作者简介
武香君，广西民族大学东盟学院博士；
杨路，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院，讲师。
2014年，纳伦德拉·莫迪就任印度新一任总理，提出“东向行动”政策，推动印度更加积极地参与到东南亚地区。随着近年来中印关系“高开低走”、美国“印太战略”持续具体化并赋予印度在“印太战略”中支点国家地位，印度逐步接受并积极响应“印太”概念，将美国深植于“印太战略”中的遏制中国意图作为美印双方的重要战略切合点。莫迪政府在“印太”概念下对其东南亚政策进行再定位与调整，主要表现为印度以海洋地缘视角审视自身战略环境，将东南亚地区作为重要外环，突出与东南亚地区在海洋领域的利益契合，提升与东盟的海上战略关系，以“蓝色经济”作为印度—东盟经济关系发展的新着力点并且重点在海上军事领域与东南亚地区开展多边和双边合作。随着莫迪开启第三任期以及印度与东南亚国家政治互信有所提升，预计印度会借力美国“印太战略”对它的倚重，在对东南亚政策上采取更加进取的态度，东南亚地区在印度对外战略中的重要性将持续增加；由于东南亚地区对印度在本地区事务的参与持欢迎态度，印度对东南亚地区局势的影响力不容小觑。
印度与东南亚地区自古就有密切的经济文化往来，印度的宗教与文化对东南亚地区产生了深刻影响。冷战结束后，以纳拉辛哈·拉奥政府的“东向”（Look East）政策为起点，印度开始在对外政策布局中将东南亚地区作为重要的一环。2014 年，纳伦德拉·莫迪就任印度新一任总理后，提出“东向行动”（Act East）政策，推动印度更加积极地参与东南亚地区事务，与东盟及东南亚国家的关系取得系列突破。随着中印关系逐渐呈现出“高开低走”态势、美国 “印太战略”的提出和实体化以及美国对印度在“印太战略”推行中的倚重，印度对“印太”概念接受和支持程度较高，认为印太地区正在成为下一个世界地缘中心，印度将借“东风”一跃跻身世界强国之列。东南亚作为“印太”指涉范围的中心，是当前大国战略博弈的前沿地带，在此背景下，印度对东南亚地区有何新考量？其东南亚政策有何新态势？未来印度的东南亚政策有何新走向？以上是本文试图回答的问题。
冷战结束后，国际体系两极格局瓦解，为印度和东南亚国家开展合作消除了障碍，拉奥政府提出“东向”政策，开启了印度与东南亚地区互动的新篇章。2014 年，莫迪政府提出“东向行动”政策，对原先的“东向”政策进行了一定的调整。这种演进蕴含了印度在大国抱负之下，立足印度洋，积极拓展周边外交空间，谋求从地区到全球地位上升的政策逻辑。
（一）“东向”政策：实现印度—东南亚的再连接
冷战结束后，印度不再将外交战略的重点放在南亚地区，因为将南亚国家保持在战略范围内以实现其超霸地位，继而拥有稳定周边环境实现国家发展的路径已然难以为继。对此，拉奥政府选择以经济、商业、贸易作为外交的新支点，与其国内推行的经济自由化改革相匹配；在地缘考量上则选择东南亚地区作为新的战略要地，提出了“东向”政策，积极发展与东盟和东南亚地区国家的关系。在“东向”政策第一阶段，印度主要以经济参与为突破口和重点，辅之以多边和双边参与，重建自身在东南亚地区的存在。“东向”政策将经济领域作为重塑印度与东南亚地区关系的突破点，一是因为印度在当时需要更为广阔的市场发展自身经济，进一步融入全球化之中，以继续追求大国地位，而东盟本身在这一时期经济发展迅速，确实能够为印度提供前景广阔的发展平台；二是由于印度不仅是一个拥有 10 多亿人口，超过 8000 亿美元国内生产总值的大市场，而且印度与东盟经济结构互补性较强，能够为东盟的发展提供支撑。所以在双方需求相契合的前提下，“东向”政策在初期以经济参与为主要内容。1992 年，印度取得东盟部分对话国待遇时，所涉及的领域也主要是贸易与投资。1993 年，印度拉奥政府向泰国、新加坡等国派出商业使团，建立双边商业联系；此后，印度—东盟还建立起联合贸易委员会、印度—东盟贸易委员会等，提升双方贸易合作的机制化。由此，印度和东盟之间贸易额快速增长，从 1991 年的 35 亿美元增至2000 年的 101 亿美元。在扩大东南亚地区经济参与的同时，印度还积极加入东盟主导的多边机制。1995年，印度正式成为东盟的对话伙伴国，实现了对 1992 年部分对话伙伴关系的升级。1996 年，印度加入东盟地区论坛（ARF）。在建立起一定合作基础之后，印度将与东南亚地区的机制性关系拓展到次区域层面。1997 年，印度、斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国、不丹、泰国及缅甸组建环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）。2000 年 11 月，印度倡导的湄公河—恒河合作（MGC）成立，希望借由佛教文化及语言上的联系增强印度在这一区域的软实力。
在双边层面，印度这一时期通过频繁的联合军事演习加强与东南亚国家的联系，以军事外交的形式增强自身在东南亚地区的战略影响及本国在地区安全维度内的存在。在 20 世纪 90 年代早期，印度就与印度尼西亚开展了双边军事演习，此后与马来西亚、新加坡、泰国等都进行了类似的双边军演。进入 21 世纪后，“东向”政策开启第二阶段。2003 年，印度时任外长贾斯旺特·辛哈指出：“‘东向’政策的第一个阶段以东盟为重心，主要关注贸易与投资关系。新阶段的特征是将‘东方’的定义扩展到从澳大利亚及东亚，但仍以东盟为核心。” 因此，在第二阶段，印度除了继续稳固与东盟关系，还借助东南亚眺望更广阔的亚太地区。
一方面，印度继续与东盟深化关系，2002 年正式建立印度—东盟“10+1”机制。2004 年，第三次印度—东盟峰会发布了《和平、进步与共同繁荣伙伴关系协定》，后续印度加入了《东南亚友好合作条约》。2005 年，参加首次东亚峰会（EAS），标志着印度的印度洋国家身份发生了质的变化，印度已经在亚太地区获得扎实的立足点。2012 年，印度—东盟在双方对话关系建立 20 周年、“10+1”机制建立 10 周年之际，共同发布了《印度—东盟愿景声明》，将双方对话关系提升至战略协作伙伴关系，双方关系取得里程碑式进展。另一方面，借由这一立足点，印度开始与更多的亚太地区国家积极发展外交关系，与日本、韩国、澳大利亚以及美国的关系都获得了提升，实现了周边战略空间的大幅度拓展；特别是与美国的关系在“东向”政策第二阶段实现了较大发展。
（二）“东向行动”政策：以增加印度区域影响力为目的的整体战略
2014 年 5 月，莫迪出任印度新一任总理。他认为印度已经达到全球领导大国的门槛，有望在有限时间内达成该目标。莫迪政府期望印度具有更显著的全球影响力和区域地缘影响力，实现该目标的策略之一就是使印度成为一支更重要的地区力量，由此莫迪政府对“东向”政策进行升级，在 2014 年 11 月印度—东盟峰会上提出了以行动为导向的“东向行动”政策。在“东向行动”政策中，印度致力于将行动空间进一步扩展，希望与东盟、中国、日本、韩国、澳大利亚、蒙古和太平洋岛国增进关系，特别提到东盟是“东向行动”政策的“支柱”（anchor）。
在莫迪第一任期内，其推行的“东向行动”政策开始从更全面的角度看待东南亚地区，通过参与安全合作、互联互通和区域一体化深度介入该地区事务，将印度的东南亚政策从早期零星、分散的行动，变成了系统的区域战略。这一时期印度的东南亚政策格外关注安全议题，并且与泰国、缅甸、柬埔寨、老挝和越南等国开展了互联互通建设，这其中暗含着印度对中国崛起和“一带一路”倡议的疑惧和防备，认为中国实力的上升及与东南亚地区关系的密切将逐步打通中国通过东南亚影响南亚的进路，渗透印度洋，增强中国在南亚次大陆和印度洋地区的战略存在和影响，对印度的地区大国地位构成挑战.所以这一阶段印度的东南亚政策中包含了与中国开展竞争、淡化中国在东南亚地区影响力的意图。比如，印度有针对性地公然就南海争议进行表态，表达对菲律宾的支持，与越南在离岸石油开发领域合作。莫迪公开表明印度致力于在包括印度洋和南海的海洋空间中扮演主要角色。相比“东向”政策时期的东南亚政策，莫迪政府的“东向行动”政策旨在进一步拓宽印度的战略空间，在将东盟继续作为政策实施支柱的同时，植入与中国在地区层面展开竞争的深层逻辑，在维系业已建立的印度—东南亚关系基础上，有针对性、有选择地加强与东盟和东南亚国家的合作，确保在东南亚发挥地缘影响力，维持印度洋大国地位，稳步推行印度“全球领导大国”的战略目标。
自美国特朗普政府以“印太”作为美国亚洲战略的全新名称并逐步致力于将美日印澳“四方安全对话”机制打造为“最重要的中心”（principal hubs）以来，“印太”一词在印度的对外宣示中也屡见不鲜，逐步实现与“东向行动”政策的融合，成为印度锚定其东南亚政策的最新指针。
2018 年 6 月，莫迪在香格里拉对话会发表主旨演讲，阐明印度关于印太地区的构想，提出印度将“印太”视为“天然的区域”而不是“战略或仅包括有限成员的俱乐部”；莫迪特别强调东南亚地区位于印度洋和太平洋中心，东盟已经是并且未来也是印太地区的中心。他还从历史和现实的角度反复提及海洋之于印度的重要性，指出印度海军为了印太地区和平与安全积极构建伙伴关系，开展训练、演习和善意行动。
印度以其印太构想为框架，重点突出地对其东南亚政策进行了再定位。印度的印太构想包括六大要素，可以概括为——包容性、东盟中心性、基于规则的秩序、对海空公域的平等使用、贸易自由化与互联互通。这六大要素集中体现了印度印太构想中嵌入的平衡色彩：对包容性、东盟中心性和贸易自由化的重视，体现了其对印太地区其他国家的承诺——印度无意将“印太”打造为对抗性的权力政治概念；对基于规则的秩序、海空公域平等使用和互联互通的强调，则体现了印度与“四方安全对话”机制中其余成员关于印太的构想具有一致性.遵循这一基准，印度的印太构想在逐步具体化的过程中，不仅突出东盟在其印太地区认知中的中心地位，强调印度与东南亚地区存在宽广的海上合作前景，而且明显加强了与美日澳等国的战略协调，以更积极的态度参与“四方安全对话”机制，成为美国以“印太战略”为核心搭建的对华遏制阵营中的重要支柱。
（一）印度将东南亚地区作为开展印太海上合作的重要伙伴
经过美国特朗普政府和拜登政府“苦心孤诣”的运营，“印太”被塑造为一种新的地区身份，而不仅仅是地理范围的一个概念，印度在接受了“印太”设定后，将本国的战略重点从关注自身在南亚大陆面临的各类边界威胁，转向海上空间，认为未来许多挑战很有可能在海上发生，并且这一领域也是很多挑战的源头。印度在 2019年 11 月出台了“印太海洋倡议”（the Indo-Pacific Oceans’ Initiative，IPOI），该倡议以莫迪 2015 年提出的“萨迦构想”（Security and Growth for All in the Region，SAGAR）为基础，提出“印太”是若干道连续的半圆弧形结构，最内圈的弧形由与印度共享印度洋的南亚国家构成，外圈的弧形有两道：一是由在印度西边的海湾国家构成，二是由在印度东边的东南亚国家构成。同时认为印太地区大国竞争呈现出政治—外交—经济—战略四维结合态势，所以“印太海洋倡议”重点阐述了印度关于安全、发展和能力建设相关的海上议题领域构想，提出印度支持开放、自由和包容的印太秩序构建，并且致力于和志同道合的国家通过切实合作建立新的伙伴关系。这一倡议集中展现了印度在接受“印太”概念后在对外战略中开始以海上领域为重点的转向，体现了印度从海洋地缘的视角审视自身战略环境，以东南亚地区作为重要外环，将该地区作为其在海上领域开展经济、安全、能力建设以及资源共享等合作的重要伙伴。
（一）以“印太”为媒，为印度—东盟战略关系注入新内容
在印度的东南亚政策中，发展好与东盟的关系一直处于核心地位。在 20 世纪 90年代初“东向”政策实施初期，印度就以获得东盟对话伙伴国地位为重要抓手，不断扩大与东南亚地区的联系。随着近年来“印太”概念热度攀升，印度主动在双方关系中注入印太相关内容。首先，印度突出强调东盟在其印太构想中的中心地位，积极发掘双方印太设想的共同点，以期进一步夯实双方在印太地区深化合作的基础。2019 年 6 月，东盟发布《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific，AOIP），对东盟的印太构想进行正式阐述；印度在同年 11 月推出“印太海洋倡议”，之后开始重点发掘自身印太构想与《东盟印太展望》的契合点。2020 年，双方发布了第三个也是最新的 2021—2025 年伙伴关系行动计划（Plan of Action, POA），将《东盟印太展望》作为促进东盟—印度合作的指导性文件，重点在四个关键领域中加强协调和交流，即海上合作，互联互通，联合国 2030 可持续发展目标（UN Sustainable Development Goals 2030）以及经济等其他可能的领域。在 2021 年 10 月举行的第 18 届东盟—印度峰会上，双方发布了《东盟—印度为地区和平、稳定和繁荣就〈东盟印太展望〉进行合作的联合声明》（ASEAN-India Joint Statement on Cooperation on the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific for Peace, Stability, and Prosperity in the Region），重申了《东盟印太展望》的目标和原则，特别指出《东盟印太展望》和“印太海洋倡议”在促进和平与合作领域共享基础性原则。
（二）以“蓝色经济”为深化印度—东盟经济关系的新着力点在冷战结束后旋即实施的印度“东向”政策中，经济领域是突破口也是重点
印度与东南亚地区的军事互动在“东向”政策时期已经开始，自莫迪政府 2014年执政以来，加强军事领域的对外交流与合作在印度整体对外战略中的重要性不断提升。印度积极响应美国的“印太战略”，认同其中暗含的遏制中国战略思维，以维护所谓“开放、自由和包容”的印太地区为由，在海上安全领域显著加强能力建设。
2022 年，印度海军预算中用于购买新的军备平台与设备的费用增长了 45%，2023 年印度军费预算中增幅最大的也是海军。这一趋势明显体现了在印度的东南亚政策中，开展海上领域的军事交流与合作成为了印度强化与东南亚地区联系的重要举措，以增强印度与东南亚地区的关系。一方面，在多边层面，印度积极在东南亚地区开展新的海上军事演习项目，增强印度在东南亚地区的海上军事存在感。2019 年 9 月，印度与新加坡、泰国举办了三边海军联合演习（SITMEX），首次三边海军联合演习由印度海军主持，在印度布莱尔港（Port Blair）进行；2020 年演习由新加坡海军主持，2021 年由泰国皇家海军主持，这两次联合演习均在安达曼海域举行。2023 年 5 月，印度与新加坡联合主持了首次“东盟—印度海上演习”（ASEAN-India Maritime Exercise, AIME），演习分为港口和海上两阶段，包括来自印度、新加坡、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及越南的共 9 艘舰船和来自印度、印尼、马来西亚及菲律宾的 6 架飞机，以及超过 1800 名人员参加。另一方面，在双边层面，印度与越南、菲律宾、印尼、文莱等国均加强了在海上军事领域的合作。印度与越南的军事合作在规模和密度上都较为突出，两国通过机制化的防务对话、训练和演习等保持密切合作。其中海上军事领域的合作是印越防务关系的重要组成部分，双方的合作形式既有常规的防务对话机制、海上联合演习、舰船互访等，还有通过印度的“国防信贷额度”（Defense Line of Credit, LoC）项目开展的军备援助。2019 年 3 月，第一届“印越海上安全对话”（India-Vietnam Maritime Security Dialogue）举办，2023 年 5 月，双方举行了第三次“印越海上安全对话”，提出要进一步加强印越海军和海岸警卫队之间的合作。2021 年 8 月，印越在南海海域进行了双边的海军军事演习，次年越南派出两艘舰船参与印度发起的“米兰”多国海军演习（Milan）。2022 年 11 月，印度的两艘舰船——什瓦里克号（INS Shivalik）和卡莫尔塔号（INS Kamorta）——到访越南胡志明市；2023 年 5 月，德里号（INS Delhi）和萨特普拉号（INS Satpura）访问了越南岘港。2020 年 12 月，印度通过 1 亿美元的“国防信贷额度”项目，启动了为越南边防司令部制造高速护卫艇的项目，除了直接交付和在印度制造的护卫艇，剩余有 7 艘在越南制造，2022 年该项目顺利完成，一共为越南提供了 12 艘护卫艇。2023 年 6 月，印度国防部长拉杰纳特·辛格（Rajnath Singh）和越南国防部长潘文江（Phan Van Giang）举行了部长级会谈，期间辛格宣布，印度将向越南赠送库克里级导弹护卫舰吉尔班号（INS Kirpan），作为“增强越南人民海军能力的一座里程碑”。
所以，在对“印太”概念形成认同的基础上，印度有意从区域、次区域、双边层面加强在东南亚地区的存在，借力美国“印太战略”的赋能和“印度制衡论”的声势，将自身包装为印太“开放、自由和包容”地区秩序的塑造者，以此获得在印太地区乃至全球范围内更广阔的战略空间，为实现自己的大国梦增添助力。面对印度的积极参与态势，东南亚地区持相对乐观的态度，这无疑有利于印度东南亚政策的推进和印度—东南亚关系的发展。印度以上的政策动向给中国周边战略环境带来挑战和复杂影响，需要谨慎应对。
来源：《国际论坛》2024年第4期
编辑 | 田汉卿
校对 | 马姣
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