从忽视到重视：印尼在太平洋的新航向

［摘要］2019年印度尼西亚佐科政府提出的“太平洋提升”计划，旨在加强印度尼西亚与太平洋岛国之间的关系。印度尼西亚强化对太平洋岛国之间的关系存在多重动因，涉及抑制巴布亚分离主义运动、助推海洋战略实施、应对大国竞争以及气候变化的挑战等多方面因素。为此，印度尼西亚进一步加大对太平洋岛国的发展援助力度、加强与太平洋岛国的外交联系、密切贸易往来和强化人文交流等。印度尼西亚通过相关政策举措，在弱化太平洋岛国对巴布亚问题的支持，推动太平洋岛国的经济发展，维护地区安全以及合力应对气候变化和环境恶化等问题上产生了一定的效果。总体上来看，印度尼西亚强化与太平洋岛国的关系具有相应的持续性影响，新任政府大概率会延续既有的对外政策，但同时也会存在一定的限度。印度尼西亚自身资源不足的限制以及太平洋岛国国内政局不稳的态势将制约双方关系强化的效果，对双方关系的进一步发展态势，仍有待进一步观望。

［关键词］印度尼西亚；太平洋岛国；“太平洋提升”计划

印尼前外长蕾特诺于2022年12月6日在印尼-太平洋发展论坛（IPFD）前同部分太平洋岛国及组织举行了系列双边会议，主要包括东帝汶、巴布亚新几内亚、瓦努阿图及美拉尼西亚先锋集团（MSG）等。

（图源：华中师范大学中印尼人文交流研究中心官网）

2019年 7月，印度尼西亚（以下简称印尼）推出其“太平洋提升”计划（Pacific Elevation program），将发展与太平洋岛国的关系置于国家发展的重要战略举措中，明确表示要强化与太平洋岛国地区之间的联系，包括加强印尼与太平洋岛国在贸易、文化与旅游等领域的合作。时任印尼外交部部长蕾特诺·马苏迪（Retno Marsudi）在首届太平洋博览会的开幕致辞中首次对“太平洋提升”计划进行介绍，“我们正在创造一种相互接触的势头，并加强我们与其他太平洋国家的兄弟情谊，这是太平洋伙伴关系的新时代。”在此计划下，印尼开始调整对太平洋岛国的政策，不断加强与太平洋岛国的关系。2022年 12月，印尼在印尼—太平洋发展论坛（Indonesia-Pacific Forum for Development，IPFD）上继续强调其“太平洋提升”计划不仅是为加强与太平洋地区的接触，更是为了整个太平洋地区的繁荣与发展。

目前学界对美国、中国、印度、日本、德国等大国与太平洋岛国的关系较为关注且研究成果较为丰富，但对印尼与太平洋岛国关系的研究则较少，且呈现出零散和分散的特点。通过梳理以往文献发现，2019年之前印尼对太平洋岛国的关注度较低。此外，目前关于 2019年“太平洋提升”计划提出之后印尼与太平洋岛国关系的研究较为鲜见。在太平洋岛国被国际社会日益重视的背景下，印尼对太平洋岛国从忽视到重视的政策转变值得关注和深思。本文将以印尼所提出的“太平洋提升”计划为基点，着重在“太平洋提升”计划背景下分析印尼强化与太平洋岛国关系的动因、政策主张、实施效果及前景，对“太平洋提升”计划提出之后的印尼—太平洋岛国关系进行分析和研究，同时以“太平洋提升”计划为视角来研判印尼新任政府对太平洋岛国政策的延续性，具有一定的现实意义。

一、“太平洋提升”计划下印尼强化对太平洋岛国关系的动因

在外交领域，区域大国、中等强国及海洋强国是印尼的3种主要自我身份认知，也是印尼长久以来的外交追求。印尼致力于追求东南亚区域大国和全球中等强国的目标，佐科政府时期，印尼改变传统的“陆地中心”发展战略，开始大力实施海洋战略。印尼佐科政府一直抱有成为全球大国的雄心，太平洋岛国作为印尼重要的邻居，在印尼实现其全球海洋大国目标、展现其大国雄心中占据着一席之地。同时，印尼作为全球南方大国，希望拉拢太平洋岛国，以共同反对贸易保护主义和单边主义，努力争取同为发展中国家的利益。具体来说，印尼强化与太平洋岛国关系的动因主要包含4个方面，即抑制太平洋岛国对巴布亚分离主义运动的支持、助推海洋战略的需要、应对大国竞争以及气候变化的挑战。

二、“太平洋提升”计划下印尼强化对太平洋岛国关系的政策主张及实施效果

21世纪以来，印尼开始频繁接触太平洋岛国，双方关系开始密切起来。首先在政治层面，在 21世纪的第一个十年里，印尼已与所有太平洋岛国建立了双边联系。在多边层面，印尼于2001年获得太平洋岛国论坛对话国地位，并于2002年与菲律宾、巴布亚新几内亚、东帝汶、澳大利亚和新西兰建立西南太平洋对话关系，成为东南亚和太平洋岛国地区沟通的桥梁。其次在经济层面，印尼注重促进与太平洋岛国的经济联系和发展合作，重点关注双方面临的共同挑战和共同利益。“太平洋提升”计划提出后，印尼不断强化与太平洋岛国关系的政策，包括加大发展援助力度，加强外交联系，密切贸易往来和强化人文交流等。

自2019年提出“太平洋提升”计划后，印尼加大了对太平洋岛国的援助力度，由2019年之前的资金援助扩展至资金、技术、基础设施等多个方面的援助。

在2019年之前，印尼对太平洋岛国的援助主要是资金援助。2013年，印尼时任总统苏西洛承诺以项目的形式为太平洋岛国提供2000万美元的援助，2014年，苏西洛又在第二届太平洋岛国发展论坛上表示印尼将为太平洋岛国提供2000万美元的援助以应对气候变化。据澳大利亚洛伊研究所（Lowy Institute）的数据，截至2020年，印尼对太平洋岛国的发展援助金额达到约1.6亿美元。

自2019年后，印尼对太平洋岛国的援助已扩展至财政捐款和技术援助，且财政捐款额度和技术援助规模不断扩大，频次明显增加。2019年 10月，印尼宣布计划到 2021年拨出约 7亿美元的捐赠基金，其中每年拨出约4200万美元作为对太平洋岛国的援助。在新冠疫情期间，印尼与斐济、所罗门群岛和东帝汶政府签署了赠款协议，分别援助3国各2.88亿印尼盾。这不仅反映了印尼在抗击新冠疫情方面加强合作的承诺，也表明了其致力于发展与太平洋岛国的友好伙伴关系。此外，在2022年，印尼发布了《关于太平洋发展合作的巴厘信息》，再次强调与太平洋岛国加强伙伴关系，表示通过更大力度的技术援助和更密集的发展援助以践行“太平洋提升”计划。在粮食安全方面，印尼与美拉尼西亚先锋集团合作，为其提供渔业培训；在卫生合作方面，印尼帮助所罗门群岛建设医院。在印尼担任二十国集团（G20）轮值主席国期间，还特邀太平洋岛国出席G20峰会，在《G20巴厘岛领导人宣言》中，印尼多次提到太平洋岛国，宣言中特意指出在G20峰会所达成的合作项目中，太平洋岛国可以参与至少20个，其中两个来自印尼的提议。此外，印尼还于2023年在斐济建设区域农业培训中心，希冀强化太平洋地区的粮食安全，加强双方的发展合作，印尼还向所罗门群岛援建多功能足球场，以支持太平洋运动会的举办。在2023年瓦努阿图遭遇热带风暴和地震后，印尼向瓦努阿图提供人道主义援助共计 17亿印尼盾。此外，印尼还向瓦努阿图援助30吨救援物资，以帮助瓦努阿图在3次重大自然灾害后开展灾后恢复工作。

印尼通过加强对太平洋岛国的发展援助等，在一定程度上强化了与太平洋岛国的关系，并进而抑制太平洋岛国对西巴布亚地区抗议活动的支持，促使太平洋岛国在巴布亚问题上的立场发生改变，印尼企图抑制太平洋岛国对巴布亚独立给予支持的最初目的已逐步达到。

印尼在太平洋地区的参与度正在不断提升，为寻求建立与太平洋岛国更为密切的关系，印尼通过双边和多边的形式加大对太平洋岛国的接触力度。在双边层面上，加大与太平洋岛国政府间的接触；在多边层面上，加强与该地区的区域组织及次区域组织之间的联系。印尼外交部还于2022年成立了一个太平洋事务局，以专门管理太平洋地区的事务。

为加大与太平洋岛国的接触力度，印尼主导并推动拉近与太平洋岛国关系的相关活动，积极参与并主办地区论坛，与太平洋岛国互动频繁。2019年，印尼举办南太平洋论坛（Indonesia South Pacific Forum），讨论了该地区的海洋经济发展和地区连通性等问题。在2019年和2021年，印尼政府通过其驻新西兰大使馆举办了太平洋地区最大的贸易和投资展览会——太平洋博览会。2022年12月，印尼连续主办两个合作论坛，即群岛和岛屿国家部长级论坛（Pertemuan Archipelagic and Island States Forum,AIS Forum）和印尼—太平洋发展论坛。群岛和岛屿国家部长级论坛是岛国和群岛国家的全球合作平台，旨在加强合作，解决全球问题，其主要关注4个领域：减缓和适应气候变化、蓝色经济、海洋塑料废物管理和良好的海洋治理。印尼—太平洋发展论坛以印尼与太平洋岛国之间的互动为基础，印尼重申了加强与太平洋岛国合作的承诺，在“太平洋提升”计划的愿景下，印尼将继续加强与太平洋岛国之间的合作。

印尼强化与太平洋岛国的关系对地区安全与稳定大有裨益，尤其是对印太地区。以印尼为首的东南亚地区和太平洋岛国地区同样笼罩在日益激烈的大国竞争氛围下，在这种情势下，印尼在强化与太平洋岛国关系的过程中将自身和平、中立的地区原则和理念投射至太平洋岛国。印尼呼吁太平洋岛国接受包容性地区安全架构，以期达到影响太平洋岛国在面对大国竞争时作出有利于地区稳定与安全的战略选择的理想效果，可以在一定程度上避免太平洋岛国地区陷入由大国竞争而引发的地区分裂与动荡中，从而维护整个印太地区的和平与稳定。

加强与太平洋岛国的贸易合作是印尼“太平洋提升”计划的核心内容之一。印尼以往的贸易主要集中在欧美和中国等传统市场，自2019年“太平洋提升”计划提出后，印尼开始着重加强与太平洋岛国工业部门和商界的联系，积极寻求拓展太平洋岛国地区的市场。

目前在所有的太平洋岛国中，印尼与巴布亚新几内亚和斐济之间的经贸往来最为频繁。本文特意选取太平洋岛国中经济实力较强、活跃度较高的3个国家，即巴布亚新几内亚、所罗门群岛和斐济，将其与印尼的贸易情况进行统计（2016—2022年）。通过统计与分析印尼与3国的贸易往来数据可以发现，自“太平洋提升”计划提出后，印尼与3国的年均贸易增长率均有大幅提升。以巴布亚新几内亚为例，2016—2019年，两国贸易总额的年均增长率为5.91%，2020—2022年则达到了33.59%。

印尼强化与太平洋岛国的贸易往来在一定程度上激活了太平洋岛国的经济发展。自印尼提出“太平洋提升”计划后，太平洋岛国地区的经济发展形势现已成为印尼经济利益的焦点之一。印尼对太平洋岛国的进出口贸易额大幅增长（见表1、表2），为太平洋岛国带去了生产和生活所需的丰富物资，缓解了太平洋岛国物资匮乏的困境。

印尼与太平洋岛国存在美拉尼西亚文化的联结，尤其是与太平洋岛国地区的美拉尼西亚国家。自印尼提出“太平洋提升”计划后，印尼借助得天独厚的文化优势，积极开展与太平洋岛国的人文交流，以强化与太平洋岛国的联系。印尼积极举办美拉尼西亚文化节、开展与太平洋岛国的教育合作以及举办太平洋博览会等各种交流活动。

通过人文交流，促进了印尼与太平洋岛国在应对气候变化和环境保护等领域的合作。由于印尼和太平洋岛国同受气候变化和环境问题的困扰，双方在应对气候变化以及海洋问题上存在广泛的合作空间。截至2024年，印尼和太平洋岛国已经就管理海洋塑料垃圾举办研讨会，与会各方共同分享处理塑料垃圾的知识和最佳实践，推动双方在海洋问题上的治理。太平洋岛国还于 2023 年 10 月与包括印尼在内的世界其他岛国共同签署了《气候团结宣言》（Climate Solidarity Declaration），以加强团结与合作，应对包括海平面上升在内的气候威胁。印尼总统佐科在2023年举办的群岛和岛屿国家部长级论坛新闻发布会上表示：“论坛坚持团结、平等和包容的原则，作为共同合作的基础，与会成员一致认为，发展中国家和群岛国家享有同等的发展权利。”印尼与太平洋岛国深受气候变化问题以及海洋问题困扰，双方的通力合作，可以增强彼此应对气候变化问题及海洋问题的能力，不仅有助于地区层面对气候变化问题及海洋问题的应对与处理，还可以形成集聚效应，引起全球层面对气候问题和海洋问题的重视。

三、“太平洋提升”计划下印尼与太平洋岛国关系的前景展望

印尼强化与太平洋岛国的关系会对双方以及地区和全球层面都产生重要的积极影响。现阶段，印尼依旧比较重视发展与太平洋岛国之间的关系。2024 年 10 月印尼新任总统普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）上台之后，大概率会延续佐科政府时期的外交政策。普拉博沃自称“连续性候选人”，将自己定位为佐科的“接班人”，一再宣称胜选后会继续推进佐科任内的多项政策，其中包括外交政策，印尼倾向于实现国家繁荣，以此作为建立更强大的全球影响力的一种方式，并致力于再次让印尼在全球事务中发挥的领导作用。

国家的团结与统一将是印尼新任政府继续致力完成的愿景与目标，西巴布亚问题会继续成为印尼新任政府重点关注与解决的问题。因此，印尼强化与太平洋岛国关系的整体方向与趋势大概率不会改变。但印尼在强化与太平洋岛国关系的过程中所存在的制约性因素仍不能忽视，印尼自身资源不足的限制以及太平洋岛国国内政局不稳的态势将制约双方关系强化的效果。总体上来看，印尼强化与太平洋岛国的关系具有相应的持续性影响，同时具有一定的限度。因此，对印尼与太平洋岛国关系的进一步发展态势，仍有待进一步观望与考察。

中国是地区和平稳定的坚定维护者，中国所提出的《全球安全倡议》倡导以团结精神适应深刻调整的国际格局，以共赢思维应对各种传统安全和非传统安全风险挑战，印尼对太平洋岛国地区形势的关注以及印尼强化与太平洋岛国关系的走向符合中国所提出的《全球安全倡议》的理念，对中国来说也是有利的。另外，印尼通过加强对太平洋岛国的经济援助和贸易往来，在很大程度上弱化了太平洋岛国对印尼西巴布亚问题上的支持，达成了其政治目的，可以看出，对太平洋岛国而言，在经济和民生方面的考虑要大于政治方面的考虑，经济和民生是其最为关注的领域。对此，在中国与太平洋岛国的关系上，中国应注重加强与太平洋岛国在有关接地气项目上的合作，惠及太平洋岛国的经济与民生，以此推动中国与太平洋岛国关系的发展。此外，对周边国家与太平洋岛国的关系发展态势，中国也应加以重视，针对印尼强化与太平洋岛国关系这一现象，中国需持续追踪关注。中国与太平洋岛国的关系也已进入快速发展的新阶段，受中美关系、美国与太平洋岛国关系的影响，中国与太平洋岛国关系可能会遭遇新的变化与发展，中国应提前做好应对之策，同时有针对性地开展与太平洋岛国的外交，以推动中国与太平洋岛国关系的向好发展。

本文发表于《东南亚纵横》，有删减

网络首发时间：2024-12-27

编辑 | 陈林佳

校对 | 熊珞钦 林宇翔

CPTPP各国态度不一，未来中国该何去何从？

东盟方式解决缅甸危机——最不坏的选择?

东盟的小多边合作有助于应对多边主义挑战

聊一聊中国—东盟数字丝绸之路究竟该怎么建？