赵若锦, 聂平香, 崔艳新：全球数字经贸规则：进展、动向及中国应对

一、 问题的提出

习近平在2023年中央经济工作会议上强调：“扩大高水平对外开放，……对标国际高标准经贸规则。”^[1]李强在2024年《政府工作报告》中指出：“主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放”。^[2]在数字化浪潮席卷全球的当下，数字技术的广泛应用推动了传统贸易的发展，促进了贸易方式的革新，拓展了贸易对象的内涵，深度重构了贸易格局，并产生了新兴的数据贸易，为世界贸易带来了新的动力。根据UNCTAD数据库，2022年全球可数字化交付的服务进出口规模为3.82万亿美元，同比增长3.9% ^①。随着世界经济高速数字化，数字经贸规则日益成为大国博弈的重点。各国加快构建本国数字经贸规则，力图在大国数字经济博弈中占据优势地位。

当前，对全球数字经贸规则的研究基本遵循两种范式。第一种范式根据国别主张差异形成经贸规则的“美式模板”“欧式模板”“新式模板”等，聚焦各国签署的电子商务/数字贸易协定，系统梳理了不同模板下不同国家数字贸易规则的基本构成、内容、特点、主要规则主张等，并对比分析中国与其他国家在数据跨境流动、本地化存储、源代码保护等二代数字经贸规则方面的差异，进而提出中国的应对策略。其中，“美式模板”呈现出强约束的“TPP+”特征，即在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）条款基础上剔除源代码保护、数据跨境流动、数字产品非歧视待遇等规则中的例外条款，明确提出个人信息保护应遵循的国际框架及原则^[3-4]。“欧式模板”虽逐渐提高对缔约方的约束水平，但始终强调隐私，在“视听例外”“个人信息保护”等条款上的主张与“美式模板”存在分歧。同时，欧盟会根据缔约国发展差异进行差别要价，而非像美国一样对所有缔约国适用同样的规则^[5]。“新式模板”通过“1+N ”的数字经济协定（DEA）框架逐步完善本国数字经贸主张，突出特点表现为三点：第一，强调缔约国之间数字系统的兼容互操作性，并提出实现互操作应遵循的国际框架、准则及标准；第二，协定覆盖面广，在已有数字贸易规则的基础上扩展至数字经济全领域；第三，高度扩展性和灵活性，协定内容可根据贸易政策和电子商务的发展而修改^[6-7]。总体而言，三种经贸规则基本涵盖了代表数字贸易发展方向的二代数字经贸规则，但三者在谈判重点、规则构建等方面均存在差异^[8]。

第二种范式直接聚焦具体数字经贸规则，梳理其演进脉络、规则主张及发展趋势，并提出中国应对建议。例如，在数据跨境流动方面，由于诉求、实施路径等存在差异，美国和欧盟在数据治理方面的主张存在差异。其中，欧盟通过《与个人数据自动化处理有关的个人保护公约》、《通用数据保护条例》（GDPR）等法律法规实施“长臂管辖”，加强域外审查，对个人数据跨境流动作出严格限制；美国主张并推行亚太经合组织《跨境隐私规则体系》（CBPR），提倡完全自由的数据跨境流动^[9-10]。但总体而言，全球数据治理呈现强监管态势，各国加速出台针对具体行业数据跨境流动的法律法规^[11]。

党的十八大以来，中国持续推动数字经贸规则发展。现阶段，中国已出台了《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》《数据出境安全评估办法》《中华人民共和国数据安全法》等法律法规，成立多个大数据交易平台，规范数据出境管理，不断完善本国数字经贸治理体系。同时，中国积极参与国际规则制定。在国际层面，推进世界贸易组织（WTO）电子商务谈判；在诸边层面，正式申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准数字经贸协定；在双边层面，在本国主导的自贸协定中纳入专门的数字贸易条款，加速共建“数字丝绸之路”。但是，与美欧等传统数字经贸大国及新加坡等新兴经济体相比，中国在全球数字经贸中仍处于消极被动地位，在全球数字经贸中的影响力相对有限。加之，全球数字经贸规则呈现出兼容互操作、逆自由化、标准化等新趋势，加强对全球数字经贸规则最新动向的研究，对中国加快对标国际高标准经贸规则、推进制度型开放至关重要。

二、 全球数字经贸规则体系进展及动向

随着国际局势的深刻变化和数字技术的飞速发展，全球数字经贸治理体系加速变革。在国际层面上，全球政治、经济格局不断调整，这为已有的数字经贸规则带来了新的挑战和机遇；在国家层面上，各国加强数字经贸规则制定与博弈。此外，大数据、区块链、人工智能等前沿技术的广泛应用显著提高了数字经贸的便利性和创新性。多重因素共同作用下，全球数字经贸规则呈现出新的进展和动向。

第一，WTO电子商务谈判取得实质性进展，全球统一的数字经贸体系趋于完善。WTO电子商务谈判进程一直较为曲折，相关规则存在较大的滞后性。1998—2023年期间，WTO举行多次部长级会议，发布了《全球电子商务宣言》《关于电子商务的联合声明》《电子商务联合声明倡议》等文件，引入数据跨境流动、数字税、源代码披露和算法公开等议题，但直到2023年12月最后一轮谈判才取得实质性成果。参与方在三大领域13个议题达成共识，涵盖议题涉及电子交易框架、电子发票和电子合同、无纸化贸易、非应邀商业电子信息、政府数据公开、个人信息保护、在线消费者权益保护、促进数字化转型等。与已有的高标准经贸规则相比，WTO达成的实质性谈判结果已经覆盖了大部分条款，但仍未触及本地化存储、源代码保护等关键性议题。

第二，美国跨境数据治理观由完全开放转向有限开放，全球数据跨境流动规则出现逆自由化风潮。美国一直对数据治理实施双重标准，对内针对公共服务、电信等特定领域和人工智能（AI）等关键技术实施严格数据跨境流动管控，对外通过《美墨加协定》（USMCA）、《美日数字贸易协定》（UJDTA）提倡实施完全的数据跨境自由流动。但2023年底以来，美国逐渐将内外标准合一，开始针对特定国家实施严格的数据管控。2023年10月底，美国贸易代表办公室（USTR）撤回要求WTO电子商务规则允许数据跨境自由流动、禁止本地化存储、实施源代码保护等的提案；2024年2月28日，美国签署了《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政令》，授权美国司法部颁布法规条例，禁止或限制中国（包括中国香港地区、中国澳门地区）、俄罗斯、朝鲜、伊朗、古巴、委内瑞拉等国家和地区访问美国敏感个人数据，涉及基因组数据、生物识别数据、个人健康数据、地理位置数据、金融数据和特定个人标识符等；同时，对与政府相关的数据包括敏感的政府网站的地理位置信息和军人信息，建立更严格的保护。虽然，这是美国政府出于保护个人数据安全和隐私所采取的举措，但如何平衡好安全与发展，促进统一的跨境数据流动规则的建立，仍是全球亟待解决的难题。

第三，涉及议题愈来愈广泛，逐渐拓展到数字经济的方方面面。CPTPP电子商务章节与USMCA数字贸易章节保持高度一致，基本奠定了多边经贸规则数字贸易章节的雏形。这两项协定涉及的主要数字贸易议题，既包括传统的无纸化贸易、国内电子交易框架、网络安全等议题，还纳入了数据跨境流动、源代码保护等二代数字经贸规则；其核心主张包括电子传输免征关税、禁止本地化存储、禁止源代码转移、搭建海底电缆等。后续签署的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）是全世界范围内首个专门的数字经济协定，该协定力图建立一个包容开放引领的数字贸易管理框架，因此其所涵盖的议题超越了数字贸易范畴，纳入“跨境物流”“电子发票”“快运货物”“电子支付”等议题，以促进端到端的数字贸易。此外，考虑到数字技术的发展和应用，DEPA中还新增了“数字身份”“人工智能”“金融科技合作”等前沿条款。其后的多个数字经济协定，如《英国—新加坡数字经济协定》《韩国—新加坡数字伙伴关系协定》等持续突破，将数据跨境流动、本地化存储条款拓展至金融领域，将“数字贸易标准和合格评定”条款也纳入协定。总体来看，数字经贸治理正在从数字经贸规则向数字经济规则过渡，涵盖的规则和条款也愈来愈全面。

第四，AI成为大国博弈的优先领域，引领着数字经贸规则的方向。作为数字技术发展的最前沿，人工智能应用加速发展，ChatGPT的横空出世和自动驾驶的发展使人工智能监管和国际治理日益成为各国关注的焦点。主要经济体一方面强化本国人工智能产业发展，另一方面积极参与国际治理，抢占话语权。美国新成立了7个国家人工智能研究所和生成式人工智能工作组，推出了《人工智能研究和发展战略计划：2023更新版》《国家创新路径》等，发布了《安全、可靠和值得信赖的人工智能的行政命令》《关于负责任地军事使用人工智能和自主技术的政治宣言》；欧洲议会于2024年3月正式批准全球范围内AI领域的全面监管法规《人工智能法案》，规定任何在欧盟部署的基于数据的驱动系统都将受到监管，而且这种监管不存在任何有关开发地点和数据来源的例外条款；新加坡在对2020年发布的人工智能模型治理框架进行拓展的基础上，先后发布了《生成式人工智能：对信任和治理的影响》、《生成式人工智能治理的模型人工智能治理框架草案》（2024年）等文件，对生成式人工智能的概念等作出了阐释，推动形成生成式人工智能治理的国际框架；英国政府召开了第一届人工智能安全峰会，主导并签署了《布莱切利宣言》，提倡加强国际合作来应对人工智能前沿风险；中国发布了全球首个针对性行政立法文件《生成式人工智能服务管理暂行办法》，并于2023年10月提出《全球人工智能治理倡议》，为全球人工智能规则制定提供了蓝本。未来，人工智能技术的不断创新和应用，可能带来算法歧视、数据隐私泄露、伦理和道德等问题，这将成为数字经贸规则的重点内容。

第五，愈来愈强调兼容互操作，数字系统互操作成为未来发展趋势。全球经济一体化背景下，各国数字经贸合作日益紧密。与此同时，数字平台垄断、数字系统及相关技术标准差异等提高了贸易成本，阻碍了数字经贸的快速发展。互操作的数字系统可显著降低进入壁垒，通过不同系统之间的数据和信息共享消除信息孤岛，实现高效且无缝的协同工作。因此，近年来推行的数字经贸规则中均增加了互操作条款。新加坡在2020年签署的DEPA中多次强调“交互操作性”，包括模块2“商业和贸易便利化”中的数据交换系统、电子发票系统、电子支付系统，模块7“数字身份”中的数字身份制度等。在后续的《英国—新加坡数字经济协定》（2022年2月签署）、《欧盟—新加坡数字伙伴关系协定》（2023年2月签署）等协定中，新加坡与英国、欧盟都继续深化互操作的概念，明确提出要通过DEA加强数字市场和政策框架的连通性和互操作性。随着技术的进步和应用场景的不断拓展，数字系统将发挥更大作用，互操作条款也将成为数字经贸规则的基础条款。

第六，标准成为数字经贸协定的执行方式和落地方案，也是未来全球数字经贸治理体系建设的关键。随着世界经济的数字化，全球数字经贸协定的覆盖面越来越广泛，涉及数字经济的方方面面，包括不同的技术、平台和服务，涵盖数据跨境流动、个人信息保护、跨境交付等方面。统一的数字标准可以消除各国之间的技术壁垒和制度障碍，促进数据传输和信息交换，推动数字经贸的跨境合作，实现真正的全球互联、互操作。同时，数字标准的制定和实施还能加大网络安全防护和数据保护力度，有效规范经贸活动的操作流程和技术应用，在保障数字经贸活动的安全稳定的基础上提升经贸活动的透明性和可预测性。现阶段，国际标准化组织、欧洲电信标准协会、美国音频工程学会等标准机构已发布多项国际标准，但其中与数字经贸相关的标准相对缺乏，在数据跨境流动、源代码保护、数字平台互操作等核心条款上的标准尤其缺失，这不利于数字经贸协定的落地实施。未来，各国应加强合作与协调，加速统一的数字经贸国际标准的形成。

三、 中国数字经贸规则发展现状

党的十八大以来，中国持续加强对数字贸易市场的监管，积极融入全球数字经贸治理体系。对内，中国不断强化顶层设计，完善本国数字法律法规体系。在电子商务领域，中国已发布《关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》《国家邮政局 商务部关于规范快递与电子商务数据互联共享的指导意见》等文件，加强对电子商务的监管与规范，建立健全电子商务争议解决机制，促进电子商务数据与其他数据有序共享共通。在数据跨境流动领域，中国已建立“三法两办法一意见一规定” ②的数据治理体系，对数据跨境流动、个人信息出境等进行规范，提出了具体办法和实施路径。此外，中国还加强了金融科技、智能汽车、电信、医疗、人口健康、征信等具体行业的数据治理与监管，初步形成了“数据境内存储+出境安全评估”的数据跨境管理模式。

对外，中国积极参与国际数字经贸规则的制定。在国际层面，中国积极推进WTO电子商务谈判，促进统一的数字经贸规则的形成；在诸边层面，中国已推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面落地生效，通过成立工作组、举办技术磋商等方式，加快加入DEPA、CPTPP等高标准经贸规则的步伐；在双边层面，中国在本国主导的自贸协定中设立专门的电子商务章节，将无纸化贸易、国内监管框架等条款纳入协定。截至2024年3月，中国已签署的22项自贸协定中，有5项协定包含专门的电子商务章节。

笔者对中国签署的涉及数字贸易条款的自由贸易协定（FTA）进行了梳理，如表1所示。由表1可知，中国数字贸易主张基本与WTO规则保持一致，集中体现在一代数字经贸规则中。具体而言，中国在无纸化贸易、个人信息保护、关税等方面都作出了具体承诺，提倡在遵循联合国电子商务法的前提下采用国内监管框架。在“关税”条款中，中国主张暂时对电子交易免征关税，但可根据世界贸易组织电子商务成果相机调整。在“电子认证、电子签名和数字证书”方面，中国与美欧等国家一样鼓励实现认证、签名等的电子化和互认。同时，中国还在《中华人民共和国政府与新加坡共和国政府关于升级〈自由贸易协定〉的议定书》附录6.7条中明确，只要电子认证符合国内法律法规，则缔约方不应限制该电子认证所采用的技术和实施模式。但中国对数字贸易的主张仍相对宽泛，许多规定都存在例外条款。例如，中国与新加坡之间虽然约定不对电子认证的方法和技术进行约束，但仍规定缔约方可要求对“某一特定类别”的电子交易的电子认证方法进行核验和认证，而且协定并未对“某一特定类别”进行阐述，这就使得此条款存在很大的弹性空间。在“无纸化贸易”“个人信息保护”等条款方面，中国都提出了应参照、考虑国际/国际组织的标准和方法，但未提出具体的参照标准。对比而言，美欧等发达国家更倾向通过数字贸易协定输出本国主导的标准和相关框架体系。例如，在个人信息保护方面，美国主张推行CBPR体系，欧盟建议缔约国采用GDPR体系。此外，中国仅在东盟主导的RCEP下作出对“数据跨境传输”“计算设施的位置”等的承诺，在本国主导的FTA中均未涉及代表数字经济发展方向的人工智能、源代码保护等前沿规则。

虽然中国在数据跨境流动、源代码保护方面尚未作出具体承诺，但中国各地已加快对高标准数字经贸规则的探索和对接。自国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》以来，中国各地积极开展探索，在数字经贸规则方面先行先试。例如，北京市通过设立数字贸易试验区，建立数据基础制度先行区，探索数据确权和数据交易制度，在特定区域开展跨境数据流动试点，推进数据跨境流动规则探索、政策创新和制度瓶颈破解；上海市围绕“一港三中心”目标，以临港新片区为试验田，提升跨境电子商务便利化水平，完善数据要素治理基础制度，打造数字贸易国际枢纽港；海南省开通海南自贸港国际互联网数据专用通道，应用大数据、移动物联网和区块链等技术开发跨境供应链公共服务系统，打造“数字自贸港”。这些探索将为中国融入全球数字经贸治理体系提供地方模板和制度样本。

四、 中国数字经贸规则存在的问题

中国一直主动融入全球数字治理体系，但与美欧等发达经济体相比，中国在数字贸易法律法规体系、数字核心技术和创新等方面仍存在一定差距。这导致中国在全球数字贸易治理中的话语权较弱，国际影响力有限。具体而言，中国数字经贸规则存在的问题主要表现在以下三个方面。

第一，中国在二代数字经贸规则上未作出承诺或承诺有限。在RCEP项下中国数字贸易承诺与高标准经贸规则的差距进一步拉大，主要差距如表2所示。中国主张实现数据的跨境自由流动、禁止本地化存储、跨境传输免征关税，基本与CPTPP、DEPA等高标准规则保持一致；但在数字产品非歧视待遇、源代码保护、政府数据开放等核心条款上，与高标准经贸规则仍存在一定差距。其一，在数字产品非歧视待遇方面，中国出于对国家安全和意识形态的考虑，对涉及文化相关的数字产品实行了较为严格的内容审查和管控，并未明确承诺数字产品非歧视待遇原则，与CPTPP存在较大差距；其二，在源代码保护方面，中国在对外签署的RCEP等协定中并未对源代码规则作出具体承诺，但美国进一步将源代码算法、关键基础设施软件纳入保护范畴，并加入“密钥保护”条款（密码技术的ICT产品规则）；其三，在政府数据开放方面，中国未作承诺，而美国、新加坡等国家进一步明确了开放的政府数据的格式。随着相关规则的持续深化拓展，中国与高标准经贸规则的差距将进一步拉大。

第二，数字技术发展水平有待提升，无法对数字经贸规则形成有效支撑。数字经贸规则的本质是话语权之争，只有数字技术高度发达的国家才具有更多的话语权，主导规则的制定并引领规则发展的方向。现阶段，中国数字技术发展取得显著进步，已成为全球最大的电子商务市场，在人工智能、云计算、大数据等领域快速发展，但与美国等国家相比仍存在一定差距。就数字经济而言，数据显示，2022年，中国数字经济规模为7.5万亿美元，规模仅为排名第一的美国的43.6% ③；就云计算而言，全球前三大云计算厂商亚马逊云、微软云、谷歌云均由美国主导，占据中国市场最大份额的阿里云在全球仅排第四位；就区块链发展而言，中国公有链和联盟链持续演进，但还存在自主创新能力薄弱、基础设施建设缺乏统筹等问题。数字技术的相对滞后性制约着中国在数字经贸规则领域话语权的提升。

第三，相关数字经贸规则的兼容性不足，合规成本较高。由于数字经贸领域发展水平、法律法规及文化传统等方面存在的差异，各国在数据保护、网络安全、电子签名等方面的规定和标准各不相同。以新加坡DEA为代表的高标准经贸规则，越来越强调规则和标准在全球范围的互联互通和互操作，在数据跨境流动、知识产权保护、电子商务等方面都设定了严格的标准和规则。例如，在电子发票领域，新加坡建议采用欧盟搭建的Peppol电子发票通用框架；在数据跨境流动和个人信息保护领域，新加坡确立了CBPR是一种有效的传输标准。相比较而言，中国还存在技术标准不统一、数据格式不兼容以及数字系统之间存在信息壁垒等问题，阻碍着数字系统的交互操作和数字化转型的全面推进。

五、 对策建议

结合中国数字经贸规则发展的现状及存在的问题，中国应顺应全球数字经贸发展的新趋势，继续稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

第一，加速推进多边双边数字经贸谈判，更加积极主动地融入全球数字治理。首先，在全球层面，积极推进WTO电子商务谈判。现阶段，由于各方诉求不同，这导致WTO电子商务谈判在“电子传输关税”“源代码保护”“本地化存储”等核心议题上进展缓慢，严重滞后于数字经济发展的实践。中国是全球电子商务的重要参与者之一，推进达成全球统一的电子商务谈判既是本国电子商务发展的客观需要，也是提升国际话语权的必然选择。因此，中国应在完善本国电子商务立法的基础上积极推进电子商务谈判。一方面，加快建设统一协调的电子商务法律体系，提高整体开放性，并出台配套的操作细则和标准，为国际谈判奠定良好基础；另一方面，在WTO电子商务谈判中始终坚持发展中国家立场，确保电子商务提案考虑到不同国家经济发展水平差异。其次，在诸边层面，持续推进“一带一路”软联通，通过加强政策协调与磋商、分享经验做法等方式，加快DEPA、CPTPP的谈判进程。最后，在国家层面，在本国主导的FTA中纳入更多符合自身经济发展阶段和改革开放方向的高标准数字经贸规则议题。同时，着力推动已签署生效的自贸协定提质升级，在升级版中增加相应的数字贸易条款。

第二，强化数字技术创新，为数字经贸规则发展打好基础。数字技术是数字经贸规则的重要支撑，为数字产品的交易、电子商务平台的运营以及数据的跨境流动提供了可能，为数字经贸规则的实施提供了技术保障。随着全球数字经贸规则越来越强调数字系统的互联互通，数字技术将在数字贸易发展和治理中发挥越来越重要的作用。中国应以创新为驱动，围绕数字孪生、云网融合、人工智能核心算法等前沿领域推动产学研合作，实现数字技术的突破性发展和高效迭代。同时，加快与数字技术、数字贸易相关的数字标准的研制。围绕数据跨境流动、数字产品与服务的分类、数字支付与结算、数字知识产权、数字平台的互操作等关键领域和环节开展深入研究和标准制定，并通过国际交流与合作、建立标准互认机制、加强监管等方式推动本国标准的全球化进程。

第三，加快优先议题的制定，占据数字经贸治理的最前沿。数字经贸规则涵盖的议题非常广泛，不仅涉及无纸化贸易等传统议题，还包含人工智能、金融科技、海底电缆等前沿技术。考虑到数字经济发展的现实状况和各方利益诉求，数据跨境自由流动是当下全球数字经贸治理的优先领域，人工智能等将成为未来大国治理和博弈的着力点。在数据跨境流动方面，中国还存在数据跨境流动监管方式单一、重要数据的判定与识别标准相对模糊、数据安全与隐私保护风险增加等问题。对此，中国应当：根据数据类型、风险级别等采取差异化监管方式，提高监管的针对性和有效性；制定清晰、明确的重要数据判定标准，为数据跨境流动提供指导；加强数据安全和隐私保护宣传，增强数据保护意识。在人工智能方面，各国都在积极探索并出台本国治理法规，中国已建立起初步的人工智能监管框架，但仍需进一步完善相关治理体系、加强技术创新与治理协同，建立独立的人工智能监管机构，对人工智能技术和应用进行监管和审查。同时，推动人工智能领域的伦理规范建设，强化伦理治理。除此之外，中国还应在海底电缆、数字身份等领域积极探索，扩大数字贸易“朋友圈”，提出相关的全球倡议，深度参与国际治理和规制构建。

第四，持续对标国际高标准数字经贸规则，提高规则的兼容互操作性。数据跨境流动、电子商务等新兴业态的不断涌现对数字经贸规则提出了更高要求，促使全球数字经贸治理越来越强调兼容性、互操作性。兼容互操作意味着本国数字经贸规则不仅要与国内其他领域的法律法规、规则等相协调，还要与国际上的相关规则有效衔接。因此，中国在制定数据安全、隐私保护、源代码保护等相关数字经贸规则时，应当充分考虑国际通行做法和惯例，确保国内治理与国际治理的一致性，并适时对国内已有相关法律法规进行修订。中国还应加强在数字经贸核心议题方面的国际合作，通过分享最佳实践和典型经验做法、共同研制相关数字经贸标准等方式加速中国数字治理与国际治理的对接，提高整体数字经贸便利化水平。此外，还应营造良好的营商环境，建立健全政策预告和评估机制，发布与数字经贸规则相关的政策指南和解释，提高政策透明度和可预测性，为境内外企业提供明确的市场准入和运营规则。