孔得建, 袁泽：低空经济政策法律体系的现状、经验与展望

低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态^[1]。低空经济是战略性新兴产业，符合新质生产力的发展要求，可以为中国与西方国家竞争提供新赛道，建立新优势。随着中央和地方各级政府对低空经济的高度重视和政策法律的支持，中国低空经济正迎来前所未有的发展机遇。在该背景下，笔者系统梳理了现行低空经济政策法律体系的发展脉络，分析了低空经济政策法律体系的核心构成要素，总结了深圳在低空经济政策法律方面的先进经验，最后，从政策与法律协同、中央与地方层面协同、区域内部协同等三个方面，对中国低空经济政策法律体系的建设和完善作出展望。 

一、 低空经济政策法律体系的发展脉络

（一） 低空经济政策体系的演进

2016年，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），从培育通用航空市场、加快通用机场建设、扩大低空空域开放等方面，提出了促进通用航空业发展的重点任务。2018年，中国民用航空局（以下简称“民航局”）出台《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》（民航发〔2018〕80号），国家发展改革委、民航局发布《关于促进通用机场有序发展的意见》（发改基础〔2018〕1164号）。同年，民航局印发《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（民航发〔2018〕100号），从低空飞行服务保障体系的布局和功能定位、运行管理等方面，对推动低空飞行服务保障体系建设的各类措施作出规定。 

2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入了发展规划。2022年，民航局在《“十四五”通用航空发展专项规划》（民航发〔2022〕8号）中提出，拓展无人机应用领域，大力发展新型智能无人驾驶航空器驱动的低空新经济。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济确立为战略性新兴产业。2024年，全国两会首次将“低空经济”写入政府工作报告，明确积极打造这一“新增长引擎”。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、民航局等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》（工信部联重装〔2024〕52号），提出到2030年推动低空经济形成万亿级市场规模。2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出要建立未来产业投入增长机制，发展通用航空和低空经济。 

各级地方政府积极响应中央号召，纷纷把低空经济写入地方政府工作报告，将低空经济产业作为本地经济增长一个重要的增长引擎。同时，地方政府结合当地经济情况和发展需求，积极制定促进低空经济发展的专项政策和发展规划，对低空经济发展的总体目标和重点工作任务加以明确，布局并谋划本地低空经济发展。 

（二） 低空经济法律体系的发展

低空经济是一种航空经济，航空法律体系对低空经济活动具有适用性 ^①。低空经济既包括传统通用航空业态，又融合了以无人驾驶航空器为支撑的低空生产服务方式^[2]。因此，低空经济适用法律的现行体系主要以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心，并以通用航空领域和无人驾驶航空器领域的各项法规规章及规范性文件为主线。 

2003年，国务院和中央军事委员会颁布的《通用航空飞行管制条例》，是目前通用航空领域的专门性法规。交通运输部在2020年重新修订颁布的《通用航空经营许可管理规定》以及在2022年颁布的《通用航空安全保卫规则》，从通用航空的经营许可和安全保卫方面对通用航空法律体系进行完善。民航局围绕通用航空的短途运输运营服务、空中交通管理、飞行任务审批、通用机场管理和适航审定等事项制定了10余部规范性文件。江苏省和重庆市分别在2017年和2018年颁布了《江苏省民用航空条例》和《重庆市民用航空条例》，对通用机场建设、通用航空服务站布局等通用航空相关事项作出规定。2022年，湖南省和四川省分别颁布了《湖南省通用航空条例》和《四川省通用航空条例》，就通用机场规划建设与运营管理、低空空域的划设与使用、飞行服务、安全监管等方面对通用航空活动进行调整。 

2023年，国务院和中央军事委员会颁布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），成为无人驾驶航空器领域的专门性法规。为促进《条例》的落实，交通运输部在2024年1月出台《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。此外，民航局颁布了20多部规范性文件及行业标准，对无人驾驶航空器运行所涉及的问题进行了全面规定。多个省（自治区、直辖市）近年来颁布了针对无人驾驶航空器的管理办法，对各自辖区内无人驾驶航空器的飞行活动进行管理，如表1所示。

二、 低空经济政策法律体系的要素构成

（一） 低空经济政策的基本构造

在低空经济的政策层面，中国基本形成了从中央到地方的多层级政策体系。中央政策比较宏观，作为顶层制度设计为中国低空经济发展指明了方向。地方政策更为具体，各地低空经济专项政策在构造上具有相似性。目前，中国低空经济政策的内容可以分为五大板块：建设低空飞行保障体系、推动低空制造业发展、拓展低空飞行应用场景、提升低空科技创新能力和完善低空经济保障措施。 

1.  建设低空飞行保障体系

低空飞行保障体系主要包括低空地面配套基础设施、低空空域协同管理机制和低空监管服务平台。低空地面配套基础设施包括低空物理基础设施和低空信息基础设施。推动低空物理基础设施建设要求加快建设通用机场及起降场地，按需建设无人驾驶航空器起降平台，引导已建成的通用机场、商业楼宇等建设低空基础设施。发展低空信息基础设施需要推进通信、导航、监视等相关配套设施网络建设，构建低空智联网。例如，南京市在其低空经济发展实施方案中提出，综合运用北斗、5G-A等技术，分阶段、分区域推进涵盖通信、导航、监测等配套设施的低空数字智联网建设 ^②。低空空域协同管理机制的建设，需要在低空空域管理改革的支持下，加强“军地民”协同。通过构建低空航路航线网，统筹管理和利用低空空域资源，保障低空飞行器有序安全飞行。例如，苏州市在其低空经济发展方案中提出，要协调军方和民航华东局，开展低空航路航线划设研究工作，统筹利用城市和区域低空空域资源 ^③。建设低空监管服务平台，为低空飞行活动提供航空情报、应急救援、动态监控、非法飞行器的识别与处置等管制服务。 

2.  推动低空制造业发展

加快低空制造业发展，提升低空产业聚集水平，是低空经济发展的重要推动力。为促进低空经济制造业发展，各省份主要聚焦完善低空经济产业图谱，实现低空经济全产业链发展。各省份将重点任务定为吸引和培育无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器（electric vertical take-off and landing, eVTOL）等先进整机制造项目。此外，各省份立足地方优势，鼓励打造地方低空制造特色产业。例如，芜湖市在其低空经济高质量发展行动方案中提出，要发挥本地航空装备制造和维修产业优势，发展航空整机、发动机、模块组件等维修项目和通用航空维修培训业务 ^④。北京市计划结合其在安防反制领域的先进经验，提出鼓励开发高效、精准的无人驾驶航空器反制系统，大力发展低空安防反制产业 ^⑤。 

3.  拓展低空飞行应用场景

拓展低空飞行的应用场景，有利于辐射带动低空经济多领域共同发展。目前，低空飞行应用场景的拓展方向集中于以下四个方面：第一，建设低空智慧物流体系，开展无人驾驶航空器城内、城际运输及末端配送应用；第二，发展城市空中交通（urban air mobility，UAM）新业态，统筹推进空中通勤、跨境飞行等空中交通试点工作；第三，拓展低空飞行器公共服务应用场景，加大低空飞行器在城市管理、巡查巡检、农林植保、应急救援等重点领域的应用；第四，打造低空商业消费新场景，充分利用各地丰富的自然资源，探索开发航空运动、低空观光等多元化的低空特色项目。 

4.  提升低空科技创新能力

各省份提出通过支持企业联合高校、科研院所等协同建设低空经济领域重点实验室、技术创新中心等低空经济创新平台，推进低空产业核心技术及前沿技术攻关。各省份重点关注整机、关键零部件及配套材料的研发以及大模型等人工智能技术在低空飞行领域的应用。 

5.  完善低空经济保障措施

各省份重点从适航审定、安全监管、配套立法及人才引进等四个方面保障低空经济平稳发展。第一，建立检验检测和适航审定公共服务平台，强化无人驾驶航空器、eVTOL等低空飞行器的检验检测和适航审定能力；第二，构建低空安全监管体系，强化对飞行活动、数据信息、公民隐私等方面的安全管理；第三，完善低空飞行的法规标准体系，加快制定低空经济相关法规，推进制定低空经济领域的技术标准；第四，培育低空经济人才队伍，组建低空经济专家委员会、产业联盟、行业协会等。 

（二） 低空经济法律体系的主要组成

1.  通用航空法律体系涵盖多领域

通用航空法律体系主要涉及安全保卫、适航审定、基础设施建设、经营许可管理及飞行管制等五个领域。在通用航空的安全保卫方面，2022年交通运输部颁布的《通用航空安全保卫规则》，对开展载客活动、货运活动及空中游览等飞行活动的经营性运营的安保要求进行了规定。针对通用航空的适航审定问题，民航局适航审定司立足《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》，制定了关于改进通用航空适航审定的系列规范性文件，对特殊用途的通用航空适航审定事项进行了简化和调整 ^⑥。在通用航空基础设施建设方面，民航局出台了《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号）和《A类通用机场使用许可及运行安全管理办法》（民航发〔2024〕12 号）两项文件，对中国通用机场的类别划分及运行管理进行规定。部分省份在其通用航空条例或民用航空条例中，对通用机场的建设进行了布局规划，并提出按需建设直升机起降点和通用航空飞行服务站 ^⑦。在通用航空经营许可方面，2020年交通运输部重新颁布的《通用航空经营许可管理规定》将经营性通用航空活动分为载客类、载人类和其他类三类，对各类经营性通用航空活动企业的经营许可条件、经营规范等进行规定。民航局在《通用航空短途运输运营服务管理办法》（民航规〔2023〕50号）中对在中国境内（不含港澳台地区）开展的通用航空短途运输活动，从航线航班管理、旅客服务保障、锂电池运输管理等方面作了全面规定。 

中国法律对通用航空飞行管制的规定主要围绕飞行空域的划设与使用、飞行活动审批及空中交通服务等三个方面展开。《通用航空飞行管制条例》第6条规定，在中国境内从事通用航空飞行活动的主体，经飞行管制部门批准，方可使用空域进行飞行活动。部分省份提出设置省级通用航空服务机构，使其作为连接飞行管制部门与飞行活动主体的中介，以提升通用航空空域的使用效率 ^⑧。关于通用航空飞行活动审批，《通用航空飞行管制条例》第3章规定，在中国境内从事通用航空飞行活动需经飞行管制部门批准，并对需要取得有效任务批准文件的5类特殊通用航空飞行活动的类型予以明确。随后，在2013年由原中国人民解放军总参谋部、民航局印发的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（参作〔2013〕737号）中，将前述5类需审批的特殊通用航空飞行活动扩展至9类。在民航局下发的《关于规范并简化通用航空飞行任务和飞行计划审批的通知》（局发明电〔2017〕1362号）和《关于调整特殊通用航空飞行活动任务审批事项的通知》（民航发〔2018〕59号）中，缩短了通用航空飞行计划申请的审批时间，并对审批主体进行了一定调整。关于通用航空的空中交通服务，2021年民航局印发的《通用航空空管运行规定》（民航规〔2021〕9号），将除公务飞行和无人驾驶航空器飞行以外的通用航空飞行活动，区分为是否在民航空管管制范围内，规定了不同的空中交通服务要求 ^⑨。为保障在通用机场管制地带进行的通用航空飞行活动的安全，2021年民航局印发《通用机场空管运行管理办法》（民航规〔2021〕8号），规定通用机场应当按照分类管理的要求和本场运行情况，提供相应的空中交通服务、通信导航监视服务、航空气象服务和航空情报服务。 

2.  无人驾驶航空器法律体系关注重点环节

《条例》针对无人驾驶航空器设计生产、适航与质量管理、实名登记、资质管理、空域和飞行活动管理、应急处置、违规飞行处置等重点环节进行了统一规定^[3]。《条例》将无人驾驶航空器按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型，对无人驾驶航空器飞行活动进行分类管理。在适航管理方面，中型、大型无人驾驶航空器应当进行适航审定，并取得适航许可。在无人驾驶航空器运营合格证的核发方面，除微型以外的无人驾驶航空器从事飞行活动应取得运营合格证。取得无人驾驶航空器运营合格证后，从事经营性通用航空飞行活动，无需取得通用航空经营许可证和运行合格证。在操控员资质方面，操控小型、中型、大型无人驾驶航空器的人员，应当取得无人驾驶航空器操控员执照。在空域划设方面，《条例》为微型、轻型、小型无人驾驶航空器划设了适飞空域，增加了无人驾驶航空器所需空域资源的供给。在飞行活动审批方面，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行原则上无需提出飞行活动申请，且微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行无需取得特殊通用航空飞行任务批准文件。此外，《条例》规定国家空中交通管理领导机构筹建无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，通过采集无人驾驶航空器的唯一产品识别码、实名登记、识别信息等生产、登记、使用的有关信息，实现对无人驾驶航空器的动态监管与飞行过程的全覆盖。《条例》对无人驾驶航空器的安全监督管理和应急处置进行了规定，对无人驾驶航空器的飞行规范、避让规则、禁止行为、违规处罚等问题予以明确。 

作为《条例》的配套规章，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》对民用无人驾驶航空器的适航管理、人员资质、登记管理、飞行活动等方面进行规定，全面规范民用无人驾驶航空器的运行安全管理工作。民航局针对民用无人驾驶航空器系统的适航审定、国籍登记及实名登记，以及轻型、小型无人驾驶航空器物流配送试运行的审定等方面出台了多项规范性文件和行业标准。北京市、浙江省等地方的无人驾驶航空器管理办法均对民用无人驾驶航空器的生产、销售、使用等环节的日常管理作了规定，通过划设管控空域、报备空域和自飞空域，实现对民用无人驾驶航空器飞行活动的分类管理。同时，这些管理办法对民用无人驾驶航空器的违规飞行、应急处置等问题进行了规定，以维护公共安全。 

三、 低空经济政策法律协同的经验模式

（一） 深圳经验

近年来，深圳市依托强大的低空经济产业链、低空空域资源的创新管理以及特区立法保障等优势，积极抢抓低空经济产业新风口。截至2023年底，深圳市无人机企业逾1730家，年产值960亿元^[4]。在低空经济政策法律体系建设方面，深圳市持续发力并进行超前布局。早在2022年，深圳市就已经出台了《深圳市低空经济产业创新发展实施方案（2022—2025年）》，为城市低空经济产业高质量发展指明方向。在2023年年初，深圳市在政府工作报告中首次提出打造低空经济中心，并于12月通过了《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》（深交〔2023〕534号）（以下简称《若干措施》）^[5]。 

2024年1月，深圳市人大常委会发布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《促进条例》），为《若干措施》等低空经济政策的实施提供了坚实的法治保障。《若干措施》和《促进条例》作为深圳市低空经济政策法律体系的主要内容，二者之间建立起了良好的协同机制。在《若干措施》的指引下，《促进条例》从低空经济的产业发展协调机制建设、链上企业引培、产业支持与技术创新、应用领域拓展及产业配套环境完善等五个方面进行规定，以保证《若干措施》的全面落实。《促进条例》与《若干措施》在内容上基本一致，但较《若干措施》更为具体。 

以低空经济产业配套环境完善为例，《若干措施》提出从推进基础设施建设、标准规范制定、资金支持等三个方面，完善产业配套环境。根据《若干措施》的政策导向，《促进条例》规定了具体的实施方案。第一，规定市政府相关部门应协同空中交通管理机构等部门，组织建设低空飞行数字化管理服务系统，实现与空中交通管理机构等部门平台系统的对接。第二，规定市、区人民政府支持低空经济领域相关标准体系和试验验证平台的建设和发展。在政策法规的支持下，近年来深圳市在低空制造、低空应用和设施建设等领域制定了20余项国家标准和行业标准^[6]。第三，规定市、区人民政府应发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资，并规定相关部门应当完善投融资服务体系，鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品 ^⑩。 

（二） 苏州做法

苏州市将低空经济作为其未来特色产业之一，积极推进低空经济布局和发展。2024年2月，《苏州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》（苏府办〔2024〕26号）印发，该文件构建了苏州低空经济高质量发展体系。2024年7月22日，在苏州工业园区低空经济产业发展暨无人驾驶航空器标准与技术创新应用大会现场，《苏州工业园区低空经济高质量发展行动计划（2024—2026年）》（苏园管〔2024〕31号）、《苏州工业园区促进低空经济高质量发展的若干措施》等4项文件正式发布^[7]。 

2024年6月7日，苏州市发布《苏州市低空空中交通规则（征求意见稿）》，旨在成为全国首部“低空交规”，主要从服务管理、运营管理、空域管理、飞行活动管理、飞行保障等方面对低空空中交通规则作出规定。根据《苏州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》、《苏州市低空空中交通规则（征求意见稿）》第18条规定，对600米以下的低空空域实施分层管理，以拓展低空物流、空中交通、文体旅游、公共服务等低空应用场景。《苏州市低空空中交通规则（征求意见稿）》是否符合地方职责权限以及内容是否合理值得进一步研究，但苏州市积极颁布地方性规则来促进低空经济发展的做法值得肯定。 

四、 低空经济政策法律体系的建设路径

（一） 政策与法律层面的协同

现代法治发展的重要趋势是构建政策与法律的协同治理。政策在完善自身的同时能够为法律提供经验，法律在改进自身的同时能够为政策提供参考，二者相互影响、优势互补，共同构成完整的社会规范体系^[8]。政策法律协同的法治构造对于推动低空经济发展具有重要意义。中国低空经济发展涉及的飞行安全及公共安全问题，应通过法律的形式予以保障。同时，低空经济的发展目标及重点工作任务具有一定灵活性，需要通过政策来弥补法律在具体目标和阶段性安排方面的不足，从而为法律的实施提供指引^[9]。深圳市低空经济政策法律的协同发展模式，实现了低空经济政策法律的双向互动，夯实了低空经济政策体系的法治基础。深圳经验对于构建中国低空经济政策法律体系的协同路径具有一定的启发意义。 

然而，在低空经济的某些具体领域，中国政策和法律尚未形成良好的互动模式。作为低空经济的重要载体，eVTOL以电动化、智能化和无人驾驶为主要特点。从飞行器性质上进行划分，eVTOL属于无人驾驶的通用航空飞行器。但相较于传统通用航空器，eVTOL噪声低、成本低、对起降场地要求低、更加环保，但续航里程低、载客量少；相较于常见的无人驾驶航空器，eVTOL在应用场景上更加注重城市间载人飞行，对飞行安全要求更高。尽管多省份已经针对eVTOL这一新型飞行器的研发制造颁布了扶持政策，但中国尚未根据eVTOL的新形态和新特点，制定单独适用的适航审定标准、飞行及管制模式、商业运营规则等方面的法规体系，而是采用“一事一议”原则，将其作为无人驾驶航空器进行管理。例如，2023年10月，民航局向亿航智能颁发EH216-S型无人驾驶航空器系统型号合格证，随后分别在2023年12月和2024年4月向其颁发EH216-S单机适航证和生产许可证，实现了城市空中交通商业运营的关键一步 ^⑪。但鉴于eVTOL在生产制造和应用场景上与传统的通用航空器和无人驾驶航空器并不相同，现行通用航空法律体系和无人驾驶航空器法律体系都不能很好地适应eVTOL的大规模生产制造和日常载人运营。因此，建议随着中国eVTOL生产制造和飞行试点实践经验的提升，考虑针对这些无人驾驶载人航空器逐步形成专门的法律体系。 

（二） 中央与地方层面的政策法律协调

中央与地方层面政策法律的协调，是中国低空经济有序发展的前提。地方的无人驾驶航空器规则大多在《条例》生效之前颁布，因而在内容上与《条例》存在差异。建议相关省份根据《条例》对其无人驾驶航空器规则进行修订，以确保无人驾驶航空器法律体系的内部一致性。 

相关省份在对无人驾驶航空器规则进行修订时，建议应重点关注以下五个方面内容：第一，有关省份的无人驾驶航空器规则目前没有对无人驾驶航空器实施分类管理。在修订时应按照《条例》规定的分类标准，明确无人驾驶航空器的不同类别。第二，明确无人驾驶航空器运营所涉各方主体的义务，以弥补现行立法的空白。例如，无人驾驶航空器生产者具有设置唯一产品识别码的义务、从事无人驾驶航空器飞行活动的单位具有取得运营合格证的义务等。第三，无人驾驶航空器地方规则大多未规定或仅鼓励无人驾驶航空器所有者购买第三者责任保险，这与《条例》第12条有出入。为此，相关省份在修订无人驾驶航空器规则时，应根据《条例》明确规定从事无人驾驶航空器飞行活动的主体投保第三者责任保险的义务。第四，地方无人驾驶航空器规则大都禁止对无人机驾驶航空器进行改装或设计更改，这与《条例》第14条有出入。在中型、大型无人驾驶航空器系统进行的重大设计更改能够重新取得适航许可，微型、轻型、小型无人驾驶航空器系统的改装符合相关强制性国家标准时，应允许对无人驾驶航空器进行上述操作。第五，调整无人驾驶航空器飞行空域划设及飞行活动审批的相关规定，明确微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域及飞行活动审批的具体情形，扩大无人驾驶航空器的飞行活动范围。 

（三） 区域协同发展模式下的政策法律协调

低空经济具有显著的区域性特征，在促进区域协调发展中具有重要作用。同时，低空经济的健康发展，也需要不同城市和地区之间的政策法律协调。京津冀地区、长三角城市群和粤港澳大湾区是国内经济发展的三大增长极，相信未来也将成为低空经济政策法律区域协同发展的典型示范区。 

1.  京津冀地区

在低空经济政策制定方面，京津冀立足各自优势与实际，形成了地方政策区域联动发展的新局面。目前，京津冀低空经济政策的协调主要体现为低空制造业发展、适航审定技术输出与验证及城际通勤等三大领域。河北的低空制造业全链条优势可以对接北京、天津的研发优势，实现通用航空装备创新成果的区域内转化 ^⑫。北京市在无人机、eVTOL生产检测等领域的先进技术，能够在河北、天津的低空飞行测试场地得到验证，形成北京技术输出与河北、天津技术验证及服务应用的协同发展模式 ^⑤。此外，京津冀在低空经济政策中均提出开通地区低空新航线，实现区域交通新业态。例如，北京市低空经济发展方案提出建立大兴机场与雄安新区以及首都机场与天津、廊坊等地区的通勤航路航线，发展与天津、河北的城际通勤 ^⑤。 

京津冀作为首都及首都周边区域，建议该区域政策法律将公共安全放在首位，在低空经济发展的过程中重点平衡公共安全和经济发展的利益。在确保公共安全的前提下，北京作为全国政治、文化中心，应发挥科技创新和人才优势，河北、天津应利用其空间优势^[10]，协同推动京津冀地区低空经济平稳发展。 

2.  长三角城市群

长三角城市群是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，拥有低空经济发展所需要的良好市场环境和产业优势。长三角各省份利用地域优势和特色产业，大力拓展低空经济应用场景，实现低空经济与物流电商、新兴工业、城市交通等领域的融合。例如，浙江省强调推广杭州国家级民用无人驾驶航空试验区经验，推动无人机电商物流规模化发展，打造“无人机+电商物流”全国品牌 ^⑬。为发展长三角地区城市空中交通新业态，各省份在低空基础设施建设、低空航路航线划设、低空飞行服务平台建设等方面的政策支持齐头并进。通过统筹利用城市和区域低空空域资源，协同推进长三角主要城市之间的城际通航。其中，浙江省在其低空经济政策征求意见稿中提出，到2027年划设形成“两横两纵”通用航空和无人机低空航路通用航空航线通达长三角地区，无人机航线基本覆盖四大都市圈核心区域 ^⑭。 

考虑到长三角城市群的战略定位，建议该区域政策法律的关注重点为发展经济，在保证安全的情况下，尽量发挥出低空活动的经济效益。在低空经济政策法律制定方面协同发力，推动低空经济与各传统及新兴领域的融合发展，使低空经济的发展开放且有活力。 

3.  粤港澳大湾区

在粤港澳大湾区，广州、深圳、珠海等城市密集出台了促进低空经济发展的专项政策，香港、澳门也在加速部署低空经济的发展。其中，香港特别行政区政府正在对现行民航和其他相关法例及规管制度进行检视，以配合低空经济最新发展^[11]。目前，粤港澳大湾区低空经济政策法律关注的重点是在大湾区内实现eVTOL等无人驾驶航空器的跨境通航，但该目标的实现需要对内地和港澳无人驾驶航空器规则之间的差异进行协调。 

内地与港澳在无人驾驶航空器规则方面的差异主要体现在以下四点：第一，不同于《条例》将无人驾驶航空器的重量、飞行真高等性能指标作为分类标准，港澳无人驾驶航空器规则仅依据无人驾驶航空器的重量对其进行分类。例如，香港的《小型无人机令》根据无人机重量的不同，将其境内飞行的小型无人机分为甲1类、甲2类和乙类三种 ^⑮。而且，目前港澳未专门规定中型和大型无人驾驶航空器的飞行管理规则。第二，在飞行活动审批方面，《条例》规定微型、轻型无人驾驶航空器在其适飞空域内实施飞行活动，若未涉及运载危险品、飞越集会人群上空等法定情形，无需向空中交通管理机构提出飞行活动申请。而香港《小型无人机令》规定，若甲1类小型无人机的最高飞行高度超过100英尺（约30米）以及获豁免的甲1类 ^⑯和甲2类小型无人机的最高飞行高度超过300英尺（约90米），飞行前应获得香港民航处操作许可。此外，甲1类小型无人机最高飞行速度超过20公里/小时，甲2类小型无人机最高飞行速度超过50公里/小时，或者甲1类和甲2类小型无人机进行其他标准操作之外的进阶操作均须经香港民航处许可方能进行飞行活动 ^⑰。《澳门空中航行规章》第184条将受管制的无人驾驶航空器飞行活动限制在50米至250米区域范围之内。第三，在保险责任方面，《条例》未要求从事非经营性飞行活动的微型、轻型无人驾驶航空器投保责任保险。但香港《小型无人机令》第12条规定获豁免的甲1类、甲2类小型无人机应购买最低保额五百万港币的小型无人机第三者责任险。第四，香港地区对无人驾驶航空器违规飞行的责任认定重于内地。香港地区将无人驾驶航空器的违规飞行情形多认定为犯罪，且在责任主体的认定方面除了无人驾驶航空器的遥控驾驶员，还包括负责无人驾驶航空器飞行的责任人及明知而致使或准许该无人驾驶航空器被操作进行飞行的任何其他人 ^⑱。 

内地与港澳无人驾驶航空器规则之间的差异可能会影响大湾区内部跨境通航的顺利实现。因此，在发展经济和保障安全的同时，建议大湾区低空经济有关政策和法律应当重点考虑两岸三地之间飞行活动管理和空中交通规则的协调贯通。

注释：

①低空经济在工业、农业、服务业等领域都有广泛应用，但本文提及的低空经济法律体系仅指适用于低空经济的航空法律体系。另外，如无特别指出，本研究中“法律”是广义概念，包括法律、法规、规章和规范性文件。

②参见：《南京市促进低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》（宁政办发〔2024〕25号），2024年5月13日发布。

③参见：《苏州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》（苏府办〔2024〕26号），2024年2月6日发布。

④参见：《芜湖市低空经济高质量发展行动方案（2023—2025年）》（芜政秘〔2023〕50号），2023年10月7日发布。

⑤参见：《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）（征求意见稿）》，载于北京市人民政府网，https://www.beijing.gov.cn/hudong/gfxwjzj/zjxx/202405/P020240516387795706644.pdf。

⑥根据民航局关于改进通用航空适航审定的政策和实施细则的规定，用于科研、符合性验证和到岸组装交付试飞用途的航空器可申请获得特许飞行证。此外，政策及实施细则对通用航空公司设计小改和设计大改、个人自制航空器适航审定和通用航空企业油料管理的适航审定事项进行了简化。参见《民航局适航司关于改进通用航空适航审定政策的通知》《民航局适航司关于改进通用航空适航审定政策的通知（第二批）》《民航局适航司关于发布改进通用航空适航审定政策实施细则》。

⑦相关省份均提出在应急救援队伍驻地、高速公路服务区、医院、学校、体育场、城市核心商务区、交通枢纽站点、旅游景区以及一百米以上高层建筑等地点，根据需要建设直升机起降点。此外，该类省份还提出建设通用航空飞行服务站，实现与军航空管部门、民航主管部门以及应急救援等部门的平台系统对接，从而在其服务范围内对从事通用航空飞行活动的单位、个人提供飞行计划、飞行情报、告警服务等。参见《湖南省通用航空条例》《四川省通用航空条例》《江苏省民用航空条例》《重庆市民用航空条例》。

⑧例如，《湖南省通用航空条例》第18条规定，从事通用航空飞行活动的单位、个人根据飞行需求，需要划设临时空域、航线的，应向省通用航空服务机构提出申请，由省通用航空服务机构报有关飞行管制部门批准。

⑨对于除公务飞行和无人驾驶航空器飞行以外的通用航空飞行活动，如果在民航空管管制范围内进行，应当按照民航管制单位的要求接受空中交通管制服务。从事该类通用飞行活动的民用航空器应具备符合运行要求的通信导航监视能力，并按照管制单位的要求进行动态信息通报。对于在管制范围外进行的除公务飞行和无人驾驶航空器飞行以外的通用航空飞行活动的运行安全与管理工作，由从事通用航空飞行活动的单位、个人及相关飞行管制部门负责。航空器驾驶员应自行保持飞行安全间隔，并自行协调从事通用航空飞行活动的民用航空器之间的飞行冲突。参见《通用航空空管运行规定》第6、7、9、11、12条。

⑩参见：《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第15、16、34、35、43条。

⑪参见：《中南局颁发全国首张载人无人机的生产许可证》，载于民航局网站，http://zn.caac.gov.cn/ZN_DQYW/202404/t20240416_223537.html。

⑫参见：《关于加快推动河北省低空制造业高质量发展的若干措施》（冀工信装〔2024〕78号），2024年5月31日发布。

⑬参见：《杭州市低空经济高质量发展实施方案（2024—2027年）》（杭政办函〔2024〕35号），2024年6月27日发布。

⑭参见：《关于高水平建设民航强省 打造低空经济发展高地的实施意见（征求意见稿）》，载于浙江省交通运输厅网站，https://jtyst.zj.gov.cn/art/2024/4/30/art_1677541_59036970.html。

⑮甲1类无人机是指在飞行期间的所有时间，均不超过250克的无人机。甲2类无人机是指在飞行期间的所有时间，其重量超过250克但均不超过7公斤的无人机。乙类无人机是在飞行期间的所有时间，其重量超过7公斤但不超过25公斤的无人机。参见香港地区《小型无人机令》第3条。

⑯获豁免的甲1类无人机是指配备能够执行《小型无人机令》或根据第13条指明的所有功能的安全系统的甲1类无人机。参见香港地区《小型无人机令豁免公告》。

⑰参见：香港地区《小型无人机令操作规定》。

⑱参见：香港地区《小型无人机令》第11条第（4）项、第14条第（2）项、第15条第（3）项和第（4）项，等。

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转载或引用时请注明来源

北京航空航天大学学报(社会科学版), 2024, 37(5): 85-95.

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