张克勤：低空管理中政府机构职能问题研究

一、 低空管理概念、目标、现状及问题

（一） 低空管理概念

1.  低空的界定

国际社会对低空没有明确的概念界定，中国在航空发展特定的历史阶段提出低空概念，主要是为了解决通用航空发展与低空飞行管理存在的突出矛盾。依据《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）、《通用航空飞行管制条例》对空域进行的特殊划分，并考虑到通用航空飞行活动高度主要在真高1000米以下，为解决低空飞行管理矛盾，中国提出推进低空空域管理改革 ^①。2010年，国务院、中央军委印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号）规定：“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。” ^②但随着低空应用的深入发展，管理部门和业内普遍将低空高度上升至3000米。 

2.  低空经济的概念

航空分为民用航空和国家航空。其中，民用航空分为公共航空运输和通用航空；国家航空分为军事航空、警用航空、海关航空。伴随着科技的进步，航空领域又出现了无人驾驶航空器。其分类均基于航空器的差别，包括用途的差别、属性的差别、有人和无人驾驶的区别等。回顾中国航空发展史，从中华人民共和国成立之初到1980年，航空业一直属于军事化行业，民航属于空军，航空经济规模甚小。20世纪80至90年代，邓小平为民航改革指明方向，1980年，中国民用航空局不再由空军代管而是归属国务院；1984年，按政企分开原则改革民航现行管理体制，分设地区管理局、航空公司和机场，公共航空运输业得到极大发展，通用航空业发展开始起步^[1]。2003年《通用航空飞行管制条例》印发，2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）印发，通用航空展现出新的发展生机和希望。2023年12月召开的中央经济工作会议把低空经济确定为战略性新兴产业，第一次以空域高度来界定产业，与上述分类具有紧密联系和巨大差别，孕育出了新型生产力和生产关系。 

低空经济是以低空空域为依托，通过各种有人和无人驾驶航空器，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，辐射带动商业活动或公共服务领域融合发展的综合性经济新形态 ^[2] 。低空产业不同于公共航空运输业和传统的通用航空业，其参与主体更加多元化，航空器数量更加无限化，产业设备更加智能化，应用场景更加多样化，安全风险也更加复杂化，其管理模式势必不同于现行方式，是对航空行业管理模式的突破。 

3.  低空管理的概念

当前，低空管理没有法定的概念，业内着重研究低空经济概念，或者将低空管理等同于低空空域管理。低空管理是低空经济管理的组成部分，在航空业管理体系下，低空经济与公共航空运输业、传统的通用航空业不是一个位阶，也不能与无人驾驶航空器产业并列，由于它与军事航空、警用航空、海关航空有一定的联系，因此低空管理不能拘于以上范畴，而应归属于更大的航空管理范畴，是一个从超高空、高空、中空、低空等多层高度中选取的横截面。 

目前，中国航空领域的最高法律是《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》），“中华人民共和国航空法”（以下简称“航空法”）尚在起草过程中，致使中国缺少一部覆盖整个航空管理的法律制度。虽然“航空法”尚未公布，但是诸多专家学者已经对“航空法”的框架、所调整的法律关系、重难点问题进行了深入研究，形成了“航空法”研究成果。通过分析现行的《民用航空法》和“航空法”研究成果，航空管理的制度要素在理论上应当包括：空域管理、航空器管理、航空人员管理、机场管理、飞行活动管理、民用航空管理、国家航空管理、试验航空管理、涉外航空管理、航空安全监管、搜寻援救与事故调查、航空环境保护、突发事件处置和违法处置等^[3]。 

低空管理属于航空管理的范畴，航空管理的所有内容限定在低空范围，就是低空管理，如低空空域管理、低空航空器管理、低空航空人员管理、低空飞行活动管理等。但将低空管理等同于低空空域管理，会使低空经济改革发展的方向出现偏差；过度强调低空空域管理，会极大地限制低空管理的内涵与外延。实际上，低空管理是低空的综合管理，是为低空航空器安全、有序、高效飞行而进行的航空管理，既包括飞起来的空域管理、飞行管制服务、流量管理，也包括地面通航机场和临时起降点等基础配套设施运行管理，还包括对低空航空器和低空从业人员的管理以及特殊情况应急处置等方面的管理。 

（二） 低空管理目标

低空管理的根本目标是保证安全和发展经济，这两个根本目标是相得益彰、相互促进的关系，不是统筹兼顾的关系，更不是对立统一的关系。例如，空防安全一直是国家安全的重中之重，低空管理就涉及空防安全。为了加强空防安全，需要投入更多的安全人员力量，建设更多的空防设施，使用更先进的监视技术，搜集更多的飞行数据。低空经济发展恰恰能带来更多的空防安全要素，因为低空经济发展过程中会吸引、培养更多的航空人才，包括空中交通管制员、航空飞行员、无人驾驶航空器操控员、应急处置员等；会建设更多的通信、导航、监视设施，填补很多区域的监视空白；会促进低空航空器制造、空中交通管理设备、反制设备的研发，带动整个领域的发展；会建设更多的低空服务平台，搜集更全面的数据信息。例如，2019年12月19日，河北省保定市涞水县发生一起不明空情，因该飞行活动未向中部战区申请飞行空域、飞行计划以及航拍行为，在飞行航拍过程中被解放军空军雷达检测为不明空情，中部战区组织战区空军和有关部队，共9个团以上指挥机构、753人、1架战斗机、2架直升机、6部雷达参与处置，消耗航油770升，对该航空器进行查证并使其迫降^③。这起空情处置体现了中部战区对空防安全的高度重视，但也说明了仅依靠部队处置空情成本高昂。如果未来低空经济有较大发展，再发生类似的不明空情，低空监视设备会更早地发现，低空反制系统会更有效地处置。在上述背景下，结合当前的航空法律框架，低空管理的主要目标在于： 

1.  维护航空安全、公共安全、国家安全

航空安全在《民用航空法》《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《民用航空安全管理规定》《民用航空安全审计指南》等法律规范中没有明确定义，理论上一般认为，航空安全是为保证不发生与航空器运行有关的人员伤亡和航空器损坏等事故，主要包括飞行安全、航空地面安全，涉及军民航以及地方各级单位。低空航空器飞行安全是航空安全的组成部分，也会影响其他航空器的航空安全活动。例如，无人驾驶航空器在机场附近干扰公共航空运输飞机的起飞和降落，或干扰通用航空飞机的正常飞行，将可能引发航空事故。公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐、交往所需要的稳定的外部环境和秩序。低空航空器危害公共安全的场景多样，如扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序；投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品；危及公共设施、单位或者个人财产安全；危及他人生命健康，非法采集他人个人信息，或者侵犯他人其他人身权益。国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整，人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力^④。低空航空器危害国家安全行为多样，例如，违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所；妨碍国家机关工作人员依法执行职务；非法获取、泄露国家秘密，或违法向境外提供数据信息。维护航空安全、公共安全、国家安全是低空管理的首要任务，是低空经济发展的前提，也是不可触碰的红线和底线。在发展低空经济的过程中，需要建立健全飞行安全监管机制，加强对飞行活动的监控和管理，提高飞行安全水平，确保航空安全、公共安全、国家安全。 

2.  提高空域资源利用率

资源一般可分为经济资源与非经济资源两大类。空域属于经济资源，是航空活动的空间，具有经济价值；空域也是非经济资源，是空防斗争的阵地，具有主权属性。从1993年开始，中国的空域分为两部分：一是航路内空域，由民航负责管制指挥，民航航路航线没有确定上下限，主要是民航活动使用；二是航路外空域，由军航负责管制指挥，军航训练空域多是固定划设，主要是军航活动使用。根据国家空域技术重点实验室的测算，截至2015年，民航主用的航路航线和机场空域面积占国家空域面积的25%左右，军航主用的空域面积占比为24%左右，军民航重叠使用空域面积（临时航线和军民合用机场空域等）占比为5%左右，其余尚未被有效开发利用的空域面积约占国家空域面积的56%，这些空域主要集中在西部人烟稀少地区^[4] 。合理利用空域资源，满足民航活动和军航活动的空域需求，应当做好静态的空域分类、划设，合理分配空域资源，做好动态的空域灵活使用，主动释放闲置空域；同时，应当开发建设尚未利用的空域，提高空域可用面积。需要特别注意的是，提高空域资源利用率不是单一地提高空域资源的经济价值，而是通过空域使用效益评估衡量军航和民航使用空域的效率。 

3.  促进低空经济发展

根据国家标准《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017），各行各业被细致地划分为20个门类和97个大类。其中，第一产业包含A（农、林、牧、渔业）这一个门类，下辖5个大类；第二产业则包括B（采矿业）、C（制造业）、D（电力、热力、燃气及水生产和供应业）、E（建筑业）4个门类，共计45个大类；第三产业囊括了剩余的15个门类和47个大类^⑤。目前，低空经济与大多数产业有关联，随着技术的发展和科技的应用，低空经济产业将会与国民经济各行业深度融合。低空的适航管理涉及第二产业的制造业，航空器制造和零配件生产以及空中交通管理相关的通信、导航、监视设备生产；低空的通航机场管理和临时起降点管理，涉及第二产业建筑业的工程建设；低空的航空人员管理，涉及第三产业的教育培训；低空的飞行活动管理，涉及三大产业；“低空+”应用场景广阔，涉及农林植保、电网、管道、河流的巡检、航拍、旅游、物流等方面^[5]。低空管理要服务低空经济这一战略性新兴产业需要，通过政府主动引导产业发展，培育发展新动能，推动低空经济的高质量发展。 

（三） 低空管理现状

2023年12月召开的中央经济工作会议把低空经济确定为战略性新兴产业。低空经济是新生事物，低空管理也是新概念，但是低空管理与低空空域管理有着千丝万缕的联系，与通用航空业管理和无人驾驶航空器管理也有着交叉关系。近年来，中国针对低空经济开展了一系列的制度建设和试点改革工作。 

1. 优化完善政策体系，出台系列政策，支持通航产业发展，培育新兴低空产业，提高低空管理能力

2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号），强调低空空域改革的重大意义，提出深化低空空域管理改革的总体思路，明确深化低空空域管理改革的任务措施 ^②。2016年，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），提出要充分发挥市场机制作用，加大改革创新力度，突出通用航空交通服务功能，大力培育通用航空市场，加快构建基础设施网络，促进产业转型升级，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、制造先进、安全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系 ^⑥。随后印发并实施了《2017年通用航空专项资金预算方案》、《提升通用航空服务能力工作方案》、《通用航空发展“十三五”规划》、《关于取消通用航空器引进审批（备案）程序的通知》（民航发〔2017〕27号）、《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号）、《民用航空低空空域监视技术应用指导意见》、《通用航空市场监管手册》等政策文件。2023年，《中华人民共和国空域管理条例》（以下简称《空域管理条例（征求意见稿）》）公开征求意见，《国家空域基础分类方法》印发并实施，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》印发并自2024年1月1日起施行。另外，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（交通运输令2024年第1号）、《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》、《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器运营合格证有关事宜的通告》（民航通告〔2023〕1号）、《市场监管总局关于对微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器实施召回管理的公告》、《民用无人驾驶航空器系统安全要求》（GB 42590—2023）等配套规定集中发布，国家民用无人驾驶航空器综合管理平台投入使用。 

2.  积极开展通航产业发展和低空管理相关的试点，总结经验并争取全国推广

2017年，国家发展和改革委员会印发了《关于建设通用航空产业综合示范区的实施意见》，确定北京、天津等26个城市为首批通用航空产业综合示范区，要求这些示范区要充分释放通用航空市场潜力，加快通用航空制造业转型升级，促进通用航空产业持续健康发展 ^⑦。2020年，国家空中交通管理委员会办公室批复确定了湖南、江西、安徽、四川、海南等5个全域低空空域管理改革试点拓展省份，目前试点已经进入总结推广阶段，其在低空空域划设、军地民协同运行管理、低空飞行服务保障、通用机场建设、地方法规制定等方面取得了一系列成果和经验。同年，中国民用航空局（以下简称“民航局”）批复确立20个民用无人驾驶航空器试验基地（试验区），建立民用无人驾驶航空器政府监管服务的新方式，探索无人驾驶航空行业管理与社会管理深度融合的新路径。 

目前，在军地民各方的共同努力下，中国低空产业得到初步发展，各项法律制度日益完善，各项改革持续推进，低空经济发展迅速。据《2023年民航行业发展统计公报》显示，截至2023年底，获得通用航空经营许可证的传统通用航空企业有690家，比上年底净增29家；通用航空在册航空器总数达到3303架；全国在册管理的通用机场数量达到449个；全国通用航空共完成飞行137.1万小时，比上年增长12.4%；获得通用航空经营许可证，且使用民用无人机的通用航空企业19825家，比上年底净增4695家；全行业无人机拥有者注册用户92.9万个；全行业注册无人机共126.7万架，比2022年底增长32.2%；全行业有效无人机操控员执照共19.44万本，比2022年底增长27.2%；全年无人机累计飞行小时2311.0万小时，同比增长11.8% ^⑧。 

（四） 低空管理问题

1.  理论上对低空管理内涵界定存在误区

一是把低空管理等同于低空空域管理或者空中交通管理，忽视了低空航空器管理、低空各类航空活动管理以及低空通航机场及起降点管理，没有立足于更宏观的航空管理范畴，导致构建低空管理体制的有关建议和提议有失偏颇；二是把低空管理扩大到经济管理领域，扩大了低空管理的范围，分散了低空管理的核心和重点，导致低空管理体制过于庞大难以构建。低空管理内涵看似简单，却是构建低空管理体制的基础问题，是顶层设计的原点。 

2.  实践中将低空管理的行政管理概念与运行术语混同

以空域管理为例，低空活动的主体向低空的空中交通管理机构提报飞行计划、申请空域，只是实际运行的流程管理，不属于行政许可范畴。但是，《空域管理条例（征求意见稿）》定位涉及军事内容的行政法规，未来将由国务院、中央军委联合颁布，详细规定了空域的分类、划设与调整、使用、评估、保障、监督检查等方面，存在诸多行政管理事项。低空管理中的运行管理是微观问题，以运行方式来代替整个低空管理，容易造成监管权力无边界的问题，难以保障低空用户权利。 

3.  低空管理的法律制度不健全

低空管理缺少上位法，国内现行有效的《民用航空法》难以全面覆盖低空管理，“航空法”尚在起草过程中。低空管理没有专门立法，只能依据《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等相关的通航规章、规范性文件，比较分散，且这些规定内容可能存在交叉重复或者冲突。尽管低空管理相关的地方性规定百花齐放，但这些地方性规定与某些中央立法存在矛盾。例如，《湖南省通用航空条例》第21条规定，“省通用航空服务机构应当组织编制全省通用航空低空空域目视航图，标注各类空域位置、空域名称、水平范围、垂直范围、进出方法、提供服务单位以及联系方式等信息”，这与《民用航空情报工作规则》第19条规定，“全国民用航空情报中心应当履行下列职责：负责航图的编辑出版和修订工作”相矛盾。为解决此问题，湖南省在实际工作中采取折中方案：2022年，借助中国民航通用航空信息服务平台，在全国目视飞行航图中配套发布“湖南专项低空航图”。 

4.  低空管理主体众多，管理机制有待完善

低空管理涉及众多内容，参与低空管理的政府机构较多。低空中的民用航空活动由国务院民用航空主管部门负责，包括低空中的通用航空管理，即通用航空器适航认证、通用机场建设规范、通用航空经营许可、通用航空安全保卫、民用无人驾驶航空器运行安全管理；低空中的国家航空活动分别由国家军事机关、国务院公安部门、国务院海关部门负责，如公安部具体负责并统一领导全国的警用直升机运行、安全和管理工作^[6]；低空中的微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统存在缺陷须召回，由国务院市场监督管理部门负责；低空中活动违反《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；民用无人驾驶航空器唯一产品识别码由国务院工业和信息化主管部门负责设置；全国无人驾驶航空器飞行管理工作由国家空中交通管理领导机构统一领导。但是，与多部门的加入相比，地方政府在低空管理中发挥的作用较为有限。考虑到低空管理中存在的复杂性和困难性，原有的管理机制以及财政制度会越来越难以发挥积极有效的作用，难以厘清问题并采取有力对策。 

二、 低空管理的行政主体界定与行政职权内涵

（一） 低空管理的行政主体界定

1.  行政主体概念

行政主体是行政法学领域的基础概念，是指依法使用自己的名义，行使法律法规赋予的行政职权，并能够独立承担责任的组织。行政主体有三个构成要件：一是必须享有行政职权，二是必须能以自己的名义行使行政职权，三是能够独立承担责任的组织。行政主体一般是指国家行政机关和法律、法规授权的组织。中国行政诉讼领域坚持行政主体理论，在法院受理的行政诉讼案件中，被诉组织必须是行政主体，否则以被诉组织不是行政主体为由而不立案。目前，中国人民解放军空军统一组织实施境内的飞行管制，军民航飞行管制部门按照各自的职责分工分别提供空中交通管制服务。按照《飞行基本规则》及相关规定，中国人民解放军空军、飞行管制区的部门、飞行管制分区的部门、机场飞行管制区的部门分别负责批准相应的飞行计划和空域。中国人民解放军空军、飞行管制区的部门、飞行管制分区的部门、机场飞行管制区的部门均不是行政法意义上的行政主体。 

2.  低空管理的行政主体分析

低空管理涉及通用航空活动、无人驾驶航空器活动、国家航空器活动，关系错综复杂。其中，通用航空活动包括民用无人驾驶航空器活动和传统的通用航空活动；无人驾驶航空活动，既有民用无人驾驶航空器活动，即非传统的通用航空活动，也有军事、公安、海关的无人驾驶航空器活动；国家航空器活动虽与通用航空活动完全无交叉，但也有军事、公安、海关的无人驾驶航空器活动。这些活动在低空空域，才属于低空管理范围。在现行的法律法规规章制度体系下，应当从全国航空管理、通用航空管理、国家航空管理、无人驾驶航空器管理等方面，分析低空管理的行政主体。 

（1）全国航空管理的行政主体。目前，中国没有国家级的航空管理机构，国务院民用航空主管部门负责民用航空活动，国家军事机关、国务院公安部门、国务院海关部门等单位负责相应的国家航空器活动，但全国的飞行管制工作有统一的领导机构。《飞行基本规则》第4条规定，国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作。2008年，《国务院关于议事协调机构设置的通知》明确国务院、中央军委空中交通管制委员会系国务院议事协调机构，具体工作由原总参谋部承担。2021年3月31日，中央空中交通管理委员会在公开报道中首次出现。2023年印发的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》提到“国家空中交通管理领导机构” ^⑨，同年印发的《空域管理条例（征求意见稿）》也提到“国家空中交通管理领导机构” ^⑩，由此初步判断中央空中交通管理委员会是国家空中交通管理领导机构。 

（2）通用航空管理的行政主体。民用航空分为公共航空运输与通用航空，并称为民用航空的两翼。目前，法律法规上没有明确公共航空运输的概念，但是《民用航空法》对公共航空运输企业作了定义，其第91条规定，“公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人。”《民用航空法》同时明确了通用航空的概念，其第145条规定，“通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”可见，通用航空是“兜底”概念，除公共航空运输以外的其他民用航空活动均属于通用航空，这意味着民用无人驾驶航空器活动也属于通用航空。《民用航空法》第3条规定，国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定。国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理该地区的民用航空活动。《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第3条规定，通用航空由中国民用航空局归口管理。但是，民用航空器飞行活动并非由民航局全权负责，根据《飞行基本规则》第28条规定，“中华人民共和国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供空中交通管制服务”。《通用航空飞行管制条例》第5条规定，“飞行管制部门按照职责分工，负责对通用航空飞行活动实施管理，提供空中交通管制服务。相关飞行保障单位应当积极协调配合，做好有关服务保障工作，为通用航空飞行活动创造便利条件。” 

（3）国家航空器管理的行政主体。国际社会没有针对国家航空器制定专门的国际条约，国家航空器的相关国际规则零散地分布于国际法基本原则、海洋法、航空法及战争法之中。根据《国际民用航空公约》附件2《空中规则》的规定，航空器按其使用性质分为国家航空器和民用航空器两类。国家航空器指用于军事、海关、警察部门的航空器。此外，国家元首和政府高级官员的专机和负有特殊使命并带有适当国家标志的航空器也视为国家航空器。《民用航空法》第5条规定，民用航空器是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。在中国，执行军事、海关、警察飞行任务的航空器是国家航空器。其中，执行军事飞行任务的航空器是军事航空器；执行海关飞行任务的航空器是海关航空器；执行警察飞行任务的航空器是警用航空器。近年来，伴随着应急管理领域的改革，有专家建议修订《民用航空法》第5条，增加应急管理飞行任务。军事航空器由军队机构主管，与行政管理主体不相关。海关航空器和警用航空器同属国家航空器，但管理模式完全不一样，海关航空器总体上参照民用航空器的适航认证、运行管理；警用航空器由公安部主管，在适航认证、运行、安全等方面建立了完善的管理体系。公安部负责并统一领导全国的警用航空器运行、安全和管理工作，并制定管理办法^⑪。 

（4）无人驾驶航空器管理的行政主体。民用无人驾驶航空器活动属于通用航空范畴，但是考虑到民用无人驾驶航空器活动与其他通用航空活动差异明显，2018年，《民用航空法》增加第214条规定，即“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。”2024年7月10日，在国务院新闻办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，民航局局长宋志勇表示，“将统筹推进传统通用航空转型升级与新兴无人机产业创新发展”。因此，有必要对民用无人驾驶航空器与传统通用航空进行区别研究。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第4条规定，国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，组织协调解决无人驾驶航空器管理工作中的重大问题。国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作。县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作。各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内无人驾驶航空器飞行管理工作 ⑨。此条分别规定了无人驾驶航空器飞行活动管理和无人驾驶航空器管理的行政主体，引入公安、工业和信息化、市场监督管理等部门对无人驾驶航空器进行管理，赋予县级以上地方人民政府及其有关部门负责本行政区域内无人驾驶航空器管理的权力^[7]。 

（5）对低空管理行政主体的初步推断。低空管理的行政主体主要包括：一是国家空中交通管理领导机构，领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，领导全国低空空域管理工作；二是国务院民用航空主管部门及地区民用航空管理机构，归口管理传统的通用航空^[8]，按照职责负责全国民用无人驾驶航空器有关管理工作；三是国务院公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作；四是县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作；五是各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内传统的通用航空器、民用无人驾驶航空器以及国家航空器的飞行管理工作；六是国家军事机关、国务院公安部门、国务院海关部门按照职责分工负责国家航空器有关管理工作。低空管理的各行政主体积极履行各自职责，推动了中国低空管理的改革和发展，在低空经济发展中发挥着重要的作用。但是，低空管理的行政主体过多，未能明确低空管理的总牵头单位，未能建立联合工作机制，实践中却打破了传统的民用航空活动的行业管理体制，导致低空管理存在较多的不确定性和矛盾。 

（二） 低空管理的行政职权内涵

1.  行政职权的基本理论

行政职权是行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能，具有法定性、公益性、专属性、国家意志性、单方性、强制性、不可处分性、优益性等特征。行政职权可以概括为16种：制定行政规范权、行政调查权、行政检查权、行政命令权、行政许可权、行政确认权、行政奖励权、行政处罚权、行政强制权、行政委托权、行政合同权、行政经营权、行政物质帮助权、行政裁决权、行政复议权、行政申诉处理权等^⑫。行政职权的配置方式包括：一是依法设立——固有职权；二是行政职权的授予——行政授权；三是行政职权的代行——行政委托；四是行政职权的协力——行政协助。 

2.  低空管理的行政职权是低空管理主体依法享有的、对于低空领域或单项航空业务实施行政管理的权力和责任

依据航空管理理论和航空领域法律法规规章，低空管理主要包括10个方面：低空空域管理，低空航空器管理，低空航空人员管理，低空配套的机场和起降点管理，低空飞行活动管理，低空中的民用航空、国家航空、试验航空和涉外航空管理，低空航空安全监管，搜寻援救与事故调查，低空环境保护，低空突发事件处置和违法处置等。这10个方面可以对照行政职权的16种类型细化出具体管理职权，例如，制定《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》属于制定行政规范权，对通航企业运营情况进行抽查属于行政检查权，对特殊通用航空飞行活动任务审批属于行政许可，对低空航空器进行登记管理属于行政确认权，颁发低空安全奖属于行政奖励权，对“黑飞”的行为人实施拘留属于行政处罚权。 

3.  低空管理中的三大行政职权分析

低空管理的行政职权细分很多，与传统的航空管理职权体系和架构有很多不同，尤其在低空空域管理、低空飞行活动管理和低空航空器管理上差异明显。下面将重点阐述低空空域管理、低空飞行活动管理和低空航空器管理等三大行政职权的内涵。 

（1）低空空域管理的内涵。空域管理是指政府以及空域活动主体对空域资源、空域环境、空域开发利用活动、空域权益等进行的规划、决策、组织、协调和控制工作^[9]。低空空域管理主体是政府有关职能部门与空域活动主体，职能部门负责对空域进行宏观管理和执法管理，空域活动主体主要负责对空域活动进行微观管理，例如，军航航空兵部队和民航。空域管理活动主要包括空域防卫管理、空域公共安全管理、使用管理等三部分。军航和民航日常的空域管理主要建立在空域的使用管理范畴上，也就是通常说的空中交通管理的空域管理。低空空域管理是指国家依法对低空空域利用进行分类、规划、划设、建设、控制活动的统称。低空空域管理的目的是维护领空主权，合理利用空域资源，保证航空活动的安全和顺畅，满足不同类型空域用户的需求，保证航空活动安全顺利进行。低空空域管理的行政职权主要是：制定低空空域管理政策、法规，组织实施低空空域建设规划，审批军用、民用机场的修建和改建，审查军用、民用靶场和对空射击点的设置；划设低空航空器航空活动使用的空间，办理使用空域的申请，制定低空空域使用的飞行规则、方法，协调低空空域使用的矛盾，建设低空空域控制和保障的设备。目前，国家空中交通管理领导机构负责领导全国的低空空域管理，制定低空空域管理政策和法规。各级航空管理机构依据空域管理的分工、政策、法规和程序，对应负责低空空域管理工作；并按照飞行管制区域的划分，负责空域的设置、调整和协调，对管辖区内的空域实行直接或间接的控制。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第19条规定：“国家根据需要划设无人驾驶航空器管制空域。管制空域的具体范围由各级空中交通管理机构按照国家空中交通管理领导机构的规定确定，由设区的市级以上人民政府公布，民用航空管理部门和承担相应职责的单位发布航行情报。未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施无人驾驶航空器飞行活动。” 

（2）低空飞行活动管理的内涵。在运行层面，低空飞行活动主要涉及管制单位提供空中交通服务和航空活动遵守飞行规则。需要特别注意的是，空中交通服务不属于行政管理范畴，而属于公益服务类别。《国际民用航空公约》的附件11《空中交通服务》，把空中交通服务分为空中交通管制、飞行情报和告警服务，对空中交通服务目的进行了准确定义，即防止航空器之间、航空器与障碍物之间发生碰撞，使空中活动保持有序和高效进行。附件11还规定了提供这些服务所应适用的标准和建议措施。《民用航空法》第76条对飞行规则作出了原则性的规定：“在中华人民共和国境内飞行的航空器，必须遵守统一的飞行规则。进行目视飞行的民用航空器，应当遵守目视飞行规则，并与其他航空器、地面障碍物体保持安全距离。进行仪表飞行的民用航空器，应当遵守仪表飞行规则。飞行规则由国务院、中央军事委员会制定。”在行政管理方面，低空飞行活动需要行政许可。《飞行基本规则》第35条规定：“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施。获准飞出或者飞入中华人民共和国领空的航空器，实施飞出或者飞入中华人民共和国领空的飞行和各飞行管制区间的飞行，必须经中国人民解放军空军批准；飞行管制区内飞行管制分区间的飞行，经负责该管制区飞行管制的部门批准；飞行管制分区内的飞行，经负责该分区飞行管制的部门批准。”《飞行基本规则》第39条规定，“组织与实施通用航空飞行活动，必须按照有关规定履行报批手续，并向当地飞行管制部门提出飞行申请。飞行申请的内容包括：任务性质、航空器型别、飞行范围、起止时间、飞行高度和飞行条件等。各航空单位应当按照批准的飞行计划组织实施。”《通用航空飞行管制条例》第12条规定：“从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施。”《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第26条规定：“除本条例第三十一条另有规定外，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当在拟飞行前1日12时前向空中交通管理机构提出飞行活动申请。” 

（3）低空航空器管理的内涵。低空航空器是低空经济活动的重要载体。中国目前涉及低空民用航空器的法律为《民用航空法》，行政法规主要有《民用航空器国籍登记条例》《民用航空器权利登记条例》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》《外国民用航空器飞行管理规则》，规章主要有《民用航空器国籍登记规定》《民用航空器权利登记条例实施办法》《民用航空器适航指令规定》《运输类旋翼航空器适航规定》《正常类旋翼航空器适航规定》和《航空器型号和适航合格审定噪声规定》等，具体规定了对民用航空器进行国籍登记、权利登记、生产许可、型号认可、适航认证等行政职权。加强对航空器的管理，有助于保障航空器安全适航性，保证民用航空活动安全和有秩序地进行；加强对航空器国籍的管理，有助于国家对在其范围内登记的航空器行使充分有效的管辖权；加强对民用航空器的登记管理，保护民用航空器所有者的权利，有助于航空器物权的流转。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定了无人驾驶航空器的实名登记、国籍登记、设置唯一产品识别码、中型和大型适航许可、运营合格证、依法责令召回等行政职权。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第8条规定：“从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可。”《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第10条规定：“民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，具体办法由国务院民用航空主管部门会同有关部门制定。涉及境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当依法进行国籍登记。” 

三、 优化完善低空管理政府机构职能

前述内容对低空管理存在的四个主要问题进行了分析，集中体现的主要矛盾就是军民航等部门以运行管理代替行政管理，现行的《飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》也是侧重运行程序，在此背景下，低空管理脱离了行政管理理论。但是，低空经济中涌现出大量行政管理客体（低空航空器）、行政管理对象（低空用户），再难以以传统运行管理的方式进行有效管理。所以，有必要研究分析低空管理的行政主体界定与行政职权内涵，通过分析发现低空管理的行政职权众多，行政管理主体众多，但是地方政府发挥的作用较为有限。笔者将围绕传统的航空管理体制现状，面临的挑战，提出优化完善低空管理政府机构职能的建议。 

（一） 传统的航空管理体制现状及中央事权属性

1.  传统的航空管理体制

从1980年开始，中国民用航空局不再由空军代管而是归属国务院，民用航空领域逐步建立了中国民用航空局、各地区民航管理局、各地区民航安全监督管理局等三级管理体制。但是，空中交通管理领域依然是军民共管模式，中国人民解放军空军统一组织全国的飞行管制工作，负责指挥民航航路航线外的飞行活动，建立了中国人民解放军空军、飞行管制区的部门、飞行管制分区的部门、机场飞行管制区的部门等四级运行管理体制；民航负责航路航线内的飞行活动，建立了民航局空管局、民航地区空管局、民航空管分局（站）等三级运行管理体制；同时，伴随着空中交通管理领域改革，建立了国家空中交通管理领导机构、地区空中交通管理组织协调机构二级领导管理体制。 

2.  传统的航空管理属性

在传统的航空管理体制下，航空管理一直是行业管理，属于典型的中央事权，地方政府基本上不参与管理。2019年6月，国务院办公厅印发的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》明确，“4.民航。（1）空中交通管理。中央承担专项规划、政策决定、监督评价职责，具体执行事项由中央实施。（2）民航安全管理。中央承担政策决定、监督评价职责，具体执行事项由中央（含中央企业）实施。（3）专项任务机队建设和运营。中央承担相应的管理职责，具体执行事项由中央（含中央企业）实施。（4）重大和紧急航空运输。中央承担政策决定、监督评价等职责，具体执行事项由中央（含中央企业）实施。上述民航领域事项由中央（含中央企业）承担支出责任。” ^⑬ 

依据国际民航组织相关规定以及中国现行有效的《民用航空法》《飞行基本规则》等法律法规，空中交通管理主要包括空域管理、空中交通流量管理和空中交通服务。空域管理是根据管制服务能力和飞行需求，对空域结构进行科学规划，提供最佳的空域资源分配方案，并通过一系列的手段、措施、制度等来保障空域资源的高效使用与运行，主要包括：空域的分类、划设与调整、使用、评估、保障、监督检查等；空中交通流量管理是根据飞行需求和空域资源的分配方案，对飞行流量进行优化调配，充分挖掘空域容量（包括机场容量）的潜力，提高空域资源的利用率；空中交通服务是根据空域资源分配方案和飞行流量调配方案，为飞行活动提供安全间隔保障服务，主要包括：空中交通管制服务、飞行情报服务和告警服务。依据《民用航空法》第73条^⑭和第74条^⑮、《飞行基本规则》第28条^⑯、《通用航空飞行管制条例》第25条^⑰、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第4条^⑨、《民用航空空中交通管理规则》第18条^⑱、《空域管理条例（征求意见稿）》第4条^⑩等规定，空中交通管理事权主要由空军、民航等有关单位承担，地方人民政府没有参与。 

（二） 传统的航空管理体制面临的挑战

1.  传统的航空管理机构难以承担低空管理的重任

通过比较传统航空管理对象与低空管理的对象，会更加直观地看到低空管理的复杂与难度。截至2023年底，中国共有运输航空公司66家，境内运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）259个，民航全行业运输飞机期末在册架数4270架；全行业运输航空公司完成运输飞行小时1220.9万小时。同时期，获得通用航空经营许可证的传统通用航空企业690家，通用航空在册航空器总数达到3303架，全国在册管理的通用机场数量达到449个，全国通用航空共完成飞行137.1万小时；获得通用航空经营许可证，且使用民用无人机的通用航空企业19825家，全行业无人机拥有者注册用户92.9万个，其中个人用户84.9万个，企业、事业、机关法人单位用户8万个，全行业注册无人机共126.7万架，全行业有效无人机操控员执照共19.44万本，全年无人机累计飞行小时2311.0万小时^⑧。通过数字对比，低空管理的航空器数量是运输飞机总量的300倍左右；通航机场是运输机场的1.7倍多（未计算起降点）；用户数量是运输航空公司的14376倍多，还包括个人；累计飞行小时是运输飞行时长的2倍多，低空管理任重道远。全国民用航空监察员，共计约3000人，其又分为航空安全、飞行标准、基础、空中交通管理、航空安全保卫等类别，无法满足低空产业监管需要。 

2.  中央财权难以支撑低空管理的基础设施建设

2012年，财政部印发了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，对旅客和航空公司征收民航发展基金。民航发展基金属于政府性基金，是中国非税财政收入的重要组成部分，属于中央财政性资金，收入上交国库，纳入政府性基金预算，专款专用。2015年民航发展基金收入208亿元，2019年达到478亿元，后续因为新冠疫情免征民航企业缴纳的民航发展基金，2023年民航发展基金收入预算为340亿元。民航发展基金主要用于支持传统民航业，使用范围包括：民航基础设施建设，对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴，民航节能减排，通用航空发展，民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用，加强持续安全能力和适航审定能力建设。2023年，民航发展基金转移支付提前下达资金预算分配^[10]：北京9540万、天津13305万、河北6909万、山西7763万、内蒙古33294万、辽宁6014万、吉林1656万、黑龙江21387万、上海6433万、江苏15848万、浙江28279万、安徽5391万、福建5391万、江西402万、山东37265万、河南7358万、湖北11347万、湖南9086万、广东22652万、广西7928万、海南13956万、重庆20738万、四川81695万、贵州39170万、云南25639万、西藏13353万、陕西17477万、甘肃21452万、青海10166万、宁夏2538万、新疆39362万、新疆生产建设兵团4749万^⑲。不难看出，民航发展基金年度收入预算和支付预算情况难以支撑全国低空管理的基础设施建设，同时，财政事权还需要充分考虑发挥行业和地方政府的积极性，基于“谁受益、谁负责”的原则，低空管理的基础设施建设费用应当由地方政府承担。 

3.  低空空域管理改革正在突破传统的航空管理体制

2004年，全国空管会议第一次召开，提出有计划有步骤地放开低空空域；2009年，原国家空中交通管制委员会组织召开低空空域管理改革研讨会，要求适时有序地开放低空飞行区域，会后确立内蒙古通勤航空试点、江苏通用航空应急救援试点等项目；2010年，确定在沈阳市、广州市飞行管制区进行低空开放试点工作；国务院、中央军委印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》确立了低空空域改革的总体目标、阶段步骤和主要任务，在试点地区将低空空域由原来的全部为管制空域，改为管制、监视、报告三类空域，按照审批和报备两种方式实行分类管理，以提高低空空域的使用效率^[11]；2017年，民航局批准在西北地区组织通用航空低空空域监视与服务试点；2018年，原国家空中交通管制委员会批准由四川省人民政府牵头、军民航和当地公安部门共同参与的低空空域协同管理改革试点；后续湖南、江西、安徽、海南等4省加入了低空空域协同管理改革试点省份^⑳。低空空域管理改革试点对省域范围内低空空域使用管理的组织形式，空域分类划设方法、军地民协同合作等进行了探索和实践，推动建立地方政府参与低空空域管理的机制，突破了传统的航空管理体制。 

（三） 优化完善低空管理政府机构职能的建议

通过上述综合分析，不难发现传统的航空管理体制难以承担低空管理的重任。国家空中交通管理二级领导管理体制、民航三级管理体制、民航三级空管运行管理体制、空军四级空管运行管理体制都没有相应的地方化的低空管理机构，缺乏足够的安全监管人员和空中交通管理运行力量、缺乏充足的低空基础设施建设经费。按照“谁审批、谁负责”和“审批是一项权力，更是一种职责和义务”的原则，军航、民航的管理机构难以承担大体量的业务审查、难以承担低空安全问题所带来的巨大责任。当前，公共航空运输和传统的通用航空发展已经给民航管理带来了前所未有的压力；军事用空活动的强度也给军航飞行指挥带来巨大的压力，低空管理的重担不应该全部压给民航、军航的管理机构。通过多轮试点，研究发现地方政府对低空经济发展期望很高，有意愿也有能力承担低空管理的部分职责，理应赋予地方政府合理的低空管理权责，具体路径可以借鉴20世纪初的机场属地化改革。鉴于此，应当重点分析地方政府作为低空管理行政主体之一所需承担的低空管理职能。 

1.  优化完善低空空域管理体制

目前，中国实行空中交通管理（空管）、空中防御（空防）合一的空域管理体制，中国人民解放军空军统一组织实施全国的空中交通管制工作，军航和民航按照职责分工分别管理航路外和航路内空域，军航担负了繁重的双重任务和过度的安全责任，既要负责全国的空中交通管制，更要确保空防安全^[12]。低空空域历来就是空防安全的盲区，近年来无人驾驶航空器“黑飞”事件不断，不明空情多发，军航压力倍增。同时，在此体制下，因空域审批主体为军航，空域资源管理无法纳入国家事务中，空域审批只是运行层面的流程管理，没有列入国家行政许可清单。多轮的低空空域改革试点，未能有效解决上述问题，四川、安徽、江西、湖南、海南等地方政府只是协助军航、民航进行低空空域管理。2023年11月，《空域管理条例（征求意见稿）》明确空域管理遵循集中统管、军民融合、管用分离、安全高效的基本原则。宏观上，国家空中交通管理领导机构及地区空中交通管理组织协调机构集中统管，但不是所有空域管理事项，包括分类、划设、调整、评估、监督等事项都适合集中统管，空域使用更适合灵活管理。按照“属地原则”，省域或者城市上空的空域使用管理交给省级人民政府或者市级人民政府，设立省级或者市级低空空域使用管理机构，负责建设低空使用保障的基础设施，负责审批所辖空域使用申请并提供相应的空中交通服务，承担相关的管理责任。同时，也必须协助军航做好空防工作，不得影响军民航的飞行安全。军民航的运行管理机构应当指导、协助省级或者市级低空空域使用管理机构提供空中交通服务。国家空中交通管理领导机构及地区空中交通管理组织协调机构负责制定低空空域分类和划设规范，对省级或者市级低空空域使用情况进行评估，对省级或者市级低空空域使用管理和所提供的空中交通服务水平进行监督。军航集中资源做好空防工作，在必要时有权使用省级或者市级的低空监视设备以及低空空域使用管理的信息数据。此处注意，空防不等于空中突发事件处置，省级或者市级人民政府在低空空域使用管理上，应当配备无人机反制设备、警用航空器对空中突发事件进行处置，全力保障低空飞行安全、公共安全，配合做好空防安全。 

2.  持续加强低空飞行活动管理

截至2023年底，全国已经建设32个飞行服务站，其中地方政府主建15个，民航空管单位主建8个，地方企业主建9个，飞行服务站是低空飞行服务保障体系的“服务窗口”，也是面向低空用户的“唯一窗口”，主要提供飞行计划协助申报、气象情报、飞行情报、协助救援、低空数据服务、飞行动态监控等。四川、湖南、江西、安徽、海南等5省在试点时，军航、民航、地方政府三方共同组成低空空域协同管理运行中心，将低空飞行由管制指挥模式转变为目视自主飞行模式，将任务、空域、飞行计划等三个申请环节简化为飞行计划报备一个环节，简化了审批流程。目前，中国对飞行服务站和低空空域协同管理运行中心没有明确的职能定位，仅规范了提供部分低空飞行服务，部分地方政府尝试以飞行服务站或者低空空域协同管理运行中心直接受理飞行计划的审批和负责对空指挥工作。目前，民航三级空管运行管理机构和空军四级空管运行管理机构难以对低空飞行活动进行有效管理，难以直接管理飞行服务站和低空空域协同管理运行中心，交由地方政府出资建设、行政管理、承担运行更合适。国家空中交通管理领导机构根据职责，制定低空飞行基本规则和低空航空器飞行间隔标准，制定通信、导航、雷达、气象和航行情报等设施设备的建设标准。军民航空管运行管理机构按照职责负责航路外和航路内（低空空管运行管理机构负责的低空空域之外）飞行管制工作，指导、协助地方空管运行管理机构的飞行管制工作。省级和市级人民政府成立低空空管运行管理机构，根据管理需求下设多个飞行服务站，全方位无死角提供低空飞行管制服务，负责通信、导航、雷达、气象和航行情报保障，并有义务将低空空域运行管理数据共享给军民航空管运行管理机构，战时或者特殊情况下，军民航可以接管地方政府的低空空管运行管理机构。 

3.  合理分配低空航空器管理职责

目前，低空航空器管理主要是适航管理、登记管理。民用航空器适航管理是对航空器的设计、制造、使用和维修进行审核认证。根据《民用航空法》《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，任何单位或者个人设计民用航空器，应当向民航局申请并获得型号合格证（TC）；制造民用航空器，需要经生产许可审定并获得生产许可证（PC）；使用民用航空器，需要经单机适航检查并获得单机适航证（AC）。因此，民用航空器只有经民航局适航审定合格才能够进入中国民用航空市场。中国民航适航审定中心负责管理上海、沈阳、江西适航审定中心和广州、成都、西安审定分中心。民用航空器的设计和制造单位，从设计图纸、原材料的选用、试制、组装直至取得型号合格批准和生产许可证，要对航空器的初始适航性负主要责任；民用航空器的使用单位（航空公司和所属的飞行人员等）和维修单位（包括维修人员和检验人员等）要对其使用和维修的航空器的持续适航性负主要责任。目前，中型、大型民用无人驾驶航空器系统需要适航管理；微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统不需要适航管理，按照产品质量进行管理^㉑。伴随着民用无人驾驶航空器系统数量的增长，民航适航管理部门难以应对全流程的适航管理，可以集中资源做好中型、大型民用无人驾驶航空器系统初始适航管理，省级或者市级人民政府可以建立无人驾驶航空器适航管理部门，负责管理中型、大型民用无人驾驶航空器系统持续适航性业务，加强对当地无人驾驶航空使用单位和维修单位的监督管理，同时负责辖区内的微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的产品质量管理，做好辖区内民用无人驾驶航空器系统登记管理，维护民用无人驾驶航空器系统所有者的权利。 

4.  新的立法赋予地方政府参与低空管理

随着低空经济的发展，近期应当重点推进“航空法”、《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》、《空域管理条例》的制定修订工作，在立法工作中充分考虑低空管理体制改革需求。应当鼓励支持改革试点地方进行地方立法，以地方立法稳步推进低空改革，以地方立法为低空经济发展提供法制保障。长期来讲，首先，应当逐步建立起一套完整的符合中国国情的低空管理法律法规体系，并将其纳入现行的航空法律体系中，以确保使用人、承运人和管理者拥有统一的标准和依据。其次，应当参照已有的地面交通法等法规，制定针对低空领域专门的“空中交通法规”，集中规范低空空域申报审批流程、飞行行为规则、活动要求并协调监管具体飞行等事项，进一步明确低空空域使用管理的实施细则和具体办法，增强法规制度的针对性、适用性和可操作性，全面规范和有效保障低空空域管理活动。自2024年1月1日起施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》打破了民用航空器行业管理的困局，授予工业和信息化、市场监督管理等部门和县级以上地方人民政府及其有关部门参与无人驾驶航空器的管理^⑨。2023年公开的《空域管理条例（征求意见稿）》规定了县级以上地方人民政府按照职责分工协助做好有关空域管理工作，组织建设通信、导航、监视、航行气象、航行情报等设施设备建设^㉒。当下应当做好相关法律法规的解释工作，推动低空管理改革，促进低空经济发展。 

低空管理是兼具系统性、复杂性、紧迫性的伟大工程，其改革所涉及的因素远超其他领域的市场化改革、政府职能改革，因为低空管理涉及军民航管理体制、涉及空防等军事要素，又缺少“航空法”等上位法依据。低空管理改革必须坚决贯彻落实党中央关于低空经济的决策部署，以问题为导向，结合改革试点的宝贵经验，依据相关的法律法规，集合军航、民航、地方等多方力量，为低空经济发展和低空空防安全保驾护航。