其他有效区域保护措施（OECM）：原住民和社区保护地的新可能性？

2015年，世界保护地委员会（WCPA，World Commission on Protected Areas）基于“为世界自然保护联盟（IUCN，International Union for Conservation of Nature）成员和《生物多样性公约》缔约方制定关于OECM定义的指南”的目标，成立了工作组，为OECM起草了如下定义：

根据IUCN-WCPA草拟的指南，有3种情况可被视为潜在的 OECM，包括：

1、主要保护：以保护为主要目标，满足IUCN定义下PA的所有要素，但因治理机构不愿将其指定为PA而未被官方识别为PA的区域；

2、次级保护：由于保护是次级管理目标而不符合IUCN对PA的定义，但保护是管理的结果的区域；

3、辅助保护：保护完全不是管理的目标，但管理活动的副产品在事实上促成了生物多样性保护的区域。

以上三种潜在的OECM都与ICCA具有明显的相关性。ICCA，中文简称原住民和社区保护地。虽然在政策和学术写作中ICCA是一个新近概念，但作为实际的场所，它们从人类开始有目的地管理陆地与海洋以来就已存在，是数百万人维持生存、生计、身份与福祉的基础，由文化、精神、经济、政治等动机所支撑，具有3个基本特征：

1、原住民或当地社区与某地（领地、区域或居住地）之间存在紧密而深刻的联结；

2、原住民或当地社区在与该地相关的决策中扮演主要角色，并在事实上和/或法律上具备制定和执行地方法规的能力；

3、无论其原始的或主要的动机如何，原住民或当地社区的决定和努力促成了对生物多样性、生态功能以及相关精神文化价值的保护。

在第三点特征上，ICCA与OECM一样，是根据结果而非目的来定义的。PA和 OECM 的区分标准是，PA的主要目的是保护，而OECM无论其目的如何，都提供了有效的生物多样性就地保护（见表1）。因此，尽管不是所有的ICCA都有资格被识别为PA，但它们可能仍然有资格成为OECM。

据估计，在全球范围内，ICCA等于甚至超过了国家PA的数量和范围，并且在防止森林砍伐、维护森林健康和生态系统连通性以及保护生物多样性和自然资源等方面，可以与PA一样甚或更加有效。因此在全球生物多样性呈下降趋势的背景下，适当地承认和支持ICCA变得越来越重要。

然而，ICCA及其实际管理者（原住民和当地社区）受到多种来源的威胁，例如陆地和海洋环境中各种强加的“发展”形式。并且原文作者认为，在许多情况下，法律、司法程序和相关机构所促进和保护的往往是更强大团体的利益，而不是原住民与当地社区的福祉。

因此，尊重和支持原住民与当地社区不仅有助于保护生态系统功能的完整性和生物多样性，也会促进自然保护的成本和效益在全社会更加公平地分配。原住民和当地社区持续在国际和国家层面上争取权益，目前已获得一些重大国际法律成果，例如《生物多样性公约》中涉及习惯性可持续利用和传统知识的内容。

尽管取得了以上进展，但截至2017年，世界保护地数据库中仅包括1351个ICCA，面积为1896321.7平方公里，不到陆地和海洋PA总面积的5%[3]，与政府管辖的186391个PA形成了鲜明对比。

在许多国家，ICCA与PA之间仍然存在矛盾甚至直接冲突。原文作者提出，许多国家的自然保护框架要么没有提供对ICCA（包括与PA相重合的ICCA）的识别，要么在识别过程中没有充分尊重原住民或当地社区的实际情况与权益。

在更深层次的结构性层面上，早在19世纪建立禁猎区和国家公园时，这些不公正的种子就被播种到了“保护”之中。在生物多样性优先的视角下，当地社区文化、精神、知识和实践之间整体的、不可分割的联系形式，被分割为有利于和不利于自然保护结果的。这种二元对立的框架导致大量原住民和地方社区的世界观（包括本体论与伦理体系）得不到承认、不受尊重和被边缘化。

OECM有潜力促进上述问题的解决：首先，对于不符合PA定义或不想被识别为PA的ICCA，OECM也许能够提供额外的识别层次；其次，如果精心设计，OECM有潜力能够直接解决原住民和当地社区的传统体系与西方科学主义路径之间的根本错位。

《保护地球报告》（Protected Planet Report，2016）和相关研究指出，无论是在全球层面还是在生态区覆盖率方面，PA都尚未达到爱知目标11的要求。促进PA和OECM之间地位的平等可能有助于治理和管理安排的多样化，从而有助于在国际和（次）国家层面实现自然保护的质量和数量目标。因此，原文作者认为政府机构应该更好地了解原住民和当地社区的世界观、实践、责任和权利，并与之合作，以尊重、支持和报告符合OECM定义的ICCA。

相较于专门关注生物多样性的区域，一些 ICCA可能具有历史悠久且相对复杂的“生态系统治理”形式，植根于其广泛的精神文化信仰与实践。尊重和支持其精神文化系统有益于ICCA的社会生态完整性。因此，参与将ICCA识别为OECM的行动者必须与相关原住民和当地社区合作，共同制定整体性、综合性和适当的支持形式，并以后者的自由和事先知情同意为前提。

外部对OECM的“识别”必须充分尊重原住民和当地社区（包括负责这些区域的权威和组织）的权利，以他们的自由和事先知情同意（FPIC，free, prior and informed consent）为基础。包括在两种关键情况下尊重ICCA实际管理者的决定：第一，当ICCA符合PA或OECM的定义，但当地管理机构反对将其领地或区域指定为任一形式时；第二，当ICCA符合PA的定义，但当地管理机构希望该地区被识别为OECM时。

如何确保OECM不会重演PA框架给原住民和当地社区带来的不公正？坚持FPIC至关重要。为了将ICCA识别为OECM，各国必须在原住民和当地社区充分、有效的参与下，制定专门的法律和政策框架。

对于OECM潜在的管理机构而言，可能面临（包括但不限于）以下挑战：第一，识别该地点所有符合条件的关键生物多样性属性；第二，证明生物多样性就地保护的有效性和持久性；第三，证明该地区的长期管理与保护结果之间的直接因果关系；第四，对于可能影响生物多样性的活动，提出有效控制手段。

原住民和当地社区是否能够以国家或国际机构要求的格式来回答上述问题？这可能成为一项程序性挑战，突出了原住民和当地社区（包括ICCA的实际管理者）作为核心，参与制定和实施（次）国家层面上OECM相关法律的重要性。

OECM的出现提供了一种新的方式来识别非常古老的保护形式。原文作者认为：“问题在于，在这个‘新’的倡议下，事情将朝着什么方向发展？”为此，原文提出了两项切实可行的建议。

第一，为确保在实施IUCN关于OECM的指南时充分考虑到ICCA独特而富有价值的特征，建议WCPA在OECM指南发布后立即与原住民、当地社区和相关支持组织合作，制定关于ICCA和OECM的补充性指南。这有利于相关方共同深入理解将OECM指南应用于ICCA时的细节，并为各类利益相关方制定清晰和针对性的指导。

第二，作者注意到“conserved areas”一词最近的引用数量显著增加，但引用者没有具体说明它是ICCA、OECM还是其他概念的缩写。因此作者建议各利益相关方应讨论将“OECM”称为“conserved areas”的利弊，以促进政策制定者和从业者之间的共同话语。