美国大选结果对企业出口管制合规的影响及建议丨威科先行

作者丨王晓明、于宇东

机构丨浙江天册（宁波）律师事务所

* 本文为威科先行独家文章，转载请注明

美国大选结果已定，特朗普的第二个总统任期即将开始，在企业普遍关注贸易和关税政策的同时，出口管制的影响也需要引起重视。在特朗普的上一个任期中，随着全球科技竞争的加剧和地缘政治紧张局势的升级，美国对出口管制和经济制裁政策进行了重大调整。2018年8月13日，特朗普政府签署了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act，以下简称“ECRA”），为美国建立了一个长期的、全面的出口管制框架。[1]上一届特朗普政府在ECRA的出台过程中扮演了关键角色。ECRA贯彻了第一届特朗普政府强调需要加强对包括中国在内的战略竞争对手的出口管制，以保护美国的国家安全和技术优势的政策方针。本文尝试通过回顾特朗普在2016年至2020年任期内的政策举措，尤其是ECRA的实施，预估第二届特朗普政府对未来出口管制政策可能带来的影响。

特朗普政府在2016年上台后，强调保护美国的国家安全和技术优势，特别是针对中国等被视为战略竞争对手的国家。中国的“制造2025”战略和“军民融合”政策引起了美国政府的高度关注，认为这些政策可能通过合法或非法手段获取美国的先进技术，用于增强我国的军事和经济实力。[2]

为了应对这些挑战，特朗普政府推动了《出口管制改革法案》的立法进程。ECRA于2018年8月13日由特朗普总统签署成为法律，标志着美国出口管制政策的重大改革。[3]该法案旨在加强对新兴和基础技术的管制，防止这些关键技术被转移到潜在对手国家，特别是中国。[4]

《出口管制改革法案》（ECRA）与之前的美国出口管制政策相比，对针对中国的出口管制进行了全面而深刻的改革。主要相关重大变更可以归纳为以下六个方面：

ECRA要求总统建立一个由商务部领导的跨部门流程，包括国防部、国务院、能源部等机构，识别对美国国家安全至关重要的新兴和基础技术（以下简称“关键技术（物项）”），并对其实施出口管制。[5]通过和业界的广泛深入合作，受限的技术集中于人工智能、高级半导体、量子计算等前沿领域。通过《出口管制条例》（EAR）为中国量身定制许可政策，对这些技术的出口许可政策至少要求对受美国武器禁运的国家（包括中国等在内）进行许可证审查。这意味着，任何涉及这些关键技术（物项）的出口到中国，都需要获得美国政府的明确许可。[6]同时，ECRA强调关键技术（物项）的识别将成为一项“持续进行的工作”，BIS和其他相关机构将定期审查和更新技术管控清单。[7]

这些动态更新的措施旨在阻止我国通过美国认为的合法或非法手段获取其前沿技术，特别是考虑到中国的“军民融合”政策，使得关键商业技术可能被用于增强其军事能力。[8]而对于关键技术的管制范围的确定很大程度上反映了美国对中国“制造2025”战略的回应。上述列举的被确认为关键技术正属于中国制造2025战略重点发展的领域。[9]

ECRA扩大了EAR对美国人士的限制，涵盖了对特定外国军事情报服务的活动。即使不涉及受控物项的直接转让，无论美国人士身在何处，都被禁止在没有适当授权的情况下协助中国的军事情报机构。[10]同时，通过设置“视为出口”“视为再出口”相关许可，限制中国籍人士进入美国公司关键岗位工作，接触被视为出口管制的信息、技术和数据。

特朗普政府希望通过这一扩展的管制措施，在有助于防止美国人士无意中支持中国的军事能力提升的同时，限制中国籍人士获得美国的关键技术信息。

ECRA对出口许可流程进行了加强，增加了新的程序要求，以确保出口不会损害美国的国家安全利益。首先，法案要求在审查出口许可申请时，必须评估拟出口对美国国防工业基础的影响，如果发现会产生显著负面影响，许可申请将被拒绝。[11]其次，对于涉及新兴和基础技术的许可申请，特别是当接收方与我国政府或军方有联系时，申请人必须披露接收方的外国所有权信息。[12]最后，ECRA要求改进跨部门的许可审查流程，确保更多部门参与，对涉及敏感技术的许可进行更严格的审查，以充分考虑国家安全。[13]例如，ECRA强调了与美国外国投资委员会（CFIUS）的合作，通过定期向CFIUS报告，确保出口管制机构和外国投资审查机构协同工作，共同识别和监控可能影响国家安全的技术出口和外国投资活动。[14]最后，ECRA提高了民事和刑事处罚力度，民事处罚从25万美元提高到30万美元，或交易价值的两倍，以较大者为准。刑事处罚维持在最高100万美元或20年监禁。[15]

ECRA赋予美国政府更大的执法权力，并提高了对违反出口管制规定的处罚力度，以强化对敏感技术出口的监管。具体而言，法案扩大了商务部的执法权限，包括发出命令、检查记录、发出传票、进行国内和国际调查、进行秘密行动和执法行动等，使美国能够更有效地监控和执行对我国的出口管制。[16]

ECRA加强了对中国军事最终用户和最终用途的管制，删除了民用最终用户的许可例外，使得涉及特定技术的出口需获得许可，无论是军用还是民用。[17]此外，法案还进一步管制敏感技术的出口，尤其是那些可能被用于监控、镇压和侵犯人权的技术，以防止此类技术被用于对少数民族的监控。例如，国内某先进监控制造企业被列入实体清单，无法获得美国限制的相关敏感技术（物项）。最后，针对《香港国安法》的实施，美国取消了对香港的特殊出口管制待遇，将其视同中国大陆，以阻断关键技术从香港流入中国大陆的渠道。[18]

基于美国将中国定义为外国对手（foreign adversaries），第一届特朗普政府通过加强出口管制手段限制中国获得关键技术（物项），且特朗普内阁将包括JD Vance, Robert Lighthizer等一系列“美国保护主义”人士，因此，可以初步预见新一届政府对于中国的出口管制将更加全面，并有针对性。

预计特朗普的第二任期内将对中国采取更加激进的出口管制政策。[19]此前，特朗普政府曾禁止对中国的高科技出口，将包括中国最大芯片制造商中芯国际（SMIC）和电信巨头中兴通讯在内的多家中国公司列入了实体清单（Entity list），限制上述企业获得美国的关键技术（物项）；又在其上一届任期的最后一个月将大量的中国企业第一次放入军事最终用户清单（Military End User List）。因此，预计在新一届特朗普政府下的BIS将进一步收紧对中国的出口管制，实体清单和军事最终用户清单有可能被进一步增加，进一步增加中国先进科技企业及被美国认定为军事相关企事业单位获取关键技术的难度。

新一届特朗普政府预计会扩大受控技术（物项）范围。上届特朗普政府公开征求意见的关键技术领域包括但不仅限于当前拜登政府着重执法的半导体、通讯及先进计算芯片等高科技领域。[20]因此，新的特朗普政府可能会扩大受控技术的范围，将更多的技术领域纳入出口限制，对限制的范围和领域持续动态更新，尤其是在量子计算、网络安全和先进半导体等高科技领域。

新一届特朗普政府下，预计负责出口管制部门与其他政府部门合作将更加紧密，从外国投资、美国对外投资以及关键技术（物项）控制三个角度全面限制。拜登政府近期加强了对我国获取美国先进技术和投资的限制措施，包括扩大对半导体、通信设备和先进计算技术的出口管制，并实施了一个监管框架，监测并可能限制对中国关键领域（如半导体、超级计算机、量子计算和人工智能）的对外投资。美国认为这些措施能够通过防止关键技术（物项）增强我国的军事和监控能力的方式来保护国家安全。鉴于国会两党对中国技术进步及其对全球安全影响的担忧，这些措施可能会在未来继续得到支持。共和党国会议员尤其对中国在这些领域的增长持强烈反对态度，这与特朗普政府的目标和风格一致。[21]因此，通过加强各部门的紧密合作，未来的特朗普政府可能会从人、物和钱等三方面全面限制，防止我国获得关键技术及在相关领域的投资。

在当前日趋复杂严峻的国际环境下，本次美国大选结果对中美贸易及我国企业的出口管制合规会持续产生深远影响。为了应对这些挑战，建议企业可以从以下四个角度思考应对方案。

企业，尤其是以欧美为主要市场的外向型企业，应深入了解并严格遵守美国及其他目标市场的出口管制法律法规。建立完善的合规管理体系，动态更新自身产业领域的各项管制政策，对员工开展系统培训，确保在技术转移、产品出口和跨国投资等环节不违反相关法律法规。特别是在涉及半导体、通信设备、量子计算和人工智能等关键技术领域，企业需高度重视合规风险，避免因违规操作而面临的处罚风险。

努力减少对单一市场的依赖，建议企业积极开拓多元化的国际市场，早谋划，早布局。通过进入东南亚、非洲、南美等新兴市场，分散市场风险，提升企业的国际化综合竞争力。同时，积极参与“一带一路”倡议，加强与沿线国家的经贸合作，拓展新的增长点。

面对美国等国对关键技术和核心高科技物项的严格管控，我国企业应继续加大自主研发投入，提升核心技术自主可控能力。通过自主创新，减少对美国等高科技产品和技术的依赖，提升企业在全球市场中的灵活应变能力。同时，企业应加强与国内一流高校和科研机构合作，产学研协同促进发展，不断推动技术成果转化，实现技术突破。

企业要致力于建立稳健、灵活且合规的供应链体系，确保供应链的安全和稳定。多渠道采购关键零部件和原材料，避免过度依赖单一供应商或地区，同时要做好各类供应链预案。通过优化供应链结构，提高抗风险能力，确保在面对国际贸易摩擦和出口管制政策影响时，企业运营不受重大影响。

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