周友军, 贺瑞：中国民用无人驾驶航空器监管立法之完善

在全球科技迅猛发展的背景下，民用无人驾驶航空器（也被称为民用无人机）作为新兴技术和生产力的重要代表，正迅速融入各行各业。民用无人驾驶航空器在农业、物流、测绘、科研、安防等领域的广泛应用，催生了巨大的经济潜力和市场需求。 

自2009年以来，中国相继颁布了几十部民用无人驾驶航空器管理相关的规范，逐步构建起民用无人驾驶航空器监管的制度体系 ^①，但是仍然存在需要完善之处。完善民用无人驾驶航空器在监管方面的立法有助于解决民用无人驾驶航空器在应用过程中引发的安全风险、隐私保护等问题，从而引导民用无人驾驶航空器产业健康、有序发展，为实现高质量经济增长和现代化建设注入强劲动力。 

一、 中国民用无人驾驶航空器监管的立法现状

（一） 法律

目前，中国尚未出台专门规制民用无人驾驶航空器的法律。1995年10月30日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）是与民用无人驾驶航空器监管相关性最强的一部法律，但是《民用航空法》主要的规制对象是传统有人驾驶航空器，对民用无人驾驶航空器的管理涉及较少。《民用航空法（2021修正）》仅在“附则”中增加了“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定” ^②，这一规定为无人驾驶航空器的监管预留了灵活性，但缺乏对无人驾驶航空器管理的针对性，很难适应无人驾驶航空器技术发展更新快、应用场景广等特点^[1]24，难以直接实现对民用无人驾驶航空器的有效监管。 

（二） 行政法规

2023年5月，由国务院和中央军委联合制定的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》向全社会公布，并于2024年1月1日起施行。该条例是中国第一部专门规制民用无人驾驶航空器的行政法规，标志着中国无人驾驶航空器监管立法迈上了新的台阶。该条例共63个条文，包括总则、民用无人驾驶航空器及操控员管理、空域和飞行活动管理、监督管理和应急处置、法律责任、附则等六个章节。 

该条例的制定是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，着力构建科学、规范、高效的无人驾驶航空器飞行及相关活动管理制度体系。一是坚持安全为本，切实守牢安全底线，确保无人驾驶航空器飞行活动安全有序，着力防范化解重大风险。二是坚持系统观念，按照军地联动、统分结合、协调高效的思路，健全监管体制机制，构建无人驾驶航空器从设计、生产到运行使用的全链条管理体系。三是坚持放管结合，对无人驾驶航空器实施分类管理，切实管住该管的、坚决放开该放的，在确保安全的前提下促进相关产业健康有序发展^[2]。 

该条例在多个方面作出了创新性规定。首先，提出了“安全第一、服务发展、分类管理、协同监管”的管理原则，明确了由国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作 ^③。其次，按照性能指标将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型和大型等五类 ^④， 五种不同类型的无人驾驶航空器在适航许可、投保责任保险、操控人员资质、空域、飞行活动等方面存在不同的管理要求。最后，明确规定涉及境外飞行的民用无人驾驶航空器，应当依法进行国籍登记，填补了关于民用无人驾驶航空器国籍登记的立法空白 ^⑤。 

（三） 部门规章

与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》同时施行的还有两项部门规章，分别是2023年12月工业和信息化部令第66号公布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》和2024年1月交通运输部令2024年第1号公布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。 

《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》共17个条文，主要规制中国境内销售、使用的民用无人驾驶航空器的生产、组装、拼装等行为 ^⑥。该规定以“唯一产品识别码”为抓手，旨在实现从生产到投放市场这一阶段的有效监管，确保民用无人驾驶航空器的安全生产。具体来讲，该规定要求生产者为其生产的民用无人驾驶航空器设置唯一产品识别码，并对唯一产品识别码的涵盖信息、编码规则、备案、变更等作出了明确要求 ^⑦。 

《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》共八个章节，按照面向运行场景、基于运行风险、分级分类管理的原则，将民用无人驾驶航空器的运行分为开放类、特定类和审定类等三类 ^⑧，在此基础上，对操控员、登记、适航、空中交通、运行、法律责任等作了较为详细的管理规定。 

（四） 部门规范性文件

为规范民用无人驾驶航空器相关的活动，监管部门出台了各类规范性文件。从其他国家的实践情况来看，部门层级的规范性文件数量在民用无人驾驶航空器规范性文件总数中占比较高^[3]257。笔者对现行有效的部门规范性文件进行了梳理，如表1所示

从制定机关来看，这些部门规范性文件主要由中国民用航空局制定，又可分为两类：一类是以民用航空局名义发布的，如《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》；另一类是民用航空局下属的厅、室、司、局制定的 ^⑨，如《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》。严格意义上来讲，民用航空局下属的厅、室、司、局等发布的规范性文件不具有法律约束力^[4]35。此外，还有少量文件由民用航空局以外的其他行政管理部门制定，如国家机电产品进出口办公室制定的《关于小型无人驾驶航空器自动进口许可签发有关问题的通知》。 

（五） 部门工作文件

为进一步落实民用无人驾驶航空器相关管理规范，监管部门出台了一系列部门工作文件，择其要者列举，如表2所示。 

上述工作文件大部分是为了配合《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的施行而出台的。例如，《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器运营合格证有关事宜的通告》中提及：“《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》将于2024年1月1日起正式施行，我局正加快推进民用无人驾驶航空器运营合格证换证及颁证准备工作。为便利当前在运行且符合一定安全运行条件的企业在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》及相关规章实施后及时换发运营合格证，现将有关事宜通告如下……” ^⑩。再如，《国家标准化管理委员会关于提前实施〈民用无人驾驶航空器系统安全要求国家标准〉主要条款的通知》中提及：“为有效支撑《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国令第761号）实施，经研究，决定将GB 42590—2023《民用无人驾驶航空器系统安全要求》国家标准主要条款实施日期由2024年6月1日提前至2024年1月1日，详见附件。” ^⑪此类文件通常针对民用无人驾驶航空器某一具体事项出台，多以通知、公告的形式出现，具有分散性、临时性、指导性等特点，一般不具有普遍约束力和稳定性。 

二、 中国民用无人驾驶航空器监管立法的问题

（一） 现行规定位阶较低，且规定较为散乱

中国民用无人驾驶航空器立法存在效力等级低、体系杂乱等问题^[5]。目前，在监管民用无人驾驶航空器的规定中，《民用航空法》法律位阶最高，但遗憾的是，其未对民用无人驾驶航空器的监管作出直接规定。在现有直接规定中，效力级别最高的是《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，却仅属于行政法规。此外，关于民用无人驾驶航空器的管理主要依赖监管部门发布的各类规范性文件和工作文件。由此可知，对于民用无人驾驶航空器的监管，目前中国缺乏统一的立法框架和法律层面的直接规范。 

尽管各监管部门在管理权限范围内发布了一些管理规定和指导意见，对民用无人驾驶航空器的生产、飞行管理、运行安全、适航等方面进行了规制，但是这些文件多由各监管部门自行制定，位阶较低、往往不具有普遍约束力，且缺乏系统性和连贯性，呈“碎片化”特征。这种“碎片化”的管理方式往往对民用无人驾驶航空器相关主体造成规则适用方面的困难，增加合规成本，为行业发展带来一定的障碍和壁垒。更重要的是，这些零散分布的文件在同一问题上的规定存在不一致（如民用无人驾驶航空器的概念、分类标准、部分管理事项等），进一步导致在实际执行过程中各地标准不一、执法力度不足等问题。 

总的来看，中国在民用无人驾驶航空器法律规制方面仍存在较为突出的问题：上位法阙如，缺乏原则性规定；下位法分散，“多龙治水”，标准不一，具体配套标准规章尚未得到细化、优化^[6]。由于缺少总体的、统一的顶层制度设计，仅凭低层级的管理规定和指导意见很难应对民用无人驾驶航空器快速发展的技术和应用需求，难以覆盖隐私权保护、安全监管等关键领域。在实践中，往往“头痛医头、脚痛医脚”，无法前瞻性地应对民用无人驾驶航空器的各类监管问题。 

（二） 管理规定内部存在不一致

第一，“民用无人驾驶航空器”相关立法用语混乱。梳理规制民用无人驾驶航空器的各类规范性文件，除使用“民用无人驾驶航空器”这一概念以外，尚存在“无人机” ^⑫“民用无人机” ^⑬“无人驾驶航空器”“民用无人驾驶航空器系统” ^⑭等不同立法用语。这些不同称谓，有时表现为相同含义，有时又指称不同情况。作为效力级别最高的现行规定，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》也仅对“无人驾驶航空器” ^④作了规定，并未对“民用无人驾驶航空器”作出专门定义。该条例是针对民用无人驾驶航空器的重要法规，且效力级别相对较高，时效相对较新。尽管如此，该条例也未对“民用无人驾驶航空器”作出明确的定义，这使得作为基本规制对象的“民用无人驾驶航空器”的内涵和外延依旧不甚明确，进而影响具体规则的适用。 

第二，“民用无人驾驶航空器”类型划分标准不统一。《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人机驾驶员管理规定》均依照“空机重量”和“起飞全重”将民用无人驾驶航空器分为七类。尽管二者都将民用无人驾驶航空器划分为七类，但上述两项规定在分类标准方面存在较大差别 ^⑮。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》按照性能指标将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型和大型等五类。除“空机重量”和“最大起飞重量”两项指标以外，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》还引入了“最大飞行真高”“最大平飞速度”等指标 ^⑯。 

第三，实名制登记的要求不一致。《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》对民用无人驾驶航空器制造商、拥有者应当填报或登记的信息作出了明确要求，但是其适用范围为中国境内最大起飞重量在250克以上（含250克）的民用无人驾驶航空器 ^⑰。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》要求民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记 ^⑤，并未按照起飞重量区别对待。《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》要求民用无人驾驶航空器的所有人应当按照规定在民用无人驾驶航空器综合管理平台进行实名登记，取得登记标志后方可激活使用民用无人驾驶航空器 ^⑱，也未加以区分；同时，该管理规则进一步明确，民用无人驾驶航空器实名登记的具体办法由民用航空局会同有关部门制定 ^⑲。因不同规定对实名制登记的要求不同，由此产生的问题在于，在实名登记的新办法出台之前，无法明确民用无人驾驶航空器的实名制登记究竟应依据哪项规定进行操作。 

（三） 技术标准不完善

民用无人驾驶航空器管理制度要真正落实落地，离不开技术标准等更具体、操作性更强的规定作支撑^[2]。然而，目前中国在民用无人驾驶航空器技术标准体系建设中仍面临多方面的挑战和不足。 

首先，技术标准的制定滞后于民用无人驾驶航空器技术的发展速度。从全球范围来看，虽然以终端产品为代表的相关技术发展迅猛，但产品应用广与使用需求精细、发展快与行业标准滞后等矛盾是全球面临的共同难题^[1]26，随着民用无人驾驶航空器技术的日新月异，新型民用无人驾驶航空器的出现及应用场景的不断扩展，现有的技术标准体系难以及时跟进和完善。例如，针对垂直起降民用无人驾驶航空器、自动驾驶技术、避障系统等新兴技术领域的标准制定尚不完善，缺乏针对性和实用性强的技术规范，这导致了一些新技术的应用和推广受到了限制。 

其次，现有技术标准的适用范围和覆盖面有限。中国关于民用无人驾驶航空器的行业标准尚处于发展的初级阶段^[7]14，当前的技术标准主要集中在民用无人驾驶航空器的基础性能、飞行安全、电磁兼容性等方面，但在应用的多样化和复杂化发展趋势下，标准体系在应对复杂任务、多场景操作、数据安全等新兴需求时显得力不从心。 

此外，技术标准的实施和监督缺乏有效的机制和手段。虽然相关监管部门对技术标准的制定有一定的推动力度，但是，在实施过程中，标准的推广应用和执行力度不足，监督检查机制不健全，导致部分企业在生产制造和产品销售过程中存在标准遵循不严、质量不稳定等问题。 

（四） 各方责任不明晰

民用无人驾驶航空器涉及的各方主体众多，包括政府监管部门、生产制造企业、运营服务机构和使用者等，但各方在民用无人驾驶航空器安全管理、操作规范和法律责任等方面的具体分工和责任划分并不清晰，这导致了监管实施的不到位和管理效果的不尽如人意。 

首先，监管部门在民用无人驾驶航空器监管中的责任界定不明确。按照职责分工，民用无人驾驶航空器监管涉及民用航空局、公安部、工业和信息化部、市场监督管理局等；按照区域分工，涉及民用航空局空中交通管理局、地区空中交通管理局、空中交通管理分局（站）；此外，还涉及县级以上地方人民政府及其有关部门 ^⑳。尽管国家和地方政府已经制定了一系列法律法规和政策文件，但是在实际监管中，监管部门之间的职责划分和协作机制尚未健全，多个管理主体之间往往会出现交叉管理、相互推诿以及管理标准不统一等问题，导致对民用无人驾驶航空器的全生命周期有效监管困难^[8]53，这不仅会为管理内部带来不协调的局面，同时也会影响相对人权利行使，导致管理效率低下，影响管理效果。 

其次，生产制造企业在民用无人驾驶航空器质量控制和安全保障等方面的责任不明晰。虽然生产制造企业应当按照国家技术标准和相关规定生产民用无人驾驶航空器产品，但是在产品质量管理、安全性能测试和售后服务等方面存在差异化和不规范的现象。出于降低成本的考虑，一些企业生产出来的民用无人驾驶航空器质量参差不齐，无疑会对个人和社会造成安全隐患^[8]54。 

最后，使用者在民用无人驾驶航空器安全操作和遵守法律等方面的认知不足。由于民用无人驾驶航空器的普及和应用范围扩大，普通民众和企业使用者在选择、购买和操作民用无人驾驶航空器时，往往缺乏足够的法律意识和安全意识，对民用无人驾驶航空器的飞行规定和禁飞区域不甚了解，容易导致违规飞行或者发生意外事故，无法有效地保障民用无人驾驶航空器的安全运行和社会公共安全。 

（五） 对数据安全和隐私权保护的立法回应不足

民用无人驾驶航空器的广泛应用使得个人隐私和数据安全面临威胁。民用无人驾驶航空器一般配备定位导航系统、高清摄录仪、人脸识别等多种先进的感应系统，驾驶员可利用其进行拍照、录像、存储数据、拦截无线通信等^[9]，加之民用无人驾驶航空器体型小、飞行灵活，其能够轻易进入私人空间进行拍摄和监控，获取高分辨率的影像和其他敏感数据，精确采集公民信息、定位公民行踪、曝光公民个人隐私^[10]。然而，现有法规对民用无人驾驶航空器飞行中的数据采集和隐私保护方面的规定相对较少，无法有效保障个人隐私权和数据安全^[11]。 

值得一提的是，立法者似乎已经开始关注民用无人驾驶航空器数据安全的相关问题，并在立法中有所回应。如《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》要求生产者应当加强民用无人驾驶航空器生产过程的数据管理和安全防护，发现民用无人驾驶航空器存在网络或者数据安全缺陷、漏洞等风险时，应当立即采取补救措施，及时告知使用人，同时向相关主管部门报告 ^㉑。但是该规定的适用范围仅限于民用无人驾驶航空器的生产环节，对其他环节的数据安全保护立法尚付之阙如。 

此外，对民用无人驾驶航空器引发的隐私侵权问题，中国一直没有进行立法层面的直接回应，即便是最新出台的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，对“隐私”“隐私权”也只字未提。现行法律既未明确规定民用无人驾驶航空器相关数据的采集、存储和使用规范，也未建立有效的隐私权保护机制。再者，对民用无人驾驶航空器操作过程中发生的隐私侵权行为，法律责任的认定和损害赔偿也缺乏标准，为受害者维权带来了困难。 

三、 中国民用无人驾驶航空器监管立法的完善建议

（一） 加强立法规划，做好顶层设计

从总体上来看，中国还未系统地对民用无人驾驶航空器监管制度进行统一的顶层规划，不同的规范性法律文件之间甚至有所出入^[12]76。这一状况的形成有其历史原因。中国民用无人驾驶航空器行业发展起步晚，但是近年来骤然呈井喷式发展，立法和政策制定远远落后于技术，这阻碍了民用无人驾驶航空器的广泛应用^[13]，实践中暴露的问题越来越多，而立法的脚步始终落后一步，往往是“哪里有需要，哪里问题频发，监管部门就在哪个领域出台相应规定”，这导致现行制度结构散乱、缺乏条理，甚至存在内部冲突。 

从比较法上观察，在民用无人驾驶航空器制度建构方面，美国在《2012年FAA现代化与改革法案》中首先确定了民用无人驾驶航空器融入国家空域系统战略，然后相关部门在该战略的指引下进行了一系列的立法。欧盟以《无人机运营规则》和U-space概念首先确立了民用无人驾驶航空器分类管理的思路和民用无人驾驶航空器全面融入欧洲空域的实施路径，然后相关部门再进行立法。美国和欧盟都是先有顶层设计，搭建好框架，然后再不断填充具体的管理规范^[14]25。 

借鉴域外制度建构模式并结合中国实际情况，加强立法规划，做好顶层设计对民用无人驾驶航空器的监管具有基础性作用。立法规划应围绕以下四个方面展开： 

第一，应明确安全优先和保障发展的立法理念。如何平衡民用无人驾驶航空器产业发展和保障航空安全是立法者首先明确的立法理念^[12]76。 

第二，应明确管理主体之间的协调机制。在立法规划中应明确就不同管理事项，多个管理主体之间应如何分工；就涉及多个管理主体的同一管理事项，多主体之间应如何协作。这样一来，既能有效改善多头管理、相互推诿的不良现象，又能进一步提高管理效率，“切实管住该管的，坚决放开该放的” ^[2]。 

第三，应在立法规划中明确重点监管领域，包括隐私保护、数据安全、空域管理和责任追究等，逐步填补现有法律的空白，确保监管的全面性和系统性。 

第四，应建立动态调整机制，根据技术进步和市场变化及时更新和完善相关法律法规，保持法律的前瞻性和适应性。 

通过增加立法规划，做好顶层设计，可以构建一个统一、全面、灵活的民用无人驾驶航空器监管法律体系，为行业发展提供稳定的法律环境，促进无人驾驶航空器技术的创新和应用，同时保障社会公共安全和秩序。 

（二） 制定专门规制民用无人驾驶航空器的法律

在民用无人驾驶航空器专门立法方面，英国一直走在世界前列。早在2002年，英国民用航空局就制定了民用无人驾驶航空器飞行规则，规范民用无人驾驶航空器的许可、注册、安全飞行等事项，以开放的态度为民用无人驾驶航空器的发展提供广阔的空间^[15]。 

民用无人驾驶航空器作为低空经济的重要组成部分，发挥着日益重要的作用。借鉴域外经验并结合中国现实需求，制定一部民用无人驾驶航空器监管的基本法律，全面覆盖民用无人驾驶航空器的生产、销售、登记、标识、操控、飞行、数据和隐私权保护、应急预案和事故报告、责任追究等各个方面，对促进民用无人驾驶航空器行业的长远健康发展具有重要意义。 

其一，统一完备的法律有助于消解现行规定存在的冲突，改善现行规定位阶较低的现状。目前管理规定和指导意见的“散”和“乱”主要是因为缺乏统一的标准，各部门只得各行其是。如果立法者在制定法律时，先对“民用无人驾驶航空器”的概念、分类标准等基本问题作出明确规定，并在此基础上确立不同类型民用无人驾驶航空器的管理要求。这样一来，相关部门在制定规范性文件时就有了明确、统一的依据，可以有效消除现行规定中的不一致现象，增强管理规定和指导意见的权威性和约束力，确保管理要求的落实和执行。 

其二，统一完备的法律有助于降低生产者、使用者等主体的合规成本。由于现行规定较为分散且效力层级低，民用无人驾驶航空器的生产者、使用者等往往需要花费很长时间去“找法”，加之这一领域本身的专业性，零散低效力层级的规定进一步增加了相关主体的“找法”难度。出台一部统一的法律，生产者便能够更清晰地把握技术标准和安全规定，从而在研发、生产等环节更加有效地确保生产经营符合规范，减少因不合规带来的风险和成本。使用者也可以通过统一的法律框架，明确自身的操作规范和法律责任，避免因不了解法律而产生的违规操作。 

（三） 强化技术标准

明确并强化技术标准是完善中国民用无人驾驶航空器监管立法的重要一环。监管部门通过制定详细的技术规范、建立统一标准体系、加强标准执行监督等措施，可以有效提升民用无人驾驶航空器的标准化和安全性，为民用无人驾驶航空器的广泛应用奠定基础。 

一方面，制定详细的技术规范是强化技术标准的基础，对维护公共安全具有重要意义。民用无人驾驶航空器对公共安全的威胁通常是技术故障、设备维护不当、空中碰撞、运行人员误操作、空中交通管理服务缺失等导致的结果。因此，技术规范应涵盖无人驾驶航空器从设计、制造、测试到操作的全过程，可以将各种情况下的技术标准和安全要求以技术规范的形式嵌入监管法规框架中^[16]。例如：在设计阶段，技术规范应明确民用无人驾驶航空器的基本性能要求，如飞行稳定性、抗风能力和续航时间等；在制造阶段，技术规范应涉及材料选择、制造工艺和质量控制等方面，确保每一架民用无人驾驶航空器都能达到安全标准。 

另一方面，加强对技术标准执行情况的监督和检查，是确保技术标准有效落地实施的重要手段。相关监管部门应建立完善的监督机制，对民用无人驾驶航空器生产企业和运营单位进行定期检查，确保其产品和服务符合相关规范的要求。同时，应建立举报和投诉机制，鼓励社会公众监督民用无人驾驶航空器的使用情况，及时发现和纠正违规行为。 

（四） 明确各方责任

首先，应当明确各监管部门的职责。监管部门应负责制定和颁布民用无人驾驶航空器的相关法律法规和技术标准，确保行业有章可循；同时，还应建立完善的审查和审批机制，对民用无人驾驶航空器的设计、制造、测试和运营进行严格审查，确保其符合国家技术标准和安全要求。尤为重要的是，实现民用无人驾驶航空器的有效监管非举一家之力能为之，需明确划分各监管部门的职责，形成各部门联动、各司其职、互为补充^[7]15，各监管单位内部之间应建立沟通协商机制，形成统一监管制度^[4]35，在中央空中交通管理委员会统一领导下，明确民用航空局、体育总局等各监管部门在各个阶段中的不同职责和应采取的监管措施^[17]。 

其次，明确生产制造企业的责任是保障民用无人驾驶航空器产品质量的关键。民用无人驾驶航空器生产制造企业应严格按照国家制定的技术标准和规范进行设计和生产，并对其产品进行跟踪和维护，及时提供技术支持和售后服务，确保民用无人驾驶航空器的可靠性和安全性。此外，企业应建立产品质量追溯体系，确保每一架民用无人驾驶航空器都有明确的生产记录和使用历史，以便在发生问题时进行追溯和责任认定。 

再次，强化使用者责任是保障民用无人驾驶航空器安全使用的重要环节。应遵循“法无禁止即可为”原则，审慎明确民用无人驾驶航空器使用者应承担的责任^[1]25。使用者应具备基本的民用无人驾驶航空器操作知识和技能，了解相关的安全注意事项，并严格遵守国家和地方政府制定的法律法规和操作规程，不得在禁飞区域内操作民用无人驾驶航空器。此外，使用者有责任对民用无人驾驶航空器进行日常检查和维护，确保其处于良好状态。 

最后，目前民用无人驾驶航空器监管方面的法规，多数都是“管而不罚”，责任条款的缺失或不健全将导致法规的执行力大打折扣。因此，在明确各方责任的同时，还需建立相应的处罚机制。对违反法律法规和技术标准的行为，监管部门应进行相应处罚；对因使用者操作不当导致的事故和安全问题，使用者应承担相应的法律责任和经济赔偿。 

（五） 增加隐私权保护和数据安全方面的立法

从比较法上观察，美国一直强调对隐私权保护和数据安全方面的立法。自2013年以来，美国已有20多个州陆续颁布了与民用无人驾驶航空器隐私保护相关的法律^[3]167，明确指出利用民用无人驾驶航空器进行监视或者偷拍他人是违法犯罪行为^[18]。2015年，美国时任总统奥巴马提出建立一套隐私最佳标准。随后，美国国家电信和信息管理局发布了一套民用无人驾驶航空器隐私指南^[12]189。除了立法保障，美国还通过多起民用无人驾驶航空器侵犯隐私的判例对立法进行补充，目前已经形成了较为完备的体系^[14]26。 

中国也应当重视该领域的规制，尽快填补立法上的空白。明确民用无人驾驶航空器在收集、存储和使用个人信息时应严格遵守的规定，明确规定不得利用民用无人驾驶航空器实施哪些涉及隐私权的禁止性行为，明确规定利用民用无人驾驶航空器侵犯个人隐私权的行为将受到严厉处罚，以确保公民的隐私权得到充分尊重和有效保护，从而防止无人驾驶航空器技术被滥用，促进该行业的健康发展和社会稳定。 

此外，还应加快推进数据保护方面的立法，保障民用无人驾驶航空器全过程、各环节的数据安全。例如：相关数据的收集、传输、存储和处理必须符合严格的安全标准和规范，确保数据不会被未经授权访问或篡改；运营者必须采取有效措施保护数据安全，并定期进行安全审计和漏洞修复；针对违反数据安全规定的行为，应规定相应的处罚措施等。 

四、 结语

当前中国民用无人驾驶航空器立法仍滞后于无人驾驶航空器应用和产业的发展，面临如何加强有效监管的问题^[19]。完善中国民用无人驾驶航空器监管立法不仅有利于促进民用无人驾驶航空器产业健康有序发展，也关乎国家空域安全和公共秩序的维护。 

通过建立健全民用无人驾驶航空器法律法规体系，明确各方责任，强化技术标准，提升监管能力，保障数据安全和隐私保护，能够有效防范潜在风险，规范市场行为，推动技术创新。未来，需要继续加快立法进程，不断完善和细化相关法规与技术标准，以适应民用无人驾驶航空器技术和市场的快速变化，为民用无人驾驶航空器行业提供稳定的法律保障和发展环境。

注释：

①2009年6月4日，民用航空局航空器适航审定司出台了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》（局发明电〔2009〕2223号）；2009年6月26日，民用航空局空中交通管理局、空管行业管理办公室公布了《民用无人机空中交通管理办法》。这两份文件是早期出台的直接规制民用无人驾驶航空器的管理规定。

②《民用航空法（2021修正）》第214条规定：“国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。”

③参见：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第3条和第4条。

④参见：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第2条。

⑤参见：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第10条。

⑥参见：《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》第2条。

⑦参见：《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》第3—7条。

⑧参见：《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》第92.7条。

⑨参见：《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》（CCAR-12LR-R1）第2条和第3条。

⑩参见：《中国民用航空局关于民用无人驾驶航空器运营合格证有关事宜的通告》。

⑪参见：《国家标准化管理委员会关于提前实施〈民用无人驾驶航空器系统安全要求国家标准〉主要条款的通知》。

⑫参见：《轻小无人机运行规定（试行）》。《轻小无人机运行规定（试行）》在立法目的中指出：“近年来，民用无人机的生产和应用在国内外蓬勃发展，特别是低空、慢速、微轻小型无人机数量快速增加，占到民用无人机的绝大多数。为了规范此类民用无人机的运行，依据CCAR-91部，发布本咨询通告。”该规定对“无人机”的定义是“由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器（remotely piloted aircraft，RPA）”。该规定中也多次使用了“民用无人机”的概念。

⑬参见：2017年《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》直接将“民用无人驾驶航空器”等同“民用无人机”，并规定“民用无人机是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，并从事非军事、警察和海关飞行任务的航空器。不包括航空模型、无人驾驶自由气球和系留气球”。

⑭参见：《基于无人机的民用航空飞行校验专用地空数据链系统通用技术应用指导意见（试行）》。《基于无人机的民用航空飞行校验专用地空数据链系统通用技术应用指导意见（试行）》将“民用无人驾驶航空器系统”简称为“无人机”，规定“民用无人驾驶航空器系统”是指“从事民用领域飞行活动的航空器（无机载驾驶员操纵）、控制单元、数据链、作业载荷、运行支持单元等组成的系统”。

⑮两项规定对I类、Ⅱ类、Ⅵ类（注：《民用无人机驾驶员管理规定》中的Ⅺ类）、Ⅵ类（注：《民用无人机驾驶员管理规定》中的Ⅻ类），在划分指标上存在区别。

⑯参见：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第62条。

⑰参见：《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》“1.2 适用范围”。

⑱参见：《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》“第92.205条 实名登记要求”。

⑲参见：《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》“第92.214条 实名登记的具体办法”。关于民用无人驾驶航空器实名登记的具体办法，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第10条有相同规定：“民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记，具体办法由国务院民用航空主管部门会同有关部门制定。”

⑳参见：《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第4条。

㉑参见：《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》第10—11条。

参考文献：

[1]王里付. 《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》解读[J]. 中国安防, 2024(5): 23—26. doi: 10.3969/j.issn.1673-7873.2024.05.005

[2]张璁. 司法部、国家空中交通管理委员会办公室负责人——就《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》答记者问[N]. 人民日报, 2023−06−29(6).

[3]吴建端. 无人机及其规制[M]. 北京: 法律出版社, 2019.

[4]高国柱. 中国民用无人机监管制度研究[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版), 2017, 30(5): 28—36.

[5]栾爽. 无人机法律规制问题论纲[J]. 南京航空航天大学学报(社会科学版), 2017, 19(1): 32—37.

[6]刘静. 民用无人机滥用风险监管:美国实践及其启示[J]. 时代法学, 2022, 20(5): 103—111.

[7]俞洁. 民用无人机法律规制浅析[J]. 检察风云, 2023(23): 13—15. doi: 10.3969/j.issn.1005-5444.2023.23.008

[8]问延安, 方长征. 我国民用无人机监管:现状、问题与对策[J]. 内蒙古农业大学学报(社会科学版), 2019, 21(1): 52—57.

[9]王锡柱. 灵活监管:无人机飞行监管理念及其展开[J]. 中国应用法学, 2019(6): 65—84.

[10]张影. 民用无人机侵犯公民隐私安全问题探究[J]. 辽宁警察学院学报, 2019(4): 49—53. doi: 10.3969/j.issn.1008-5378.2019.04.010

[11]韩丹, 虞启洲, 蒋豪, 等. 民用无人机安全运行管理现状[J]. 民航学报, 2023, 7(5): 31—38. doi: 10.3969/j.issn.2096-4994.2023.05.007

[12]栾爽. 民用无人机法律规制问题研究[M]. 北京: 法律出版社, 2019.

[13]WEGEN W V. Interviews Jan Stumpf, CEO, ascending technologies [J]. GIM International, 2015, 29(5): 6—7.

[14]戴秉翰. 民用无人机法律监管问题研究[D]. 南京: 南京信息工程大学, 2022.

[15]胡洁人, 施子涵. 无人机监管的域外经验[J]. 检察风云, 2023(23): 16—17. doi: 10.3969/j.issn.1005-5444.2023.23.009

[16]刘菲, 吕人力. 民用无人机运行管理立法分析与建议[J]. 科技导报, 2020, 38(16): 15—28.

[17]刘育, 孙见忠, 李航. 民用无人机的监管与规范探讨[J]. 南京航空航天大学学报, 2017, 49(S1): 152—157.

[18]THOMPSON R M. Domestic drones and privacy: A primer [EB/OL]. (2015−03−30)[2024−07−01]. https://www.xueshufan.com/publication/2553012058.

[19]杨宽, 费秀艳. 美国无人机立法新动态及其启示[J]. 北京航空航天大学学报(社会科学版), 2019, 32(1): 113—122.

转载或引用时请注明来源

北京航空航天大学学报(社会科学版), 2024, 37(5): 76-84.

如需下载全文，请点击左下角【阅读原文】