杜群, 李静：国有自然资源资产综合性立法的逻辑框架和规则构建

在生态文明建设和国有自然资源资产改革持续推进的过程中 ^①，依托生态系统构成要素为物质载体的国有自然资源资产，既是中国经济社会发展的重要物质基础，也因其绿色底色而不断显化生态价值与社会价值。既有的国有自然资源资产立法主要分散在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》等基本法律，以及《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等自然资源专项法律。现行立法主要规范了自然资源开发利用与保护，对国有自然资源资产的关注不够，难以满足经济社会发展对国有自然资源资产的客观需求。

2023年7月，《十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023—2027）》提出“制定国有资产法”“开展国有自然资源资产立法的可行性研究”^[1]；2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划发布，将“国有资产法”纳入本届人大的立法计划^[2]。这表明，国有自然资源资产综合性立法可以通过嵌入式立法模式进入立法快车道，即国有自然资源资产作为“国有资产”的四大类别之一，以综合性专题或专章嵌入“国有资产法”。当然，还存在一种独立的自然资源立法路径，即制定独立的、专门的“国有自然资源资产法”。这两种立法路径，都需要对国有自然资源资产综合性立法进行研究。学界针对国有自然资源资产立法的现有研究，主要围绕两个层面展开：一是对现行分散立法的制度完善 ^②，二是综合性立法的必要性问题 ^③。然而，关于综合性立法的理论基础、逻辑框架和规则构建问题，尚无系统性的研究。鉴于此，笔者立足立法论视角，对国有自然资源资产综合性立法的客体、价值目标和法体系定位等宏观立法问题进行法理解释，探讨综合性立法的逻辑主线、框架体系与规则构建，以期为国有自然资源资产综合性立法提供必要的理论支持。

一、 国有自然资源资产综合性立法的立法论解释

立法的“实质是价值目标法律化的过程，在完整而统一的法律体系中，总体性价值目标通过层层分解，落实于立法目的、基本原则直至具体的法律条文之中”^[3]。价值是指客体的存在作用及其变化对主体的需要及其发展的积极意义^[4]。因而，国有自然资源资产综合性立法的前提性问题是明确综合性立法的客体指向，由此识别综合性立法的价值目标，并准确定位落实其价值目标的法体系。因此，笔者首先从立法客体、价值目标和法体系定位等方面展开国有自然资源资产综合性立法的立法论解释，以明确现行法体系留给国有自然资源资产综合性立法的制定空间，以及其应该如何嵌入现行法秩序。

（一） 综合性立法的客体

国有自然资源资产综合性立法的客体对象是国有自然资源资产，即在《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（2022年）中明确的“土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等八类自然资源资产（含自然生态空间）”。解构“国有自然资源资产”的名称构成，可以发现其体现为三个层次的特征。其一，“国有”层次的全民所有属性。《中华人民共和国宪法》规定，自然资源属于“国家所有，即全民所有”。一方面，这揭示了国有自然资源资产的权利归属指向为国家所有，即国家享有对该客体的占有权、使用权、收益权和处分权的全部所有者权利。另一方面，也表明在社会主义全民所有制下，国家作为所有者基于国有自然资源资产所获的利益，归于全民共享，以实现全体人民共同富裕^[5]。其二，“自然资源”层次的经济属性、生态属性与社会属性。国有自然资源资产的经济属性体现为其作为生产资料所承载的经济效益目标；国有自然资源资产的生态属性体现为其作为自然载体所承载的环境效益目标，如森林、草原、水等国有自然资源资产作为环境要素所具有的调节气候、防风固沙、涵养水源等生态系统服务功能；国有自然资源资产的社会属性体现为其作为天然财富源泉所承载的社会公益目标，这要求确保社会公众对国有自然资源资产的必要接近与合理利用。其三，“资产”层次的财产属性。在经济学上，“资产”与“负债”相对，是会计的要素之一，指某一主体由过去的交易或事项形成的、现时拥有或者控制的、预期会带来未来经济利益的资源^[6]。在法学上，无论大陆法系还是英美法系，资产即财产，其权利表现是财产权^[7]。具有财产属性，是自然资源可以资产化成为自然资源资产的本源属性。具体而言，自然资源转化为自然资源资产，应符合三个条件：一是稀缺性，与人类需求相比，自然资源的供给不足，具有自然资源资产化的前提；二是产生效益，具备自然资源资产化的经济要素，包括经济、社会和生态等效益；三是有明确的所有者，只有产权明确的资源才可转化为资源资产^[8]。由此可知，自然资源资产，是指有明确所有者、能产生效益且具有稀缺性的自然资源，是部分的而非全部的自然资源。因此，从财产属性看，国有自然资源资产不仅具有可用性，可由人们按经济社会基本发展规律和个人意志来支配，以满足自身需要；还具有交换性，国有自然资源资产之间应存在共同且可比较的交换价值^[9]。

（二） 综合性立法的价值目标

法的价值是法律作为客体对个人、群体、社会或国家的某种需要的满足^[10]。习近平在党的二十大报告中强调：“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，……必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”^[11]人与自然和谐共生的现代化理念从发展观层面，打破了生态环境资源化的固化思维，体现了生态文明世代间生态关系的理论内核^[12]10。其主张的“自然、人和社会处于一个有机联系的统一体中，人类应将自身的开发利用活动限定在生态环境承载力范围之内，将经济发展所损耗的资源环境成本计算在社会发展向度之内”的生态哲学观^[12]13，与2016年发布的《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称2016年《意见》）提出的“实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一”^[13]的改革宗旨相契合。循此逻辑，基于国有自然资源资产综合性立法客体的属性特征，国有自然资源资产综合性立法应确立经济效率、生态安全和社会公平三个维度的价值目标。

其一，经济效率价值。效率是指以最少的资源消耗取得同样的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果^[14]。其衡量是以预期目的为依据，进行资源配置和利用结果的社会评价，效率的提高意味着资源的配置和使用在能够改善更多人境况的同时没有人因此情况变坏^[15]。据此，国有自然资源资产综合性立法所追求的经济效率体现在两个方面：一方面，考虑资源资产开发利用活动的内部效率，即从内部经济角度考虑国有自然资源资产要素的投入与产出之间关系，追求以较小的投入获得较大的产出，实现资源资产的保值增值；另一方面，考虑资源资产开发利用活动的外部效率，追求经济价值最大化的同时减少负外部效益，实现内部效益与外部效益的统一与最优。

其二，生态安全价值。法律的安全价值，是指通过法律保障实现社会系统基于内在要素的合理结构而形成的安定状态，以及社会成员对这种安定状态的主观体验、认知以及评价^[16]。其中，生态安全是人类生存与发展必需的生态条件与生态状态，是生态系统满足人类生存与发展的必备条件^[17]13。因而生态安全是底线价值，是其余价值得以发挥的前提。其要求国有自然资源资产的开发利用活动必须考虑资源、生态、环境的客观承载力，控制在生态空间的极限与自然资源的边界之内，防止为追求短期利益而进行过度开发。

其三，社会公平价值。公平，可以理解为社会成员公正平等地享有社会资源，公正平等地享有权利和权益^[18]。基于国有自然资源资产的全民所有性、社会性，国有自然资源资产的蛋糕“分得公平、分得公正”的社会公平、分配正义的价值主张俨然成为社会共识。因而，国有自然资源资产综合性立法的公平价值意蕴是指自然资源资产所具有的财产、生态和社会等维度的效益应通过法律机制公平地惠及全民。

（三） 综合性立法的法体系定位

基于国有自然资源资产立法客体的多层次属性，国有自然资源资产综合性立法必须建立在资产保值增值、资源保护和全民利用分享之间等量制衡的基本点之上。在这个意义上界定国有自然资源资产综合性立法的法学归属和体系定位，其既从属于环境资源法，又是经济法的组成部分，是横跨环境资源法与经济法的交叉法领域。

就国有自然资源资产综合性立法作为环境资源法的组成部分而言，是因为国有自然资源资产的实质是资产性的自然资源, 而且资产性的自然资源实际占据了人类开发利用的自然资源的绝大部分。这表明，国有自然资源资产综合性立法的客体与自然资源立法的客体具有范围上的重叠性。因此，在调整对象上，国有自然资源综合性立法所调整的国有自然资源资产的开发、利用、保护和管理行为，应当属于环境资源法部门体系中自然资源法所调整的“基于生态经济内部性活动而产生的环境与自然资源社会关系”^[19]范畴。

就国有自然资源资产综合性立法作为经济法的组成部分而言，基于立法客体的财产权属性，国有自然资源资产管理的核心是国有自然资源资产的财产权管理。国家作为“产权人”，通过出让自然资源资产的使用权，同时实现产权收益的获得与市场经营活动的开发，推动政府宏观调控和市场经济调节的有机结合^[20]。这隶属于宏观经济法所调整之宏观调控关系，即“国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系”^[21]范畴。

二、 国有自然资源资产综合性立法的路径选择

受到普遍关注的国有自然资源资产综合性立法进路包括嵌入国有资产法与制定专门法，二者均有其存在的理据。对此，综合性立法的路径选择需要立足环境资源法与经济法相交叉的法体系定位，检视其立法的本质，进而作出研判。

（一） 综合性立法的本质：绿色经济立法

传统经济发展理论将经济发展与环境保护定性为非此即彼的对立关系，绿色经济理论充分解释了两者之间的对立统一关系。经济的发展以自然资源利用为物质基础；同时，环境也是一种生产力，这种环境生产力体现为自然资源力和环境服务力两个方面。传统经济学虽将进入市场的自然资源纳入了考虑范畴，但也远远低估了其价值。绿色经济是一种全新的经济形态，它将市场化和生态化有机结合，充分体现了自然资源的经济价值和生态价值^[22]。作为经济再生产和自然再生产相互融合的绿色发展模式，绿色经济是生态文明时代新质生产力形成和发展的关键环节。

在绿色经济实现的法律保障上，环境资源法与经济法都是绿色经济的法制范围 ^④。环境资源法的调整手段正在朝向融合社会、经济各个领域的方向发展，政府试图通过对经济运行机制和经济增长方式的改变以及从经济社会发展各个环节来谋求自然资源开发、利用和保护问题的解决方法。经济法是典型的“发展促进法”^[23]。通过将绿色发展理念贯彻到经济法的财政法、税法、价格法等宏观调控法制度领域，从而形成绿色发展导向型的经济法制度，发挥经济法作为绿色发展促进法的功能。而自然资源法与经济法有关宏观调控等制度联系密切。可见，在绿色经济视域中，环境资源法和经济法都是追逐绿色发展的过程，也是资源保护和生态保护的过程。因此，定位于经济法体系的“国有资产法”，要求从国有自然资源资产的保护行为中获取经济效益，把国有自然资源资产保护作为新的经济增长点，要“从绿掘金”；定位于环境资源法体系的“国有自然资源资产法”，要求国有自然资源资产的经济开发行为须以保护生态安全为前提，不能以牺牲环境为代价。具体而言，两种立法路径下的国有自然资源资产综合性立法，在其价值目标实现上都依赖政府主导性的宏观调控手段，通过将绿色经济理念贯彻到命令控制型措施与市场激励型措施中，将生产力的生态化和生态化的生产力统一起来，实现国有自然资源资产的利用与保护的有机结合，保持人与自然和谐统一。

由此可知，作为横跨环境资源法与经济法的交叉法域，国有自然资源资产综合性立法的本质是一种绿色经济立法路径。因此，遵循定位于经济法体系的国有资产法立法路径，或采取独立的国有自然资源资产立法的路径，均存在合理性和可行性。

（二） 国有资产法的立法路径

国有资产法是国家在国有资产占有、使用、收益、处分过程中行使所有者管理职能的法律规范^[24]，是中国经济法体系的重要组成部分^[25]。国有资产法的总体框架结构可划分为总则、分则和附则。其中，总则规定国有资产法的立法宗旨，国有资产的定义和范围，国有资产管理体制的原则性规定，国有资产管理和运营的原则和制度，以及国有资产所有权、管辖权、经营权、使用权的主体和权能内容等；分则可设置国有资产的界定和占有、国有资产的经营和使用、国有资产产权收益、国有资产的处分、国有资产监督和法律责任等章 ^⑤。

国有自然资源资产与企业国有资产、金融国有资产、行政事业性国有资产等其他类型国有资产在管理需求上具有差异性，但在财产属性上呈现一致性。鉴于此，国有资产立法可在总则规定各类型国有资产在目的、基本原则、管理体制等方面的统一架构与差异性规定；在分则中对各类型国有资产进行类型化管理。具体而言，可根据国有自然资源资产的属性特征，在分则中规定其界定和占有、经营和使用及其产权收益等问题，从保障市场调节和国家干预相结合的角度，保障国有自然资源资产立法多元价值的实现。

国有资产法的立法路径之下，将各类型的国有资产管理工作有机地结合在一起，统一进行规范，有利于国有资产管理工作的全面落实；且立法层级较高，能充分体现法律的稳定性特征。但其缺点较为明显，例如，法律条文所规定的内容一般较为原则性，而具体的国有自然资源资产开发利用以及资源保护等制度和措施尚未明确规定，往往会成为法律执行和遵守的障碍和阻力。

（三） 自然资源专门立法的立法路径

贯彻可持续发展观的自然资源立法，要求自然资源的开发利用活动必须同时受到经济效益和生态效益两个立法目标的制约^[26]122-123。因而，遵循自然资源法的立法路径，国有自然资源资产专门、独立立法也是可行之选。基本内容应包括：国有自然资源资产的概念、法律属性、权属、开发利用以及资源保护等内容，明确规定国有自然资源资产的开发和利用，应当遵守自然资源法为其设定可开发的生态底线，而不能超过该项自然资源的自然承载能力、自然再生产能力，保障在符合生态安全的前提下进行以经济效益为重心的开发和利用行为。

国有自然资源资产专门、独立立法是在具体领域针对性解决国有自然资源资产问题的法律规范，可提供更有效、更具体的法律保障。然而，由于法规体系缺乏系统性，单独制定的国有自然资源资产立法与其他类型的国有资产立法之间缺乏内在一致的思想基础，或在立法目的和基本原则上缺乏统一性和协调性，导致规范之间的衔接和配合不畅等问题。因而，应在立法之初就做好与其他类型国有资产立法之间的协调与衔接。

三、 国有自然资源资产综合性立法的逻辑框架

要将国有自然资源资产综合性立法嵌入更宏大的国有资产法或专门立法中，需要在绿色经济立法路径下寻找恰当的逻辑框架，形成具有价值融贯性的规范结构。具体而言，需要明确综合性立法的目的为可持续发展，并以立法客体的分类为逻辑主线来设计综合性立法的框架体系。

（一） 综合性立法的目的

立法目的条款是法价值的规范表达形式^[27]。为体现综合性立法的多元价值目标，应以促进国有自然资源资产的可持续发展为国有自然资源资产综合性立法的立法目的。具体而言，可持续发展蕴含着人类的目标追求：社会可持续是最终目的，环境可持续是社会可持续的基础，经济可持续是社会可持续的条件，在生态安全、人与自然和谐共生的基础上追求高质量发展和社会公平，才能最终实现人的全面发展^[17]10。因此，可持续发展所蕴含的“经济可持续—环境可持续—社会可持续”的内在要求，与综合性立法的经济效率、生态安全与社会公平价值相契合。

（二） 综合性立法的逻辑：立法客体的分类

要构建具有价值融贯性的国有自然资源资产综合性立法，首先须确定隐藏在综合性立法背后的逻辑主线。中国民事立法以所有权主体为逻辑主线，对自然资源物权进行分类调整，往往导致国有自然资源资产的社会属性和生态属性消融于普通财产的财产属性和独占使用之中^[28]。遵循绿色经济的立法路径，笔者转换研究角度，以立法客体的分类作为国有自然资源资产综合性立法的逻辑主线，研究国有自然资源资产的分类调整。主要原因有两个方面：

其一，国有自然资源资产自身属性的复杂性。不同类型的国有自然资源资产，在开发利用活动中不同属性的显现程度有所区别。财产属性下的资源资产开发利用，主要侧重于经济属性，也需兼顾其社会属性和生态属性。而全民所有属性下的资源资产则存在经营性、生态性或生存性等多种开发利用的可能性。

其二，国有自然资源资产管理需求的差异化。基于国有自然资源资产管理对象的不同及其资产属性的差异性，国有自然资源资产的管理应采取差异化的资源配置模式和管理要求。例如，矿产资源等经济属性较强的资源资产，应以有偿使用为原则，以市场化配置方式为主；国家公园等生态属性、社会属性较强的资源资产，原则上以公众自由、平等使用为主，其市场配置应以不损害其生态属性为底线，不妨碍公众使用为前提；森林等生态属性较强的国有自然资源资产，原则上应以保护为主。但在实践中，由于缺少对国有自然资源资产的科学分类, 在资源定价和资源配置方式等方面，政府的行政干预权与市场的资源配置权之间边界不清晰，管理要求不明确^[29]。

（三） 综合性立法的框架：立法客体的分类体系

卡尔·拉伦茨指出：“立法者在型构类型时，必须考虑拟赋予的法律效果以及由此而给出的价值判断。”^[30]这表明，以“立法客体的分类”为逻辑主线，讨论构成综合性立法的框架体系的终局标准，必须回溯至主导立法客体类型构建的价值目标。基于国有自然资源资产的多元属性，某一国有自然资源资产可能天然地承载经济效率、生态安全以及社会公平等多重价值。然而，在实践管理中，对于特定区域内的特定自然资源资产，其多重价值的优先顺序总归是要确定和选择的^[31]。据此，笔者引入“主导价值目标”作为立法客体的分类标准，将国有自然资源资产划分为经营性、生态性以及生存性国有自然资源资产三种类型，作为设计国有自然资源资产综合性立法的框架体系。

对“主导价值目标”的理解，需要说明的是，其一，国有自然资源资产综合性立法的经济效率、生态安全和社会公平价值之间存在复杂的相互依赖性。因此，某一类国有自然资源资产中主导价值目标的追求应在可持续发展的目的指引下，实现多重价值间的权衡，避免忽视其他价值而导致经济社会秩序的失衡。其二，价值目标的主导性并非绝对化的，其往往取决于不同社会关系情景中社会主体对国有自然资源资产价值需求的变化以及实现这些价值所采取的手段。这表明，国有自然资源资产的分类具有动态性，国有自然资源资产的类型在一定情况下可以相互转化。因此，“主导价值目标”的分类标准，对综合性立法的框架设计具有重要的体系建构意义。其不仅对国有自然资源资产的类型化管理起着目标导向和价值引领的作用，也在国有自然资源资产的类型判定和管理上发挥着优位整序器的动态调节功能。具体而言：

第一，经营性国有自然资源资产。其是指以经济效率为主导价值目标进行规范的自然资源资产，以土地、矿产等为典型。因经营性国有自然资源资产的财产属性较强，原则上应有偿使用，并通过市场化的资源配置方式实现其资源资产的高效配置与可持续利用。但对其进行开发利用时，应立足主体功能区的区域布局，基于资源的承载力和适宜性评价，在保障生态安全底线价值的基础上追求经济效益的最大化。在社会公平的目标下，应探索建立经营性国有自然资源资产收益的全民共享机制。

第二，生态性国有自然资源资产。其是指以生态安全为主导价值目标进行规范的自然资源资产，以国家公园等为典型。基于生态性国有自然资源资产的生态属性，这类资源资产的规范目标在于保护其生态完整性，因而应限制其开发利用，并强调国家的环境保护义务。但在绿色经济立法路径下，生态性国有自然资源资产的保护并非消极的保护。一方面，将生态环境保护与培育、改造相结合，保持其生产力的可持续性，实现生态效益的保值增值。另一方面，生态环境保护也可直接成为经济可持续的资源素材，而不再是不计经济效益的社会福利行为^[26]122。例如，环境质量好、自然景观舒适宜人的国家公园会吸引来旅游观光的游客，从而提升经济创收。因此，生态性国有自然资源资产同样存在经济性开发与财产性收益共享的可能空间。

第三，生存性国有自然资源资产。这类资源资产的规范以社会公平为主导价值目标，根本宗旨在于维护人类的生存权。生存权包括生命权与生命延续权两个方面，前者是指人的生命非经法律程序不得受伤害与剥夺，后者是人为延续生命应具备基本的生存条件，如衣食住行等物质保障^[32]。对人类而言，自然资源不仅是具有资源功能的劳动对象，也是具有生命支持功能的生存条件^[33]。例如，水资源是人类赖以生存的基本物质条件。对于这类资源资产的通行、穿越、少量采集等生存性、生活性利用，是人类生命延续权的重要保障，一般无须许可、使用无偿。因此，这类资源资产不会展现出显著的经济效益，但需要以保护自然资源系统的完整性和稳定性为利用前提，避免因过度开采滥用而失衡，影响资源资产生产力的可持续性。

四、 国有自然资源资产综合性立法的规则构建

法律原则是国有自然资源资产综合性立法目的和价值目标最直接的规范表达，法律制度是国有自然资源资产开发利用和保护行为的调整器。因而，以立法客体的分类体系为逻辑框架，国有自然资源资产综合性立法的规则构建应从基本原则和法律制度两方面展开。

（一） 综合性立法的基本原则

基于可持续发展的立法目的与立法客体分类的“主导价值目标”，国有自然资源资产综合性立法的基本原则应包括：经济、生态和社会效益相统一原则，保值增值原则，比例原则，保护优先、合理利用原则和代际公平原则。

第一，经济、生态和社会效益相统一原则。其对应可持续发展的立法目的，是其他原则的逻辑前提，在所有原则中居于首要地位。该原则是指为了实现经济社会的可持续发展，必须在国有自然资源资产管理中将生态、经济和社会三方面的共同发展相协调一致，不至于顾此失彼。其要求在国有自然资源资产管理实践中，应避免过分强调“主导价值目标”而失之偏颇，寻求经济效率、生态安全与社会公平价值之间的相互补充和有机结合，综合、全面兼顾与人类生存发展相关的经济、生态和社会这三大利益的关系。

第二，保值增值原则和比例原则。其与经济效率价值相契合，是经济可持续的具体要求，是贯穿国有自然资源资产管理全过程的两项重要原则。保值增值原则，是国有资产管理系统运行内在联系的本质体现，因为国有资产的保值是国民经济巩固的物质基础，国有资产的增值是社会主义事业发展的物质条件^[34]。国有自然资源资产的保值是指国有自然资源资产投入运营，应充分考虑生态环境容量和自然资源的承载能力，在实现绿色经济增长和发展的同时，确保其能够持续提供人类福祉所依赖的资源和环境服务。国有自然资源资产的增值，是指国有自然资源资产投入运营，应优化其资源配置方式，提高其使用效率，在实现自我保值的基础上，还能够提供一定的积累，使其能够进行扩大经济社会的再生产和生态环境的再生产。在国有自然资源资产的管理中，坚持保值增值的同时，还须遵守比例原则，权衡政府管理的成本与效益。为了维护生态保护等国家利益和社会公益，国家通过立法手段，允许公权对资源资产的相关权益者附加公法义务，如遵守生态红线规定和征收自然资源税等。对此，比例原则强调公权的介入程度应当与国家利益、社会公益的保护需要相协调^[35]，要求减少行政干预，充分发挥市场机制的包容性和自愈性，只有当市场无法解决时，才可以进行必要的行政干预。

第三，保护优先、合理利用原则。其与生态安全价值相契合，是生态可持续的具体要求。国有自然资源资产作为连接自然资源与自然资本的中端环节，其管理应全面覆盖“资源—资产—资本”的完整过程。因此，探寻国有自然资源资产利用与保护的平衡点，是国有自然资源资产管理的核心。2016年《意见》明确了“保护优先、合理利用”原则，强调“坚持保护和发展相统一，在发展中保护、在保护中发展”^[13]。其中，“保护优先”是指在对待经济社会发展和环境保护之间的关系上，应当坚持环境保护的优先性^[36]。在国有自然资源资产利用与保护出现冲突时，应将保护作为优先选择。“合理利用”则为国有自然资源资产的利用行为提供了限定标准，对可开发利用的国有自然资源资产，使用者应遵守用途管制规定，履行保护与合理利用的法定义务。

第四，代际公平原则。其与社会公平价值相契合，是社会可持续的具体要求。国有自然资源资产不仅属于当代人，也属于后代人。按照代际公平原则，后代人与当代人平等地享有开发利用国有自然资源资产的权利。因此，应采取代际永续管理的理念，当社会经济发展与生态环境保护出现矛盾时，宁可牺牲当下粗放的发展也要维持资源资产的可持续性，不能以牺牲后代人生存和发展利益为代价来满足当代人的发展需要。

（二） 综合性立法的法律制度

基于立法客体的分类体系，应根据经营性、生态性和生存性国有自然资源资产的主导价值目标，类型化构建国有自然资源资产综合性立法的法律制度。通过分配不同类型国有自然资源资产在资产保值增值、资源保护和全民利用分享三个方面的价值目标权重，实现国有自然资源资产的分类管理。

1.  经营性国有自然资源资产的制度构造

基于经济效率的主导价值，经营性国有自然资源资产制度的管理目标应以资产增值、可持续使用为主。一方面，健全自然资源资产有偿使用的市场交易机制。2016年《意见》指出：“支持探索多样化有偿使用方式，推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台。”^[13]2019年，国家发展改革委发布的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》提出，要创新资源配置方式，对全民所有自然资源，要健全出让或转让规则，引入招标投标、拍卖等竞争性方式，完善交易制度和价格形成机制，促进公共资源公平交易、高效利用^[37]。据此，可探索建立健全统一的一级交易市场，提高经营性国有自然资源资产定价机制的市场化程度，降低其转让的交易成本, 提高资源优化配置的效率。

另一方面，完善资源资产收益管理制度。其一，完善收益对价制度。中国经营性国有自然资源资产的收益主要通过有偿使用中的对价机制实现。在实践中，收益对价机制存在“权利金”“税”“费”的不同方式。例如，土地资源和海域资源有偿使用的对价机制是权利金，水资源有偿使用的对价机制是水资源费，矿产资源有偿使用的对价机制是资源税。然而，三者的法律属性及其法律逻辑存在差异，除权利金外，税收和费（行政事业性收费）均不能体现所有者收益的对价功能。税收是国家基于财政功能与调控功能而提供公共产品收取的对价；费则是政府基于其提供的行政服务而收取的费用；而包括出让金等形式的权利金是国家作为所有者对资源资产占有、使用等权能所收取的对价^[38]。因此，应探索以权利金为收益对价的制度基础，合并相关税费中的涉及对价因素。其二，完善收益分配制度。既要理顺中央与地方之间在所有权和代理权之间的收益分配关系，协调收益在不同主体间的分配比例，也要实现资产增值收益的公平合理分配与全民共享。

2.  生态性国有自然资源资产的制度构造

基于生态安全的主导价值，生态性国有自然资源资产制度的管理目标应以资产保值、保护生态为主，促进实现生态产品价值。为此，应当制定明确资源资产保护的客体边界的规则，主要内容可分为三个方面^[39]。其一，以维护自然资源力和环境服务力的可持续性为宗旨，划定生态保护红线，以明确生态性国有自然资源资产保护客体的底线边界。根据禁止开发区域的要求，严格管理生态保护红线的划定范围，禁止开展不符合主体功能定位的资源资产开发利用活动。其二，以完善区域生态安全格局为宗旨，划定重点生态功能区，明确生态性国有自然资源资产保护的客体重点边界。重点实施产业准入负面清单制度，通过财政转移支付、生态补偿等制度进行生态环境保护修复。其三，以资源资产的稀缺性、脆弱性为标准，建立生态性国有自然资源资产保护客体的分级体系，划定资源资产保护客体的弹性边界。

此外，应当制定资源资产收益管理制度的规则。一方面，在收益的收入来源上，明晰界定生态性国有自然资源资产有偿使用收益、生态损害赔偿、生态产品收益、生态保护或用途管制补偿等多种收益形式；另一方面，在收益的支出事项上，应优先用于重要生态资源的管护、可再生资源的养护和自然资源开发利用后的生态修复等，确保自然资源更新、管护以及生态修复等方面的资金需求。

3.  生存性国有自然资源资产的制度构造

基于社会公平的主导价值目标，生存性国有自然资源资产制度应以平等使用、保护性管理为主。一方面，应限制生存性国有自然资源资产的流通。国家对生存性国有自然资源资产设置所有权的目的在于使公众可以相对自由且平等地使用，而非从中获取财产性收益。因此，应限制该类自然资源资产的流通，禁止其被任何组织垄断或个人独占，也不允许资源管理人随意处置。另一方面，应建立公众合理使用生存性国有自然资源资产的权利保障机制。生存性国有自然资源资产所在区域的公民对该类型资源资产形成了生存依赖。对权利观念而言，这种生存依赖是该区域的公民对处于本地区生存性国有自然资源资产的天然的权利感，其认为对本地区自然资源的开发利用有天然的合理性，因而公民基于生活而有限度利用自然资源的权利应得到尊重和保障^[40]。相应地，保障每个公民对生存性国有自然资源资产进行正常的生存性、生活性利用是国家不可推卸的义务和责任。因此，国家在对该类型资源资产设定和行使所有权时，需要法律的例外规定，遵从公民的历史习惯与生存习惯，保障公众合理使用生存性国有自然资源资产的权利。例如，《中华人民共和国水法》规定，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，属于许可制度和有偿使用制度的例外情形。

五、结语

当前，通过国有资产法的嵌入式立法或国有自然资源资产独立式立法进行国有自然资源资产综合性立法显得紧迫且可行。国有自然资源资产综合性立法的核心在于明确其逻辑框架与规则构建。在逻辑框架上，应以可持续发展为立法目的，以立法客体的分类为立法逻辑，以“主导价值目标”为标准，划分经营性、生态性和生存性国有自然资源资产的分类体系作为综合性立法的框架。在规则构建上，应确立经济、生态和社会效益相统一原则，保值增值原则，比例原则，保护优先、合理利用原则和代际公平原则的基本原则，以及类型化构建经营性、生态性和生存性国有自然资源资产法律制度。需要说明的是，笔者研究大致刻画了国有自然资源资产分类管理的制度框架内容，但由于不同类型国有自然资源资产在资产保值增值、资源保护和全民利用分享三个方面的目标权重分配不同，在未来法律实践中，国有自然资源资产的分类管理仍将面临诸多挑战。如何进行相关制度性行为的实证分析，是今后值得进一步研究的课题。