导语
2024年2月21日，《住房城乡建设部关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号）（以下简称“建房函〔2024〕20号文”）印发实施，指出“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”。要求各城市“科学编制2024年、2025年住房发展年度计划”和“提前谋划2026—2030年住房发展规划”。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心长期以来专注房地产、住房保障、物业管理、城中村改造、“四好”建设等领域的规划研究工作，编制了广东、广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等十几个省市的住房发展规划和年度计划。针对新形势下如何高质量做好该项工作，住房政策研究中心结合过往项目实践和先进城市经验做法，就推动规划计划落地实施、建立“人房地钱”要素联动机制、改革完善商品房基础性制度、规划建设保障性住房、通过城中村改造完善住房供应体系等方面进行深入思考，以期为各城市提供参考。本篇重点就如何通过城中村改造完善住房供应体系进行探讨。
2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，彰显了城中村改造新模式分类施策、消除隐患、政府主导、保障民生、区域平衡的新特点、新特征。城中村一直是城市住房供应体系的重要组成部分，成为新市民、青年人等群体住房问题的重要解决渠道。在新一轮城中村改造中，解决好改造过程中的住房问题，是城中村改造新模式的必然要求，也是城市住房发展规划需要明确的重点内容。
01
城中村改造旧模式对住房供应体系的影响
长期以来，全国各地城中村改造主要通过棚户区改造或“三旧改造”等模式开展，通过拆除新建自建房后，整合村内土地转为国有建设用地，通过招拍挂方式出让土地回笼资金，或通过“三旧改造”方式建设销售商品房回笼资金，以推动项目资金平衡。无论是土地出让或销售商品房，均需要房地产市场支撑，即由房地产开发企业及购房者承担城中村改造的高额成本。
在一定程度上，“大拆大建”式城中村改造对住房供应体系带来较大影响。一是城中村拆除重建后，原有城中村供应的低价出租屋消失，大城市中新市民、青年人失去了区位较好且可负担的住所。二是城中村存在大量违规建筑、违规用地，为了加快项目进度，改造企业均会通过补偿违规建筑、违规用地，提高安家费、临迁费等方式推动村民及非村民产权人同意拆迁，而提高补偿标准产生的额外成本则会算入地价、房价中，最后由购房者承担，增加了城市的居住成本及压力。
02
城中村改造新模式的主要特征
相较于城中村改造旧模式，新一轮城中村改造具有“分类施策，稳中求进；消除隐患，改善条件；政府主导，市场实施；区域平衡，算长远账；重视民生，强调保障”的五大特征。
图 城中村改造新模式的主要特征
（资料来源：笔者整理）
一是分类施策，稳中求进。在新模式下，城中村改造分三类推进实施：一类是拆除新建，第二类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。具备条件的（经济条件、法制条件、社会条件）的实施拆除新建，不具备条件的开展经常性的整治提升。
二是消除隐患，改善条件。拆除新建的城中村要按照城市的标准规划、建设、管理；整治提升的城中村要按照文明城市的标准去进行整治提升和实施管理。要消除城中村安全隐患，改善居住条件和生态环境，将城市标准的市政设施、公共服务覆盖到城中村，解决城乡二元结构发展不平衡、不充分的矛盾。
三是政府主导，市场实施。在城中村改造新模式下，政府在规划统筹、整体谋划方面起到主导作用，市场主体在项目落地、土地整备方面起到实施作用，二者结合形成“指挥部+公司”的土地整备机制，强化土地一级市场管理。
四是区域平衡，算长远账。鼓励实施片区统筹和成片开发，改造项目土地四至范围可扩大到周边的低效用地，允许集体土地和国有土地整合、置换，在市域内统筹平衡，将过去单一城中村改造的“小平衡”变为片区综合改造的“大平衡”，以丰补歉、以肥补瘦，算改造的长远帐和大帐。
五是重视民生，强调保障。新一轮城中村改造要求与保障性住房相结合，目的是保留城中村低租金、低成本、职住平衡的优势，促进新市民融入城市、缓冲社会和就业的剧烈变动。
03
通过城中村改造完善住房供应体系的工作思考
新一轮城中村改造要规避过高改造成本对房地产市场带来的负担等问题，并成为保障性住房的供应渠道，支持城市住房供应体系建设。
3.1降低城中村改造成本
一是政府牵头统筹，实施片区综合开发。在项目启动前，属地政府应牵头开展城中村土地和建筑现状情况调查，合理设计城中村改造规划计划和实施方案，防止出现村集体与开发企业虚报拆迁补偿面积，做大拆迁补偿成本。统筹考虑社会收益与经济收益，将拆除新建与综合整治项目互相搭配，分片区进行改造综合平衡，通过拆除新建项目收益补贴综合整治项目成本，以降低城中村改造整体资金压力。
二是完善征收基础制度，用好新政组合拳。统一公益性用地标准范围，明确城中村改造土地征收的公益性比例。因城施策制定历史违建、历史遗留问题建筑的认定、补偿标准相关管理办法，堵住增量，逐步化解存量。违规用地认定可探索经简易处理的历史违法建筑及其所在用地视为权属清晰的合规建筑物及土地。开展零星低效用地“土地置换”，提高村民动迁意愿，逐步实现连片征收。村集体可通过规定程序收回集体土地使用权实现对改造项目“留守户”清场拆迁。
3.2供应保障性住房
拆除新建类项目方面，落实“净地出让”以建设或筹集低租金产业转移园及保障性租赁住房，妥善解决城中村产业保留或升级，妥善解决居住或就业人口的住房问题。城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。复建安置区除了满足村民自住外富余的出租房源，相对集中建设，并长期用作保障性租赁住房。整治提升类项目方面，鼓励在妥善做好原有租户安置搬迁、租金基本稳定的前提下，将城中村房屋整体长期租赁并改造提升用作保障性租赁住房。
专栏 城中村建设保障性租赁住房
1.平山村位于深圳市南山区桃源街道，地处西丽湖片区。项目规划打造以“人才居住”主题和“金融创投+校友经济+创新孵化”三大特色功能的融合发展价值体系，“居住主题”是针对未来的青年、家庭、大学师生、蓝领等人才群体的需求画像。由深圳南山区属国企出资进行整村规模化租赁和品质化改造提升，改造后提供约1.24万-1.42万套保障性住房，将纳入南山区保障性住房体系统一管理。规划利用现有建筑空间的功能置换提供完备的公共服务设施，其中完善提质16处、新增8处。既有如菜市场、幼儿园、社康服务中心、老年人日间照料中心等深标类服务设施，也有如校友客厅、醒狮博物馆、规划纪念馆等独属于平山特色的非深标类公共文化设施。
2.玉田村位于深圳市福田区南园街道，由向东围村和祠堂村两个自然村组成。万科泊寓对分散在玉田村内的41栋民房开展装修整治和集中运营，总经营面积约3.8万平方米，房源总数1271套。玉田村项目从结构安全、室内外消防安全、居住安全、管理安全入手，同时通过智慧化的运营管理更好地为青年创建安全、便捷的居住环境。项目打造了首个城中村屋顶花园，创造性的设计了各个楼栋的联通，为城中村提供特色屋顶公共活动空间的同时，在各楼栋也增加了安全疏散口，增加休闲绿色空间的同时可兼做疏散逃生平台。
3.元芬村位于深圳市龙华区大浪街道，西南部共有楼宇261栋，建筑面积约29.5万平方米，2018年，经当地街道社区牵线，微棠被引入元芬新村，采取整村统租改造为长租社区的方式，以市场化力量参与当地城中村整体规划及综合整治改造。龙华区和大浪街道都向元芬社区改造倾斜资源，政府主导、社区协同、企业运营，元芬新村—微棠公寓的成功改造和后期运营，为深圳城中村改造为品质化租赁社区提供了样本。
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