【亚洲观察】上海合作组织的发展与挑战
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时事
2024-09-23 20:18
北京
国际区域组织研究小组：王奕、高卓远、奚曼钊，山东大学东北亚学院学生助理；杨延龙，山东大学国际问题研究院专任研究员
一、上海合作组织发展概述
上世纪90年代，随着苏联解体，全球政治格局发生重大转变，中亚诸国也相继获得独立。鉴于中亚地区所处的特殊地理位置及其丰富的油气等战略资产，域外大国纷纷踏足并积极参与该地区事务。中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦在边界问题上存在分歧，为了应对潜在的安全威胁，五国领导人于1996年4月在上海举行首次峰会。秉持互谅互让的精神，五国在解决边界争议方面取得了显著成果，并逐步建立五国间的对话机制，即“上海五国”。2000年7月，鉴于共同面临的经济发展挑战，五国领导人在杜尚别峰会上决定将“上海五国”升级为一个旨在推动多边和多领域合作的区域组织，这一举措打破了传统安全合作的界限。在此次会议中，乌兹别克斯坦以观察员身份首次参与。2001年6月15日，上海合作组织在上海正式成立，并接纳乌兹别克斯坦为正式成员国。近些年，随着上海合作组织在区域与国际舞台上逐渐展现出政治、经济、安全等多领域的影响力，周边各国的态度也在发生改变。印度出于实现其“大国战略”的需要，需提升在周边国家和中亚地区的影响力，对上合组织的战略与政策发生全面转变；巴基斯坦为了稳定国内外局势，带来更多的发展机遇，也申请加入上合组织。2017年上合组织阿斯塔纳峰会决定给予印度和巴基斯坦成员国地位。长期以来，伊朗与上合组织一直保持着良性互动，获得上合组织观察员国地位后，多次表达希望成为该组织成员国的意愿。2023年7月，上合组织成员国元首理事会第23次会议正式接收伊朗为成员国。基于富含“尊重”的“上海精神”，白俄罗斯方表示“转向东方”是其自然选择。2024年7月，上合组织成员国元首理事会第二十四次会议正式接收白俄罗斯共和国为成员国。目前，上合组织共拥有10个正式成员国，2个观察员国和14个对话伙伴。上合组织所倡导的“上海精神”一直贯穿其发展脉络。“上海精神”的核心理念包括“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”，旨在推动成员国之间的经济合作与区域经济一体化，加强人文交流，增进民众间的相互理解和友谊，指导上合组织构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，进而推动构建人类命运共同体。中国作为创始成员国和积极推动国，对上合组织的发展有着重要作用。自2013年起，习近平主席每年在出席上合组织峰会时，都会提及“上海精神”。中国不仅在政治上倡导并发展“上海精神”，在安全上推动新安全观的实践，还在经济上支持金融合作，人文上促进交流。上合组织是中国提倡的“共商、共建、共享”全球治理观的伟大实践。在2024年上海合作组织成员国元首理事会会议上，习近平主席指出：“团结协作是上海合作组织一路走来的成功经验，中方愿同地区各国一道，继续弘扬“上海精神”，把稳正确方向，将上海合作组织打造为成员国实现共同繁荣振兴的可靠战略依托。”未来，上合组织将继续弘扬“上海精神”，加强地区合作，维护区域稳定，深化务实合作，为推动人类命运共同体作出更多实践探索。经过20年的稳步发展，上合组织影响力快速提升，取得了令世人瞩目的成就，展示出特有的活力和良好的前景。与此同时，上合组织作为区域机制，有助于地区国家协调关系，倡导打击“三股势力”和反毒合作，提出提升区域合作水平的新理念，坚持大小国家一律平等的合作原则，注重合作主体间的“平衡”，防止在地区出现地缘政治“冲突”。2024年7月25日，中国俄罗斯老挝首次举行三方外长会晤，三方表示将加强上合组织、金砖合作机制与东盟合作架构对接，推动地区一体化建设。中俄支持老挝成为上合组织的对话伙伴，促进区域融合发展。2024年7月4日，白俄罗斯最终在上海合作组织成员国元首理事会第二十四次会议上正式被接收为成员国。上合组织完成新一轮扩员，这体现出上合组织的影响力、吸引力和号召力，推动上合组织发展进入新的阶段。这些努力有助于上合组织在全球经济格局中发挥更加积极的作用。组织扩容增强了组织的代表性和影响力，为成员国间合作提供了更为广阔的平台。上海合作组织成立之初的主要宗旨是解决中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦五国间的边界问题。在上合组织的积极促进下，经过多年的边界划定和裁军努力，为成员国的国内经济发展和社会进步营造了有利的外部条件。同时，各成员国在和平共处五项原则和联合国宪章的指导下，有效地缓解了分歧和矛盾，逐步构建起维护区域和平与稳定的机制。上海合作组织以地区安全问题为核心议题，历经发展，现已演变为致力于维护和加强区域和平稳定、共同应对新兴威胁与挑战、促进成员国间友好关系与信任的多边合作机构。上合组织始终秉持着“互信、互利、平等、协商、尊重多元文明、谋求共同发展”的“上海精神”，逐渐走出了一条新型的国际组织发展道路，形成了一套独立运作、发展成熟的组织运行模式，其职能范围也已从安全合作拓展至经济、文化、科技等多个领域。上合组织的平稳运行和职能范围的不多扩大，离不开各成员国之间的共识和利益趋同。第一，在非传统安全方面拥有基本共识。上合组织自成立之初，便将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义列为其核心议题。上合成员国普遍面临“三股势力”的威胁，尤其是中亚地区频繁的恐怖活动，对区域安全构成了严重威胁。2001年6月15日，上合组织签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，首次对恐怖主义、分裂主义和极端主义作了明确定义。为应对这些挑战，上合组织建立了地区反恐怖机构并定期举行联合军事演习。同时，通过签署《上海合作组织成员国关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的协议》，在成员国之间明确了各自在反恐合作中的职责和义务，并通过加强边境安全合作，有效减少了跨国犯罪和非法活动，提升了整体安全水平。第二，在构建和维护地区和平与稳定秩序方面有共同需求。苏联解体后，中亚地区遭遇了政治权力与意识形态的真空状态，美国及北约等多国力量开始寻求介入该地区，导致非传统安全问题日益凸显。在共同维护地区安全与稳定的共识基础上，上合组织逐步构建了反恐机构、领导人会议机制以及信息共享等合作机制，为成员国之间的实际合作和区域发展提供了必要条件。上海合作组织因此成为中亚各国在安全领域达成共识、增进政治互信的关键平台。多年来，上合组织坚持不结盟、不对抗、不针对任何第三方的原则，强调各国无论大小一律平等、通过协商一致的方式，通过合作促进和平、推动发展，有效的维护住了和平稳定的地区发展环境。在当前国际形势下，俄乌冲突、巴以冲突等全球性地缘政治风险不断加剧，全球治理在应对这些挑战方面存在显著的赤字。在这样的背景下，上海合作组织在维护区域和平与稳定方面的作用将变得更加重要。第三，在推动经济发展方面有强烈的共同诉求。尽管上合组织成员国的经济发展水平存在显著差异，但各成员国都有着发展经济、提高人民生活水平的共同需求。2003年，首部《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》在第二次上合组织成员国政府首脑(总理)理事会会议上被批准。《纲要》为成员国提供了一个明确的经济合作框架，涵盖贸易、投资、能源、交通等多个领域。通过贸易便利化措施和多边投资协议，成员国减少了关税壁垒，简化了海关程序，促进了商品和服务的自由流动。受上海合作组织扩员后新老成员国融合进程以及相关成员国对区域经济合作期望值变化的影响，首部《纲要》落实缓慢。在此基础上，新版《纲要》在2019年得以批准。在充分意识到提高互联互通水平重要性的前提下，上合组织成员国互联互通建设将聚焦于政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。其广泛凝聚了个成员国在经济发展方面的共同诉求，致力于构建互利共赢的欧亚地区合作空间，谋求更高质高效的发展。上合组织作为一个横跨东亚、中亚、南亚和东欧的跨区域国际组织，其成员国在多个层面上展现出多样性。这种多样性不可避免地带来分歧与挑战。与此同时，随着地缘冲突的频发，各成员国对外战略的调整，导致组织内部利益竞争日趋激烈。第一，上合组织成员国在利益诉求方面表现出多样性和复杂性。中国作为创始成员之一，其核心利益集中在区域稳定、安全与经济合作。通过上合组织，中国致力于推进“一带一路”倡议，深化与中亚国家的经贸合作，维护区域安全，并在全球治理中发挥更积极的作用。俄罗斯作为另一关键成员，其利益侧重于地缘政治影响力、经济主导权和安全合作。俄罗斯利用上合组织持续扩大在中亚的影响力，并谨慎控制地区经济合作进程，以防止中国在经济上占据主导地位。对于中亚成员国，如哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦，其核心利益主要集中在主权维护、安全保障和经济发展。这些国家通过上合组织来平衡中俄两国的影响力，确保自身主权不受侵害，并积极吸引中国投资以推动本国经济持续发展。印度参与上合组织的主要目标是维持与美国的战略平衡，促进与中亚国家的经济合作，并利用上合组织框架推动区域反恐合作，维护地区安全稳定。巴基斯坦则将其经济发展、安全合作和提升国际地位的诉求寄托于上合组织，期望通过这一平台推动中巴经济走廊良好运作，并加强与其他成员国在安全领域的合作。伊朗视上合组织为获取国际支持、平衡美国战略压制的重要渠道，致力于加强与中国和俄罗斯的合作，推动能源出口和基础设施建设。白俄罗斯期望通过上合组织缓解西方压力、改善安全环境和实现经济复苏，利用这一平台获得更多国际支持，减轻西方制裁压力，并加强与成员国在安全领域的合作，共同应对地区安全挑战。第二，地缘政治转变和各国战略取向分歧对组织共识造成影响。欧亚地区面临长期的地缘政治动荡，地区秩序面临空前挑战，不利于上合组织在欧亚地区新秩序构建过程中充分发挥作用。乌克兰危机爆发后，美欧联手对俄罗斯形成挤压态势，欧亚地区的安全形势趋于严峻，多次“颜色革命”致使地区局势混乱，导致多场局部战争的爆发，周边国家的敌对情绪不断上升。一方面，欧亚地区有关国家之间的民族问题和领土问题再度凸显，煽动地区冲突愈演愈烈；另一方面，欧亚地区国家内部的系统性治理问题仍悬而未决。与此同时，伊朗加入上合组织，旨在抵抗美国霸权、减轻西方经济制裁，并推动其“向东看”政策。伊朗长期以来与以色列的紧张关系、美国等外部势力的干涉使得伊朗深陷中东冲突。寻求外交困境的突破、摆脱在国际舞台上孤立无援的处境、平衡地区力量对比、维护自身安全与利益成为伊朗重要的战略考量。伊朗这一战略动向对上合组织内部的战略平衡带来了新的变量。伊朗的加入增加了上合组织内部在处理地区安全、经济合作以及对外战略时的多样性和复杂性。传统安全问题与非传统安全问题相互交织，使得上合组织在维护地区安全、促进区域发展方面面临更大的挑战。第三，上合组织各成员国在经济发展策略上存在明显差异，导致组织内部在合作目标和路径上存在分歧。中国推动“一带一路”倡议，通过大规模基础设施投资和贸易合作提升其国际影响力；俄罗斯侧重于欧亚经济联盟的建设，试图通过区域经济一体化来增强其在后苏联空间的主导地位；印度致力于本国制造业的发展，强调自主经济增长；中亚国家则寻求通过多边合作增强经济自主性。这些不同的发展愿景在上合组织的合作框架内需要通过协调和平衡来实现和谐共存。值得注意的是，部分国家在上合组织国际机制合作中难以始终秉持和践行真正的多边主义原则，以较为狭隘的利己主义参与国际机制建设，有损他国利益和机制内各国共同利益。例如，印度加入上合组织的重要意图是争取更多的机会介入中亚地区事务，并且印度将中国崛起视为阻碍其成为南亚霸主的威胁之一。印度提出的“连接中亚政策”，一方面旨在遏制中国和巴勒斯坦，另一方面则意图在经济上更多介入中亚能源网络计划，强化其在上合组织中的地位和作用，增加在地缘政治和经济利益上的砝码。可见，印度介入中亚地区事务可能给上合组织的稳定发展带来一定的不确定性。第四，领土争端是阻碍上合组织成员国深化安全合作的一个重要障碍，也是产生分歧的主要来源。比如印度与巴基斯坦在克什米尔地区长期存在争议；中国与印度之间也存在长达两千余公里的边境线，历史上从未正式划定。作为上海合作组织成员国，在边境划分问题上的分歧限制了各方在该组织内的合作空间，领土纷争也构成了上海合作组织内部的一个紧张因素。上海合作组织作为一个多边平台，为各方提供了边境划线对话的机会，但深层次矛盾的解决仍需依靠双边努力。尽管面临诸多挑战，上合组织需要通过一系列机制安排和项目实施促进成员国之间的交流合作，为加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好、维护和保障地区的和平稳定、推动建立国际政治经济新秩序等提供强劲动力。未来上合组织未来需在多样性和合作间寻求平衡，以实现长期稳定与发展。随着全球区域化趋势的不断深化和地缘政治格局的加速演变，上海合作组织正展现出深度融合与多元拓展的发展态势。这一态势不仅强化了上合组织作为地区稳定器的核心角色，还促使成员国更加紧密地团结，共同应对国际挑战。在经济合作方面，上合组织的作用日益凸显。通过加强贸易、投资、金融等领域的深度合作，上合组织有效促进了成员国经济的共同发展和繁荣。同时，上合组织积极推动区域互联互通和基础设施建设，为成员国间的经济合作提供了坚实基础。未来，上合组织将进一步发挥其平台作用，推动成员国在经济、文化、科技等多领域开展深入交流与合作，以凝聚并扩大共识。为实现这一目标，上合组织将加强政策协调，推动区域经济一体化进程，并开展多层次、多形式的人文交流活动，增进各国人民之间的相互了解和友谊。在解决分歧方面，上合组织倡导并践行平等、开放和包容的对话机制，为成员国提供了一个中立、公正的平台。上合组织拥有一套完善的合作机制，包括元首理事会、总理会议、各部长级会议等，为有效解决成员国间的分歧提供了制度保障和决策平台。为了更有效地应对各种挑战和问题，上合组织将不断完善和优化这些机制，并借鉴国际社会的成功经验，引入第三方调解或仲裁机制，为成员国间的分歧提供更为专业和有效的解决方案。在维护共同安全利益方面，上合组织正进一步强化其作为地区安全合作架构的角色。面对复杂多变的国际安全形势，各成员国将加强在安全领域的合作与协调，共同应对外部威胁和挑战。同时，组织还将积极针对国际安全事务开展更加广泛的交流与合作，致力于推动构建更加公正合理的国际安全秩序。此外，上合组织正不断优化和完善其合作机制，提高决策效率与合作水平。通过加强各层级、各领域之间的沟通与协调，组织将推动内部的团结协作与共同发展，继续在地区和国际事务中发挥重要作用，为地区及全球的和平与发展作出更大贡献。二编辑：闫甜甜
责编：边宁
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