年，这种影响带来了不确定性。目前，印尼已经完成新旧政府换届，现年72岁的普拉博沃·苏比延多（Prabowo Subianto）就任印尼第八任总统。未来，“千友零敌”和“积极灵活”仍然是印尼外交原则主线，由此可以预测，印尼也将积极发展与美国的经济关系。相比之下，2024年11月，特朗普以压倒性优势当选美国总统，其所在的共和党还夺回了美国参议院控制权。2025年1月特朗普正式就任后，将会以更大力度推行单边主义，采取“美国优先”政策，发展美国制造业，停止外包，对外贸易采取保护主义，这将对印尼与美国间的经济合作产生负面影响。

本文主要从历史视角来分析印尼与美国经济合作的变化，最大不足之处在于缺乏理论分析。对印尼与美国经济关系发展的理论解释，既有传统的比较优势理论和要素禀赋理论的因素，也有现代的规模经济理论和战略贸易理论因素；在投资方面既可以采用垄断优势理论，也可以采用国际生产折衷理论。但这些理论更适于解释印尼和美国经济合作的某一方面，这也为更深入的学术探讨留下了空间。

（责任编辑 必娟）

文章来源于《亚太经济》2024年第 6 期