贾洪波，蔡瑶瑶，汤梓童：职工基本养老保险统筹层次：政策变迁与扩散机制

一、 问题的提出

在过去30年中，中国养老保险的覆盖进程堪称世界社会保障史上的伟大实践，但同时，保险基金的“穿底”风险也成为制约养老保障事业高质量发展的严重隐患^[1]。伴随着中国老龄化趋势的加快，职工基本养老保险基金当期结余为负数的省份数量显著增加。根据国家统计局官方数据计算，2020年全国超过80%省份的职工基本养老保险基金当期结余收不抵支 ^①。尤为严重的是，自2016年以来，黑龙江省职工基本养老保险基金累计结余持续为负数 ^②。由此可见，中国职工基本养老保险制度的持续性压力不断增强，财政兜底的负担也随着基金收支缺口的扩大而不断加重。

全国统筹作为养老保险制度公正的体现和需要，是在人口老龄化和流动人口规模扩大化背景下，缓解职工基本养老保险省际收支不平衡和化解基金亏空风险的理性选择^[2]。中国职工基本养老保险统筹层次经历了从全国统筹调剂到县市统筹与行业统筹并存，再到省级统筹，最后到全国统筹的由低到高的演进过程。在约70年的漫长统筹之路中，省级统筹几经周折、步履艰难，占据了相当长的时间。自2022年1月1日起，中国正式实施企业职工基本养老保险“全国统筹方案”，探究真正意义上的全国统筹如何实现，以及全国统筹能够从省级统筹汲取哪些经验，是对30年来职工基本养老保险省级统筹政策实践的一次有益检视。基于此，笔者将全面审视职工基本养老保险统筹层次不断提高的历史进程，在总结政策变迁特点的基础上，试图分析省级统收统支政策的扩散机制，期望为政策执行者深刻理解全国统筹所面临的动力与阻力提供理论支撑与实证依据。对省级统筹政策扩散过程进行详尽的学术分析，有助于为全国统收统支政策的实施提供借鉴，进而提高统筹措施的针对性与可行性。

二、 文献综述

中国职工基本养老保险统筹层次提高的进程从县市级开始，在中国特有的制度环境与语境中，“统筹层次”及其相关问题由此产生，成为具有中国特色的研究课题^[3]。统筹层次的核心要义指社会保险资金在多大的范围内统筹使用与管理，实质上是对社会保险基金行政管辖层级的具体描述，如省级统筹是指在省级管辖范围内形成的资金池在省级层面对基金进行统一的核算与管理。

自20世纪90年代职工基本养老保险全国统筹的设想提出以后，大量关于统筹层次的研究成果得以发表。目前，学术界关于职工基本养老保险统筹层次的研究成果主要集中在以下几个方面：第一，对职工基本养老保险统筹层次变迁历程的梳理，学者们大致将其划分为以工会为征管主体的全国统筹调剂、企业自主统筹、县市统筹与行业统筹并存、省级统筹与全国统筹五个阶段。例如，郭昌盛以及张曦和孙禹对统筹层次变迁历程的阶段划分^[4]86[5]。第二，在多主体的互动机制上，学者们从利益分化^[6]、博弈^[7]、成本收益^[8]的角度分析对比了统筹层次提升对中央政府、地方政府与政府各部门等多个利益主体产生的影响。第三，探讨了提高统筹层次的必要性。例如，提高统筹层次在缩小不同群体之间的待遇差距^[9]、均衡地区间养老金资源配置与养老负担^[10]3、促进劳动力跨区域流动和统一大市场的形成^[11]等方面发挥的重要作用。第四，从制度设计^[12-13]与经办体系^[14]等多个角度探讨了全国统筹的实现路径。也不乏学者借鉴省级统筹模式的管理经验为全国统筹的实现提出建议。例如：杨洋基于对省级统筹模式的深入了解，提出了2022年全国统筹的起步模式^[15]；郭秀云和于丽平通过对典型省级统筹模式之间的比较，探讨了如何向真正意义上的全国统筹过渡^[16]174-185。

从国际人口老龄化趋势来看，发达国家更早地进入了老龄社会，因此，国外的养老保险制度经验对于中国职工基本养老保险统筹层次的提升具有借鉴意义。英国作为“福利国家”的发源地，在社会保障制度建设中采取统一规制的做法。《贝弗里奇报告》指出，作为社会保障主体的社会保险制度，应遵循六个基本原则：基本生活待遇标准统一、缴费费率统一、行政管理职责统一、待遇标准适当、广泛保障、分门别类，适合不同人群^[17]。这足以看出英国政府对制度统一的重视。白维军曾指出这一统一性原则对中国统筹层次的提升具有指导意义^[18]，同时，英国批准社团制度在保障功能上的弊端（如各类基金不能相互调剂使用）也启示中国的制度改革应该实施统一的管理制度。美国养老保险资金由全国社会保障基金统一管理和发放。美国作为一个联邦制国家，其劳动力在不同地方政府辖区内流动促使养老基金在不同区域之间的筹集和使用，与中国劳动力在不同省际流动的状况十分相似。马凯旋和侯风云通过分析美国制度演进过程，针对中国职工基本养老保险统筹层次方面的转移接续问题，提出应终身固定社会保障号并保留养老金账户的做法^[19]。还有学者通过对比不同国家的社会保障制度，以寻求最接近中国实际情况的制度经验。例如，董克用和王丹指出，欧盟先有民族国家而后有欧盟组织的发展顺序导致不同国家之间的社会保障制度存在差异，这类似于中国社会保障制度建立初期各个地区分散试点并形成了不同统筹区的发展路径^[20]124。因此，相较于美国直接将“统一”视为社会保障制度的目标而言，欧盟的“开放性协调政策”^[20]124更适合中国社会保障制度的发展。

综上所述，现有文献从统筹层次的变迁历程、利益主体的互动机制、提高统筹层次的必要性、全国统筹的实现路径及国际经验等方面对职工基本养老保险统筹层次进行了研究。关于省级统筹经验的文献大多停留在理论与定性层面，少部分实证类文章讨论了统筹层次提升对基金运行状况的影响，但尚未有研究探讨不同层次的统筹政策在中国全面铺开的深层原因与机制，这难以为深刻理解省级统筹经验并向全国统筹过渡提供充分的实证性证据。因此，采用定量方法全面准确评估省级统筹经验显得尤为迫切。基于此，笔者在梳理职工基本养老保险统筹变迁过程与特征的基础上，从区域内部因素与外部扩散机制两个方面对省级统收统支政策的扩散机制进行探究，试图为真正意义上职工基本养老保险全国统筹的实现提供理论支撑与实证依据。

相较于已有文献，研究可能的边际贡献在于：第一，梳理了职工基本养老保险统筹层次政策变迁历程，从实证角度验证了职工基本养老保险统筹层次变迁以强制性制度变迁为主，并兼具诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的特征；第二，构建了一个包含官员政治流动特征的区域内部因素与外部扩散机制并存的政策扩散模型，实证探究了职工基本养老保险省级统收统支政策的扩散机制，弥补了目前省级统筹经验量化研究的不足；第三，从政策属性角度解析了省长来自异地对职工基本养老保险省级统收统支政策扩散的影响，探讨了强制性政策与社会属性政策在政策扩散上的特殊性，丰富了现有的官员激励相关理论。

三、 统筹层次政策变迁

（一） 变迁历程

为了更好地适应社会经济环境的变化，自职工基本养老保险制度建立以来，统筹层次政策先后经历了从全国统筹调剂到企业统筹、市县和行业统筹并存、省级统收统支、向全国统筹过渡四个发展阶段。

第一阶段：从全国统筹调剂到企业统筹。中华人民共和国成立初期，国民经济日趋恢复，为了给广大离休退休职工提供养老保障，中国在高度集中的计划经济体制的基础上，实行以各级工会管理为主、企业单方缴费和全国统筹调剂式的养老金制度。根据《中华人民共和国劳动保险条例》规定：第一，劳动保险的各项费用全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付，另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理。第二，在开始实行劳动保险的头两个月内，由企业行政方面或资方按月缴纳的劳动保险金，全数存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金。自开始实行的第三个月起，每月缴纳的劳动保险金，其中30%存于中华全国总工会户内作为劳动保险总基金，70%存于各该企业工会基层委员会户内作为劳动保险基金，为支付工人与职员按照本条例应得的抚恤费、补助费与救济费之用。第三，劳动保险基金实行层层调剂。劳动保险基金由工会基层委员会每月进行结算，其余额全部转入省、市工会组织或产业工会全国委员会户内，不足开支时，可向省、市工会组织或产业工会全国委员会申请调拨。省、市工会组织或产业工会全国委员会每年对劳动保险基金进行结算，余额上缴中华全国总工会，不足开支时，向中华全国总工会申请调拨。这一时期，财权在中央高度集中，地方政府的利益主体地位并未受到重视，中央与地方的关系属于纯粹的“命令—执行”模式，因此，不存在央地之间的利益博弈^[4]88。在当时覆盖范围较小且离休退休职工人数不多的情况下，现收现付制也得以顺畅运行。“文化大革命”爆发后，养老保障事业受到了一定的冲击，职工基本养老保险制度的行政管理机构、财政管理机制和人事管理工作体系遭受重创，统筹层次也由较高标准的“全国调剂”演变为较低标准的“企业统筹”，加重了企业的经营负担。在职工基本养老保险统筹层次变迁的第一阶段，政治因素是影响统筹层次变迁的主要原因。

第二阶段：市县和行业统筹并存。在改革开放的大背景下，中国于20世纪80年代着手恢复养老保险制度的运行机制。1984年，党的十二届三中全会提出搞活企业用工制度，企业开始试行劳动合同制，并提出了企业职工退休费用社会统筹的政策主张。企业统筹这一较低的统筹层次已经不适应上述发展情况。据此，中国县市级统筹在改革开放初期逐步予以实施，各地分别采取了符合本地实际情况的措施，从最基层的县级开始统筹，条件具备的地方则从市级开始。调剂金制度是推动实现阶段性统筹的重要“渐进式”改革措施，部分市县以市县调剂金制度为过渡措施实现市县级统收统支。截至1986年底，中国先后有300多个县市参加了试点^[21]58。截至1991年底，试行统筹的县市达到2300多个，占全国市县总数的98%^[21]60。县市统筹逐步成为制度的运行支点，其利益格局逐步形成并固化至今^[22]4。制度经济学研究表明，当各主体追求利益最大化时，外部利益与预期收益的驱动往往会加剧主体间的利益博弈。在此阶段，一些经济效益较好的行业担心在市县统筹后地方政府会收缴其已经积累的养老金，并“割肥补瘦”削弱现有的养老金待遇水平，便以参加市县统筹有诸多不便为由，向国务院提请实行行业统筹，以保证行业内部的养老金待遇水平。考虑到中国国民经济部分行业的特殊性，国家先后批准了包括原水利电力部、邮电部等所属的11个国营大企业的行业统筹，从而构成了这一时期中国县市统筹与行业统筹并存的制度架构。与企业统筹相比，县市统筹与行业统筹在特定时期有特殊的历史进步意义，但这终究是一种低层次统筹，它限制了养老金在不同县市与不同行业之间的调剂使用。

第三阶段：省级统收统支。市县统筹实现之际，中国于20世纪90年代初期提出省级统筹发展战略。由于碎片化的管理制度与难以调和的地方利益，较高的制度变迁成本使得职工基本养老保险由县市统筹向省级统收统支的变迁出现了僵滞，尽管省级统收统支最终得以实现，但进程较艰难。1991—1997年，国务院办公厅与劳动部曾多次发布政策提出社会统筹机制应由市县统筹逐步过渡到省级统筹，但均为政策理念与政策引导，缺乏具体的落地细则与硬性约束条件。1998年，为改变各经济组织与行业在缴费与待遇方面不统一的现状，印发了《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹与行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确提出各行业由原先的行业统筹转变为属地管理，全部参与到当地的省级统筹。该文件对实现省级统筹作出了具体的时间限定，但在2000年实现省级统筹的目标还是落空了^[23]。2009年12月22日的国务院常务会议和2009—2012年连续三年发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，均宣告全国各省（自治区、直辖市）已全部出台省级统筹办法，这标志着省级统筹工作取得了实质性进展。由于不同地区省级统筹的标准均不同，2007年劳动和社会保障部、财政部提出了“统一的制度与政策、统一的费率和费基、统一的计发办法和统筹项目、统一的基金调度使用、统一的预算管理、统一的业务经办流程”的“六统一”标准。经过十年的发展，国家主管部门于2017年重申“六统一”标准，这一举动表明十年来中国制度碎片化问题依旧严峻，“六统一”标准在各地区并未全面实现，继续推进“六统一”标准仍有必要。2018年6月13日，印发了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，提出2020年要全面实现省级统筹的政策目标。2019年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，再次重申要在2020年底前实现养老保险基金的省级统收统支。同年年底，人力资源和社会保障部等多部门联合印发《关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，将省级统筹的标准升级为“七统一”，即新增了“统一的收支管理、责任分担机制、集中信息系统和激励与问责机制”四项内容^[22]10。职工基本养老保险补丁式的政策体系^[16]174-185使决策者的注意力主要集中在缴费比例、缴费基数与账户结构等具体参数的匹配与调整上，提高统筹层次的阶段性进程在具体参数的调整中出现多次反复，统筹层次不断提高的改革历程表现出某种程度的迂回性与曲折性。截至2021年上半年，根据“七统一”标准拟定的考核验收方案，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均实现了省级统筹^[22]9。

第四阶段：向全国统筹过渡。2018年6月，印发了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，中国开始实行中央调剂金制度。在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上，通过中央调剂基金筹集、基金拨付、基金管理和中央财政补助，合理均衡地区间基金负担，实现基金安全可持续，实现财政负担可控，确保各地养老金按时足额发放，这成为迈向全国统筹的第一步。中央调剂金制度在全国范围内执行统一的基金调剂比例进行差额缴拨。具体来讲，各省（自治区、直辖市）基于在职应参保人数上缴一定比例的基金收入形成中央调剂金，中央依据各省（自治区、直辖市）的离退休人数将中央调剂金下拨至各省（自治区、直辖市），全国人均拨付额为筹集的中央调剂金与核定的全国离退休人数的比值，基金上解额与下拨额之差即为各省（自治区、直辖市）职工基本养老保险基金净上缴额或净下拨额。经济发达地区由于在职应参保人数较多，往往需要上缴较多的基金收入，经济欠发达地区由于人口老龄化严重，往往获得中央较多的基金下拨额。由此可见，中央调剂金制度通过差额缴拨，实现了职工基本养老保险基金由经济发达地区向经济欠发达地区的转移支付，缓解了地区发展不平衡的结构性问题。制度实施四年来，调剂比例由2018年的3%上升至2021年的4.5%，调剂总规模达2.5万亿元 ^③。

2021年12月10日，印发了《国务院关于印发企业职工基本养老保险全国统筹制度实施方案的通知》，标志着养老保险全国统筹正式实施，在没有引入统收统支的条件下，全国统筹方案相当于升级版的中央调剂制度，是初级阶段的全国统筹^[22]13。不同于依据在职应参保人数和离退休人数进行差额缴拨的中央调剂金制度，此阶段全国统筹制度的实质为当期余缺调剂，即当年基金结余省份上缴结余基金形成全国统筹调剂资金池，用于补贴资金缺口省份，这是全国统筹方案的主要内容。中央调剂金制度与全国统筹方案以收定支，仅对当期基金进行调节，之前的基金累计结余不在调剂范围内，这大大减小了职工基本养老保险由省级统筹向全国统筹进行制度升级的阻力。由此可见，真正意义上全国统筹的实现是以差额缴拨为目标的中央调剂金制度和以余缺调剂为目标的全国统筹制度作为过渡措施逐步推进的，这种做法循序渐进地对相关主体的利益格局进行分配调整，改革阻力较小，易于各方接受。

（二） 变迁特征

通过对职工基本养老保险统筹层次政策变迁历程的回顾可以发现，职工基本养老保险统筹层次变迁具有典型的诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的特征。在制度实施之初，职工基本养老保险统筹层次提升的政策性要求并不具有强制性，财政收入状况和人口状况等社会经济因素是诱致性政策缓慢推进的重要因素。强制性制度变迁的优势在于能够以较快的速度实现制度的转化和更替，克服职工基本养老保险统筹层次政策有效供给不足的问题。在职工基本养老保险统筹层次强制性政策变迁过程中，中央政府是政策创新的“第一行动集团”，国务院办公厅、人力资源和社会保障部及财政部等多个部门多次发文或联合发文不断推进职工基本养老保险统筹层次政策的变迁，统筹层次政策变迁遵循一种“自上而下”的路径依赖。由此可见，诱致性制度变迁的有效性以其他强制性制度变迁的实现为前提，或者某些强制性制度变迁的有效性有赖于其他诱致性制度变迁的推行^[24]。

职工基本养老保险统筹层次政策变迁是渐进的。在统筹层次政策变迁阶段方面，从各地多点试错到全国制度统一；从行业统筹与县市统筹到省级统筹，再到全国统筹。无论是统筹层次跨阶段的整体推进，还是某一阶段内统收统支的实现，均呈现出渐进循环和螺旋式上升的特点。在统筹层次政策变迁内容方面，前期政策内容多为政策理念与政策引导性质，政策内容呈现出模糊性与探索性特征，各地方可因地制宜选择差额调剂或统收统支式的统筹模式，并对缴费基数与缴费比例等制度参数进行调整；后期政策内容逐渐明确与清晰，边际上的持续渐进调整是职工基本养老保险统筹层次政策变迁的典型特征。在统筹层次政策变迁经验积累方面，地方政府渐进式参与创新实践为中央政府提供了一个低成本和低风险的知识积累和传递机制。在既定的约束条件下，由于缺乏统筹层次政策变迁中相关的风险知识，中央政府选择“摸着石头过河”的政策变迁模式，因知识积累速度较慢以及面临的多种障碍掣肘了向全国统筹的过渡。

职工基本养老保险统筹层次政策变迁的轨迹呈阶梯状。在不同阶段统筹层次政策的变迁中，中央政府采取了“取法于上，仅得为中，取法于中，故为其下”的间断式拔高策略。例如，在市县统收统支还未完全实现时，就提出了省级统筹的政策目标；在省级统收统支还未完全实现时，全国统筹就被提上了日程。这一政策策略对于增加地方政府加快提升统筹层次进度的压力与动力具有积极作用。准确地讲，职工基本养老保险统筹层次的改革进程并非一条平滑的演进轨迹，而是一种“阶梯状的渐进式制度变迁”^[25]。

四、 统筹层次政策扩散机制的研究设计

（一） 研究假设

在关于政策扩散机制与动因的研究中，学者们在理论框架方面并未达成共识。例如，Marsh和Sharman指出公共政策扩散主要有学习、竞争、模仿和强制四种机制^[26]；Dobbin等认为有四种不同的理论可以解释公共政策的扩散现象，即建构主义理论、强制理论、竞争理论和学习理论^[27]；Wejnert将已有的政策扩散因素整合为创新的特征、创新者的特征和环境特征三大类，其中创新的特征包括创新行为产生的公共影响与私人影响、创新的成本与收益^[28]；Mohr认为，创新是创新的动机、创新障碍强度以及克服这些障碍的资源之间相互作用的函数^[29]，但有时难以确切地将某一政策扩散因素归类为三者中的某一个，如经济发展既有可能是创新的动机，也有可能是克服障碍的一种资源；也有学者认为政策扩散是由内部因素^[30]或外部因素决定^[31]880-899，抑或是二者共同决定的^[32]。由此可见，其一，政策扩散机制缺乏统一的理论框架，并且不同的创新扩散机制存在重叠^[33]。其二，尽管政策扩散机制与动因多种多样，但大致可以归为两类：一为内部特征因素，即辖区内部的经济发展水平等；二为外部扩散机制，通常包括横向扩散机制和纵向扩散机制等。无论是内部作用机制还是外部扩散机制，都不能孤立地解释作为诱致性制度变迁和强制性制度变迁结合体的职工基本养老保险统筹层次政策扩散的过程。官员是地方政策创新的主体，国内外学者在探究政策创新的影响因素时，都曾将官员的异地调任加以考虑。朱旭峰和张友浪在讨论行政审批制度的扩散过程时，着重考虑了市委书记与市长的政治流动特征^[34]96-97；张克认为地方主官是政策创新与扩散过程的重要行动者，由此建立了地方主官异地交流与政策扩散的理论框架^[35]；朱光喜和陈景森通过案例比较，论述了地方官员异地调任推动政策扩散的过程^[36]124-142；Karch认为，在公共政策扩散的驱动主体方面，全国性组织、政策推动者和中央政府组织等政治力量推动了公共政策扩散，尤其强调了官员在公共政策扩散中的作用^[37]; 还有国外学者在探讨州政府的彩票制度创新时也考虑到了选举的影响^[38]。因此，笔者将官员政治流动特征纳入区域内部因素，从区域内部因素（包括区域内部特征和官员政治流动特征）与外部扩散机制两个方面解释职工基本养老保险省级统收统支政策的扩散过程，如图1所示。

1.  区域内部因素

（1）区域内部特征

一般来讲，人口年龄结构越偏向老年型意味着该地区养老负担越重^[10]5。对于老龄化程度较高的省份，较少的基金结余使得各地市愿意提高职工基本养老保险的统筹层次，将财政兜底责任上移；而对于人口年龄结构偏向年轻型的省份而言，职工基本养老保险基金一般都留有结余，基金结余滞留在地市级，各个地市往往不愿上缴基金用于调剂。为满足当地老年人口的养老需求，保证职工基本养老金待遇的持续发放与待遇水平的稳定，老龄人口较多的地方政府往往面临更大的职工基本养老保险制度改革压力，政府可能会被迫重新评估和优化职工基本养老保险政策，包括提高统筹层次。若人口老龄化趋势不断加强，即便财政充足，该地区也会存在养老金待遇发放不可持续的潜在风险，这符合养老保障研究中人口结构对福祉和政策有重要影响的结论。据此，提出假设1。

假设1. 人口年龄结构越偏向老年型的地区，提高统筹层次的政策创新动力越强。

省域内经济发展不平衡是职工基本养老保险实现省级统筹的基本阻碍因素。统筹层次提高至省级之后，部分养老金会由高收入地区流向低收入地区，从而引起高收入地区职工群体的不满。区域内经济差距越大，平均主义带来的不利影响就越难以规避，一些基金结余较多的市县可能会有“杀富济贫”“吃亏”等相对剥夺感，而原本就基金收不抵支的市县的搭便车心理可能会更加固化。区域内部的贫富差距越大，彼此之间的利益矛盾越难以调和，统筹层次提高所面临的阻力就越大。据此，提出假设2。

假设2. 省域内各地区经济发展水平差距越大，越不利于该地区省级统收统支政策的实现。

（2）官员的政治流动特征

社会达尔文主义、纳尔逊和温特的经济演化理论、演化博弈理论认为，政策往往不是个人目标函数的直接对象^[39]。新古典经济学采用理性经济人假设，即个人在完全信息条件下追求目标函数的最大化。领导者掌握着人事安排与官员晋升的权力，在追求自身经济利益与政治利益过程中自身注意力的改变本质上是一种权威分配^[40]，在相当程度上影响着其他官员的行为。也就是说，在利益最大化导向下，领导者的政治流动特征在一定程度上影响地方政府在推进政策创新中的策略。中国每个省份都会同时配备一位党委首长与一位政府首长，具体来讲，省委书记把握政治大方向，省长主要负责地方具体事务，对地方发展建设负有直接的管理责任。因此，对于职工基本养老保险省级统收统支这一具体政策，笔者仅考虑省长的政治流动特征。综上，地方官员异地调任制度可以较好地反映地方政府官员的流动。

地方官员异地调任制度使得地方官员任职地点改变，这不仅是预防腐败、正风肃纪的有力举措，也能促进地方治理经验与缄默知识的传播与流动^[41]。被上级政府调任的官员在异地进行自身经验的推广，再加上外部调任的官员往往比内部晋升的官员有较强的政绩需求，更能促进政策创新与扩散。据此，提出假设3。

假设3. 从外部地区调任的省长在提高统筹层次上有更强的动力。

现任者往往会出于个人利害关系对前任官员的工作进行必要的取舍与权衡，对于连续性强的政策安排，现任者既有可能以客观的态度执行下去，也有可能中断前任的政策安排或采取拖放策略，以使自己在短期内重新采取可以做出成绩的新政策。但若前任官员晋升至可以管理继任者的更高职位，现任者往往会在选择中断或者拖放策略时采取更加谨慎的态度，更倾向于稳妥执行前任政策安排，而缺乏政策创新的意愿。据此，提出假设4。

假设4. 若前任省长晋升至可以管理现任省长的更高职位，现任省长将缺乏统筹层次政策创新与扩散的动力。

2.  外部扩散机制

区域扩散模型认为地理位置对政策扩散有重要影响^[42]。在政策扩散过程中，地理空间相邻的政府往往具有较高的相似性，省级政府在进行政策创新时通常会观察相邻政府的行为，使得政策在相邻政府之间创新与传递^[43]。Walker的研究表明，美国州政府进行政策创新的可能性会受到附近其他州采纳创新的影响^[31]880-899。据此，提出假设5。

假设5. 实施职工基本养老保险省级统收统支政策的邻省越多，本省提升统筹层次的概率越大。

在科层组织架构下，自上而下的压力辐射往往带有一定的权威性和强制力，这使得中国相当一部分地方政府的创新来源于中央政府的决策和动员。长期以来，上级官员对下级的人事任免、任务安排和资源配置具有决定性作用，因此，对于上级发起并重视的创新项目，下级官员在组织采纳与执行方面更加积极。当然，地方政府也可根据自身发展需要自主开展政策试点，先行先试，但相比于上级发起的创新项目，地方政府的“先行先试”可能面临着不被中央政府接受的可能性，需要承担相关决策的风险。中央或上级政府推动制度创新时，还会配备相关的后续配套措施，如减税降费、财政拨款等，以增强地方政府克服障碍的能力^[44]。据此，提出假设6。

假设6. 若中央政府发布特定政策目标与政策要求的相关文件，地方政府进行统筹层次政策创新的概率会增加。

（二） 研究方法

笔者采用事件史分析（Event History Analysis, EHA）对上述假设进行实证检验。该方法于1990年引入政策创新扩散研究中用于探究事物质变的原因，并在社会科学领域得到广泛运用。事件史分析通常分为离散时间事件史模型与连续时间事件史模型。

在研究中，笔者以省级政府实行统收统支的省级统筹政策作为考察事件，采用离散时间事件史分析，探寻影响政策创新扩散的因素。1991年，印发了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，这标志着省级统筹的开始 ^④，因此，笔者将1991年作为数据选择的起点。数据选择的时间终点为31个省（自治区、直辖市）全部实行省级统收统支的时间点，即2021年。在离散时间事件史模型中，被解释变量通常解释为“风险率”，指个体在特定时间内发生质变的概率。由于质变概率无法被直接观测，因此采用事件史分析法设置变量时因变量通常为一个虚拟变量，当质变发生时，因变量取值为1，质变未发生时取值为0。因变量的二分性质使得学界通常采用Logit回归模型对政策创新扩散进行实证分析。笔者以除去中国香港地区、中国澳门地区和中国台湾地区之外的一级行政区作为研究单元，考察1991—2021年省级政府统收统支的实施情况，共计780个观测点。

（三） 变量设置

笔者将因变量设置为“Adopt”，如果某省（自治区、直辖市）在某年实施了职工基本养老保险省级统收统支政策，则该变量取值为1，此前所有年份均取值为0。各地方实施职工基本养老保险省级统收统支的具体时间通过各级政府网站、北大法宝平台获得。

不同省（自治区、直辖市）经济社会条件变量的相关数据从《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》以及国家统计局官方网站收集，对于缺失值采用平均增长率或者平均值予以补齐。由于1991—1999年数据缺失较多，笔者在搜集了较多网络数据的基础上，同样采用平均增长率或者平均值予以补齐。人口结构和经济发展差异这两个变量具体设置如下：Pop_Structure是指每个省（自治区、直辖市）前一年65岁以上人口占总人口的比例；GDP_Gap是指区域内部的经济发展差异，用前一年省（自治区、直辖市）内县市GDP总量最高值与县市GDP总量最低值的比值表征。为了考查官员的政治流动特征对职工基本养老保险省级统收统支的影响，研究使用OrigP_Governor表示省长是否来自异地，若现任省长以前在外省（自治区、直辖市）任职则记为1，否则记为0；使用PredP_Governor表示前任省长离任之后的职位，若前任省长晋升至能够直接影响现任者的职位则记为1，否则记为0。研究设置了邻区变量Neighbor用以测量政策横向扩散的影响，该变量指某省（自治区、直辖市）邻接地区前一年省级统收统支政策实施的比例。为了考察中央政策对职工基本养老保险省级统收统支政策纵向扩散的影响，研究设置了Policy变量，鉴于国务院办公厅于2019年4月印发的《降低社会保险费率综合方案》指出，要在2020年年底前实现省级统收统支，若该省（自治区、直辖市）是在2019年4月及之后实现的省级统收统支，设定Policy变量为1，否则为0。

（四） 变量的描述性统计和相关性分析

研究的主要变量的描述性统计和相关性分析结果，如表1和表2所示。由表1和表2可知，地区内差异变量的最小值与最大值相差悬殊。因变量即职工基本养老保险省级统收统支政策的出台分别与人口结构、邻近省份开展的比例和中央政策的出台呈显著正相关关系；自变量之间的相关系数较小，采用方差膨胀因子（VIF）来检测变量之间多重共线性，结果显示各变量的VIF值远小于警戒值10，因此不存在严重的多重共线性问题。

五、 统筹层次政策扩散机制的实证检验

（一） 回归结果

为了将职工基本养老保险省级统收统支政策创新过程中各个因素的具体影响更完整地呈现出来，离散型事件史分析的回归结果如表3所示。

表3中，模型1报告了地区内部特征的基准回归结果；模型2报告了区域内部因素的基准回归结果；模型3报告了包括区域内部因素和外部扩散机制在内的回归结果。表3报告了相关变量的系数值、稳健性标准误差、显著性与优势比变化，其中，优势比变化用于反映相关自变量增加一个单位时，预测概率发生比的变动情况。

在模型1中，假设1得到了验证。基于回归结果，在其他因素不变的情况下，65岁以上人口在总人口中的占比每增加1个单位，政策创新的优势就会大幅增加。省际内部经济发展差距对是否采纳职工基本养老保险省级统收统支政策没有显著影响。

模型2报告了区域内部因素的基准回归结果，考察了省长的调任来源地与去向对职工基本养老保险省级统收统支政策扩散的影响。在模型2中，假设3与假设4均未得到证实，但仍然表明即便是强制性政策变迁，官员的政治流动特征也会对政策落地产生影响。模型2的基准回归结果表明：现任省长是由其他省（自治区、直辖市）调任至本省的，将对该省实施职工基本养老保险省级统收统支政策产生显著负向影响，前任省长晋升至能够直接影响现任者的职位对政策创新没有显著影响。

与朱光喜和陈景森^[36]137以及朱旭峰和张友浪^[34]101等的研究结果不同的是，笔者得出省长来自异地对省级统收统支政策扩散具有显著负效应的结论。这可以从所采纳政策的属性和类型角度进行解释：第一，从强制性或诱致性的政策属性来看，对比现有研究中省长来自异地对政策创新有正向影响的结论可以发现，此前学者们倾向选取类似于行政审批制度与政府购买服务等强制性较低、诱致性因素发挥较强作用的政策变迁历程作为研究对象，来自异地的省长更容易在这类政策变迁中采取灵活的态度，他们可能会将其他地区的成功经验和最佳实践引入当地，改善政府服务和优化社会治理。对于以强制性政策变迁为主的政策扩散过程来说，强制性政策的制定程序、合法性、稳定性要求限制了省长在政策创新方面的自由度，有限的政策创新空间使省长在政绩方面的表现受到制约。为避免给政治声誉带来负面影响，来自异地的省长往往会采取象征性服从的执行策略、较为灵活的执行方式与大打折扣的具体措施为创新空间较大的政策采纳执行保留精力。再者，相较于连任省长，来自异地的省长基于尽快做出成绩的需求，也会优先选择诱致性政策以出政绩，缺乏采纳省级统收统支政策的内在动力，从而导致该政策的搁置执行。第二，从经济政策或社会政策的类型来看，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，地方政府官员政绩考核的指标逐渐多维，但绩效考核仍然聚焦经济发展水平的提升^[45]。较强的经济晋升激励使得经济政策执行对社会政策执行产生替代效应^[46-47]，并为社会治理提供了优先追求经济发展的行为导向。职工基本养老保险统筹层次的提高对基金净贡献地区而言是一笔经济损失，在短期内也不能为基金净收益地区带来明显的经济绩效。地方官员晋升激励的结构性失衡^[48]使得具有强烈政绩需求且来自异地的省长往往不会采纳见效慢或效果不易衡量的社会政策，竞争性政策的存在与个人精力的有限性对该政策的采纳执行产生负向影响。

对现任者而言，前任省长对原辖区已经不再承担直接管理责任，由于职工基本养老保险统筹层次提升的强制性，现任者往往不会担心“冒犯”前任省长。因此，前任省长晋升至能够直接影响现任者的职位对政策创新没有显著影响。

在模型3中，假设5和假设6都得到了证实。模型3的基准回归结果显示职工基本养老保险省级统收统支政策的邻区扩散效应显著，一省（自治区、直辖市）是否实施政策创新受相邻省级政府行为的影响。在纵向扩散效应方面，中央信号压力对职工基本养老保险省级统收统支政策扩散具有显著的正效应。邻近省（自治区、直辖市）实施省级统收统支的比例每提高1个单位或者中央释放相关政策信号时，该省实施职工基本养老保险省级统收统支的优势比将会大幅提高。相较于模型1和模型2，模型3的Pseudo R2大大提高，模型的解释力增强，拟合优度值变大，这表明横向扩散机制与纵向扩散机制在职工基本养老保险省级统收统支政策扩散中发挥主要作用。模型3中，人口结构变量的系数值明显下降，显著性降低，这表明在外部扩散机制相关变量的冲击下，区域内部的诱致性因素对政策采纳的作用被稀释。强制性政策变迁虽使政策扩散在中央政府有步骤的安排中逐步进行，但区域内部因素依旧发挥着诱致作用。这从实证角度证明了省级统收统支政策变迁以强制性制度变迁为主、兼具诱致性制度变迁的特征。

（二） 稳健性检验

笔者通过模型4和模型5进行了稳健性检验，结论与上述保持一致。模型4以人口老龄抚养比来表征人口结构，地区GDP最高与最低差值来表征地区内差异，并进行回归分析，结论依然成立；模型5在模型4的基础上，使用当期的各解释变量进行回归分析，结论依然成立。具体稳健性检验结果如表4所示。

六、 结论、启示与展望

（一） 研究结论

笔者梳理了职工基本养老保险省级统收统支政策的变迁历程，总结了其变迁特征；将官员的政治流动特征纳入包含区域内部因素与外部扩散机制的政策扩散模型中，采用离散型事件史分析对省级统收统支政策扩散的影响因素进行了实证检验。研究结论如下：

第一，职工基本养老保险统筹层次提高以强制性制度变迁为主，并具有诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的特征，具有明显的曲折性、反复性与迂回性。渐进式、强制性和阶梯状的制度变迁组合模式由国家和政府根据实际因势利导、适时主动地进行制度变迁，以达到填补制度缺口或满足制度需求的目的。中央政府及各部门多次发文规定具体的时间表，旨在加快职工基本养老保险统筹层次提高的速度。统筹层次的提高以市场经济体制改革为制度诱因，但仅仅依靠经济诱因又难以实现。这解释了中国职工基本养老保险统筹层次提高为何历时较长、历程曲折且出现多次反复的问题。

第二，职工基本养老保险省级统收统支政策扩散的回归结果表明：其一，人口结构在职工基本养老保险统筹层次提高的过程中发挥着诱致作用；邻近省份采纳职工基本养老保险省级统收统支政策的比例和中央信号的释放将显著加速省级统收统支政策的落地过程。这从实证角度证明了职工基本养老保险统筹层次变迁历程以强制性制度变迁为主、兼具诱致性制度变迁的特征。其二，省长是否来自异地对于政策采纳创新具有显著的负效应，这与职工基本养老保险省级统收统支政策的强制性政策属性和其属于社会政策类型有一定关系。强制性政策变迁有限的政策创新空间和社会政策较低的经济绩效、不易衡量的政策效果，使得具有较强政绩需求且来自异地的省长往往会搁置省级统收统支政策的执行。

（二） 研究启示与展望

对于更好地推进中国职工基本养老保险全国统筹，笔者得出如下启示：

第一，职工基本养老保险统筹层次提高单纯依靠内部诱致性因素难以实现，省级统收统支政策在中央政府有步骤的安排中逐步推进，但各省（自治区、直辖市）基于内部特征所面临的阻力与矛盾依旧存在，全国统筹仍然面临着省级统筹所面临的困境。统筹层次的提升应充分考虑区域内部特征，对于人口年龄结构年轻型的省份，可以制定统筹层次提升的激励相容约束措施，提高统筹层次提升过程中地方利益与全国利益的一致性，从而推进职工基本养老保险全国统收统支政策的实现。

第二，应激发地方官员对强制性政策执行与社会政策执行的内生动力。其一，建立和完善干部（官员）教育培训体系，增强对官员责任意识与服务精神的考核，努力培育地方官员执政为民的新型政绩观；其二，完善官员政绩评价体系和包括薪酬激励与考核激励在内的激励制度，将社会发展的任务引入政绩考评，改善绩效考核仍然聚焦经济发展水平的现实情况，弥补强制性政策和社会属性的政策对官员的弱激励缺陷；其三，执行官员异地流动制度时，关注不同官员在政策创新中的作用，发挥官员异地流动对政策扩散的积极作用。

对于未来研究，首先，受到数据获取的限制，研究使用的因变量为省级政府是否采纳政策的二分变量，无法反映出各省（自治区、直辖市）在未采纳职工基本养老保险省级统筹政策之前的准备程度以及采纳之后的执行状况。未来在数据可得的情况下可以扩展这方面的研究。其次，笔者是从省级层面来探讨职工基本养老保险省级统筹的政策扩散机制，未来可进一步细分行政层级，在数据可得的基础上从市级层面探讨职工基本养老保险省级乃至全国统筹的政策扩散机制及影响因素。最后，笔者的结论为区域内部因素与外部扩散机制对政策扩散影响的一般性结论，但证据来自职工基本养老保险省级统收统支政策在中国全面建立的特例。

诚然，职工基本养老保险省级统收统支政策具有一些特殊性：该政策的全面建立涉及各方利益的博弈，面对人口老龄化与基金不可持续性带来的挑战，中央政府与地方政府通过政策创新回应民众诉求，然而仅仅依靠地方政府的政策采纳远远不够，没有中央政府自上而下的压力，省级统收统支政策很难全面建立。因此，笔者的结论是否还适用于其他社会政策扩散过程，是否还存在其他扩散机制，仍有待进一步探究。