2024反洗钱法解读——从金融机构开展反洗钱合规的视角丨威科先行

作者 | 王可 吴颖雯

机构丨环球律师事务所

* 本文为威科先行首发文章，未经授权请勿转载

2007年反洗钱法第2条将洗钱犯罪上游犯罪的范围规定为毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪。本次修订补充增加了“其他犯罪”的概念，将上游犯罪扩大到了所有犯罪的类型。这意味着反洗钱工作的关注重点将全面扩大。从金融机构合规管理的角度，反洗钱可疑交易监控和报告的核心工作机制将需要扩大考虑各类上游犯罪的特点和规律。

这是新要求，但不算新的挑战。完全移除洗钱罪上游犯罪的类型一直以来是各界有代表性的呼声，反映了中国监管部门参考国际立法趋势、力图达到《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等国际公约最高要求的尝试。在反洗钱的工作实践中，网络赌博、“赌球”、电信诈骗等犯罪活动，早已成为金融机构普遍关注的可疑交易类型。虽然在新法之前，电信诈骗等并不属于洗钱罪上游犯罪的类型，中国公安部门和反洗钱行政主管部门早已经将其实际上纳入了监管执法范围。金融机构也普遍开展了相关的可疑交易监控与分析报告工作。

因此，金融机构在其他犯罪类型方面并不缺少经验。反洗钱工作的重心是提炼出犯罪分子在金融机构、金融信息系统中活动足迹的规律，这在很多方面是与之前七类上游犯罪的工作相通。一个核心的工作是需要金融机构开展风险评估，对自身业务涉及的风险进行深入分析，获得相应的工作方向，以风险为导向，展开反洗钱工作。

新法第4条规定，反洗钱工作应当依法进行，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺利进行，维护单位和个人的合法权益。该条的一个核心要求是要保持反洗钱措施与洗钱风险相适应的原则，即国际实践中“以风险为导向”原则的另一种表述。从立法角度，新增此条规则可解释为立法机关和监管执法部门鼓励适用该原则，要求义务机构按照风险暴露的程度采取相应的管控措施。在相应执法过程中，监管部门也应适当考虑运用该原则性规定对义务机构的合理努力予以肯定。因此，义务机构也可以援用该项原则，以充分证据证明自身反洗钱风险管控措施与对应风险相当，由此可以对超出范围的要求申请免除责任。

随着反洗钱工作重点全面扩大以及“以风险为导向”监管、合规机制的确立，新法做出了一系列重大变化，包括推动执行客户尽职调查制度、明确一般反洗钱配合义务、受益所有人信息登记制度、“洗钱风险管理措施”、“反洗钱特别预防措施”等重点内容。这既是对近年来反洗钱工作一系列重大进展要求的总结，也在立法层面再次强调了金融机构所承担的具体义务，并严肃明确了相关违规行为的处罚措施。同时，新法修订了特定非金融机构的范围和反洗钱义务，为金融机构及“特定非”指明了接下来开展反洗钱工作的具体方向。

与2007年反洗钱法相比，新法推出客户尽职调查制度，同国际反洗钱实践对接，并设置多条配套条款，建立起了相对完善的客户尽职调查机制要求。

新法第29条详细规定了客户尽职调查的要求。在金融机构与客户建立业务关系，或怀疑客户身份、或有合理理由怀疑客户及其交易涉嫌洗钱时，应开展尽职调查。尽职调查的工作内容包括识别并采取合理措施核实客户及其受益所有人身份，了解客户建立业务关系和交易的目的，涉及较高洗钱风险的，还应当了解相关资金来源和用途。

新的尽职调查规则要求金融机构采用“以风险为导向”的原则，根据客户特征和交易活动的性质、风险状况进行，对于涉及较低洗钱风险的，金融机构应当根据情况简化客户尽职调查。义务机构可以参照《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（2022年1号令），分别实施强化型、一般和简化尽职调查措施。

与2007年反洗钱法相比，新法新增了任何单位和个人的反洗钱配合义务原则性条款，在具体规定上最大程度上扩充了可供配合客户身份核实的部门范围，并新增了“与金融机构存在业务关系的单位和个人”的客户配合尽职调查的义务条款。

新法第10条规定，任何单位和个人应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展的客户尽职调查。第33条规定，金融机构进行客户尽职调查，可以通过反洗钱行政主管部门以及公安、市场监督管理、民政、税务、移民管理、电信管理等部门依法核实客户身份等有关信息，相关部门应当依法予以支持。第38条规定，与金融机构存在业务关系的单位和个人应当配合金融机构的客户尽职调查，提供真实有效的身份证件或者其他身份证明文件，准确、完整填报身份信息，如实提供与交易和资金相关的资料。

同时，新法也明确了“持续性尽职调查”的要求。第30条规定，在业务关系存续期间，金融机构应当持续关注并评估客户整体状况及交易情况，了解客户的洗钱风险。发现客户进行的交易与金融机构所掌握的客户身份、风险状况等不符的，应当进一步核实客户及其交易有关情况。

持续性尽职调查对金融机构开展客户风险评估、交易监控和客户及交易情况核实提出了动态、实时、更为深入的调查和监控要求，将是金融机构开展反洗钱工作的重点和难点。

本次修法的一个重大新增概念是受益所有人制度，是对国际实践要求和前次FATF国家互评结果的一个回应。在立法上，新法第19条明确了法人、非法人组织的受益所有人的概念，是指最终拥有或者实际控制法人、非法人组织，或者享有法人、非法人组织最终收益的自然人。该条规定了受益所有人信息管理制度，明确法人、非法人组织应当保存并及时更新受益所有人信息，按照规定向登记机关如实提交并及时更新受益所有人信息。反洗钱行政主管部门、登记机关按照规定管理受益所有人信息。新法第60条规定了相应违法行为的处罚措施。

2024年4月29日，中国人民银行和国家市场监督管理总局正式发布《受益所有人信息管理办法》（中国人民银行 国家市场监督管理总局令〔2024〕第3号），明确了受益所有人登记的具体要求。

依据新法第19条，金融机构和特定非金融机构在履行反洗钱义务时依法查询核对受益所有人信息。即使公司、企业等主体履行了规定的登记义务，义务机构仍有义务识别及核实受益所有人信息。按照新法第29条关于客户尽职调查的规定，客户尽职调查包括识别并采取合理措施核实客户及其受益所有人身份。受益所有人信息的备案和登记仅仅是义务机构开展受益所有人识别的方法之一。

新法第30条规定，存在洗钱高风险情形时，必要时可以采取限制交易方式、金额或者频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等洗钱风险管理措施。本条规则为金融机构开展日常反洗钱工作，特别是采取拒绝办理业务等管理措施提供了法律依据。对金融机构长期反映的采取强制措施没有法律依据，容易引发客户诉讼等问题，本条进行了直接反馈。

新法同时规定金融机构在开展反洗钱工作时，有权采取相关措施。例如，第38条规定，单位和个人拒不配合金融机构依照本法采取的合理的客户尽职调查措施的，金融机构按照规定的程序，可以采取限制或者拒绝办理业务、终止业务关系等洗钱风险管理措施，并根据情况提交可疑交易报告。

但是，立法机关也特别考虑了相关措施引发的金融消费者投诉和社会公众的不满情绪。该第30条第二款同时规定，金融机构采取洗钱风险管理措施，应当在其业务权限范围内按照有关管理规定的要求和程序进行，平衡好管理洗钱风险与优化金融服务的关系，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，保障与客户依法享有的医疗、社会保障、公用事业服务等相关的基本的、必需的金融服务。

同时，新法第39条为被采取措施的当事人提供了解决问题的通道。单位和个人对金融机构采取洗钱风险管理措施有异议的，可以向金融机构提出。金融机构应当在十五日内进行处理，并将结果答复当事人；涉及客户基本的、必需的金融服务的，应当及时处理并答复当事人。相关单位和个人逾期未收到答复，或者对处理结果不满意的，可以向反洗钱行政主管部门投诉。除提出异议、投诉外，当事人也可以依法直接向人民法院提起诉讼。

新法第24条规定了“高风险国家或地区名单机制”，实现了与国际反洗钱工作实践在此的对接。对存在严重洗钱风险的国家或者地区，国务院反洗钱行政主管部门可以在征求国家有关机关意见的基础上，经国务院批准，将其列为洗钱高风险国家或者地区，并采取相应措施。

新法第40条、第41条规定的“反洗钱特别预防措施”可以称为中国针对“黑名单”的制裁措施，即针对中国认定的恐怖组织和人员名单、安理会制裁名单和中国监管部门认定的重大洗钱风险名单。针对名单上的组织和人员，义务机构应按照要求采取反洗钱特别预防措施，包括立即停止向名单所列对象及其代理人、受其指使的组织和人员、其直接或者间接控制的组织提供金融等服务或者资金、资产，立即限制相关资金、资产转移等。

新的规定同时提供了例外说明，允许名单所列对象可以按照规定向国家有关机关申请使用被限制的资金、资产用于单位和个人的基本开支及其他必需支付的费用。

相较2007年反洗钱法而言，“高风险国家和地区名单机制”及“反洗钱特别预防措施”都是重要的制度创新和概念引入，是利用金融武器打击洗钱活动和恐怖主义融资活动的重大举措。

需要注意的是，按照第40条的规定，任何单位和个人均有义务采取该类黑名单筛查及控制措施。也就是说，执行反恐黑名单、外交部联合国制裁名单、中国反洗钱黑名单等筛查工作不仅仅是对金融机构的要求，也是对各类公司实体和个人的要求。对于一般企业而言，建立对交易对手的尽职调查程序和名单筛查流程将成为一项基本工作。这对于社会公众无疑将是一个全新的工作和挑战。

反洗钱黑名单机制目前尚不包括商务部负责实施的不可靠实体清单以及外交部决定的反制清单内容。

早在2007年，旧法就已将“特定非金融机构”纳入反洗钱义务主体的范围，但并未在该法中定义何谓“特定非金融机构”。直到2018年，中国人民银行办公厅才在《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）（以下简称为“《通知》”）中第一次清晰地将“特定非金融机构”的范围界定在房地产开发企业、房地产中介机构、贵金属交易商、贵金属交易所、律师事务所、会计师事务所、公证机构、公司服务提供商八类机构。

而根据本次修订，特定非金融机构主要包括房地产开发企业或房地产中介机构，提供特定服务的会计师事务所、律师事务所、公证机构，从事规定金额以上贵金属、宝石现货交易的交易商和其他经确定履行反洗钱义务的机构（第64条）。

同2007年旧法相比，新法增加了特定非金融机构在建立健全反洗钱内部控制制度、履行客户尽职调查、反洗钱特别预防措施等方面的重要反洗钱义务。可以预见，由于整体基础薄弱，特定非金融机构将面临较大的合规压力。

新法将习近平总书记域外法治的理念进行了落实，在反洗钱领域推动运用法治方式维护国家和人民利益。

新法第12条规定：“在中华人民共和国境外（以下简称境外）的洗钱和恐怖主义融资活动，危害中华人民共和国主权和安全，侵犯中华人民共和国公民、法人和其他组织合法权益，或者扰乱境内金融秩序的，依照本法以及相关法律规定处理并追究法律责任。”与2007年反洗钱法相比，新法创建了属地管辖和保护管辖相结合的域外反洗钱管辖原则，体现了新时期中国涉外领域立法的最新实践。

新法同时在中国法域外适用方面，进一步规定了对境外金融机构的要求。第49条规定，国家有关机关在依法调查洗钱和恐怖主义融资活动过程中，按照对等原则或者经与有关国家协商一致，可以要求在境内开立代理行账户或者与我国存在其他密切金融联系的境外金融机构予以配合。

新法第57条规定，对于违反该第49条规定的境外金融机构，国务院反洗钱行政主管部门有权按照金融机构违反反洗钱特定义务进行处罚，并可以将其列入“反洗钱黑名单”，采取反洗钱特别预防措施。

根据域外法治的实践要求，新法也对境内机构如何配合境外司法机关、执法机构开展反洗钱执法调查活动进行了专门规定。尤其对涉及国家安全、数据安全和个人信息保护的内容进行了重点规范，特别强调了“对等”原则和“协商一致”的原则。

新法第50条规定，外国国家、组织违反对等、协商一致原则直接要求境内金融机构提交客户身份资料、交易信息，扣押、冻结、划转境内资金、资产，或者作出其他行动的，金融机构不得擅自执行，并应当及时向国务院有关金融管理部门报告。

但对于常规监管要求的信息跨境提供，也考虑了例外。外国国家、组织基于合规监管的需要，要求境内金融机构提供概要性合规信息、经营信息等信息的，境内金融机构向国务院有关金融管理部门和国家有关机关报告后可以提供或者予以配合。

相关资料、信息涉及重要数据和个人信息的，还应当符合国家数据安全管理、个人信息保护的有关规定。

为体现前述规定的严肃性，新法第57条还规定了违反要求擅自采取行动的，国务院有关金融管理部门，即国家金融管理总局和证监会，有权采取罚款等措施，包括对造成损失的，处以直接经济损失一倍以上五倍一下罚款。对责任人员给予警告或50万元以下罚款。

根据近年来数据安全和数据跨境的工作要求，新法针对金融集团的反洗钱信息传递工作也提出了明确的意见。该法第37条规定，在境内外设有分支机构或者控股其他金融机构的金融机构，以及金融控股公司，应当在总部或者集团层面统筹安排反洗钱工作。为履行反洗钱义务在公司内部、集团成员之间共享必要的反洗钱信息的，应当明确信息共享机制和程序。

共享反洗钱信息，应当符合有关信息保护的法律规定，并确保相关信息不被用于反洗钱和反恐怖主义融资以外的用途。

新反洗钱法明确强调了反洗钱行政主管部门的行政监督管理职责（第21条），包括有权要求金融机构报送履行反洗钱义务情况，对金融机构实施风险监测、评估，并就金融机构执行本法以及相关管理规定的情况进行评价。必要时可以按照规定约谈金融机构的董事、监事、高级管理人员以及反洗钱工作直接负责人，要求其就有关事项说明情况；对金融机构履行反洗钱义务存在的问题进行提示。同时对反洗钱主管部门对义务机构的监督检查措施进行了详细规定（第22条）。

新法也明确了反洗钱行政主管部门的处罚权，就监管机构有权行使的行政处罚的种类和措施等进行了详细规定。行政处罚的范围和力度均大为提高。

新法第52条明确将涉及反洗钱内部控制的主要要素列入行政执法的范围，在内容上比旧法更加全面、具体。在内控制度和流程、负责部门、人员配备、风险评估、独立审计、反洗钱培训、信息系统建设、负责人履职等多个方面未能有效执行内部控制要求的，反洗钱行政主管部门可以采取责令限期改正等处罚。

旧法第32条被拆分成三条，即第53至55条，第53条规定金融机构客户尽职调查、资料保存、大额交易和可疑交易报告等特定反洗钱义务之外。第54条增加对未按照规定开展反洗钱工作，情节较为严重后果的情形，规定了行政处罚措施，其中包括新法增加的金融机构具体的反洗钱工作要求，例如未按照规定采取“洗钱风险管理措施”；未按照规定采取“反洗钱特别预防措施”。

第55条特别规定第53、54条规定的行为引发实际洗钱犯罪、或导致恐怖主义融资活动发生的情况。根据涉及非法资金的规模，不足1000万的，处50万元至1000万元罚款；非法资金金额超过1000万元的，处涉及金额20%以上、两倍以下罚款；情节严重的，可限制、禁止违法义务机构开展业务，或者责令停业整顿、吊销经营许可证。

第54条在原有“为身份不明客户提供服务”等情形外，同时也新增两类较严重后果的违规行为：分别是金融机构“篡改、伪造或者无正当理由删除客户身份资料、交易记录”和“自行或者协助客户以拆分交易等方式故意逃避履行反洗钱义务”。

对金融机构的反洗钱内控制度不合规，2007年旧法规定的处罚措施仅包括责令限期改正，情节严重的，可以建议金融监管部门责令金融机构对高管给予纪律处分。本轮新法新增规定警告及罚款的处罚，最高可处以200万元以下罚款，并可以在职责范围内或者建议金融监管部门限制或者禁止金融机构开展相关业务（第52条）。

金融机构未按照规定开展客户尽职调查、保存客户身份资料和交易记录、报告大额交易和可疑交易的，对于情节严重或逾期未改正的，处20万元以上200万元以下罚款（第53条）。这比2007年旧法规定的20万元至50万元罚款大为提高。

对比2007年旧法，本轮修订对金融机构责任人员处罚区分了一般情形和产生严重后果的程度，按照不同条款规定的违法情形，分别规定处罚条款及强度，在处罚措施及力度上明显提升。2007年反洗钱法的处罚，包括可以建议金融监管部门依法责令金融机构给予责任人员纪律处分，或者对责任人员罚款5万至50万元，并可建议依法取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作。而按照本轮修订，如果金融机构违规，致使洗钱或恐怖融资后果发生，对负有责任的董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员可以采取的处罚包括20万元以上100万元以下罚款，以及情节严重时实施取消其任职资格、禁止其从事有关金融行业工作等处罚（第56条）。

较2007年反洗钱法而言，新法引入了国际上的董、监、高与责任人“尽职免责”的原则，明确指出了金融机构高管合规履职可以不予处罚的内容，突出显示了新法对企业合规经营的期待。新法第56条第3款规定：“前两款规定的金融机构董事、监事、高级管理人员或者其他直接责任人员能够证明自己已经勤勉尽责采取反洗钱措施的，可以不予处罚。”该避风港原则可以适用于新法第52-55条的各类情形，包括涉及反洗钱内控要求的情形。

同时，新法第61条规定了对金融机构的责任增减理由。国务院反洗钱行政主管部门应当综合考虑金融机构的经营规模、内部控制制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及整改情况等因素，制定本法相关行政处罚裁量基准。此条关于“内部控制制度执行情况”的考量因素，将推动反洗钱主管部门综合考虑金融机构合规工作开展的情况，确定相应的处罚措施。

我们预计反洗钱行政主管部门将在后续的行政处罚裁量基准制定工作中对此将有相应的考虑。这与国际刑事司法实践中对白领犯罪、公司犯罪的裁判指引相类似，即对配合执法、勤勉尽责、合规管理的公司及其高管可以酌情减免处罚，是新法“以风险为导向”理念和工作方法的重要体现。

反洗钱法的修订反映了中国立法机关和反洗钱行政主管部门在反洗钱工作上的重要调整和优化，显示了中国以更高标准迎接FATF第五轮评估工作的决心。相关争议点随着新法的落地暂时被搁置，新法更多体现了与国际标准对接、强化执法和监管的目标。下一步的重点工作将是中国金融机构和特定非金融机构推动落实新法要求，实现我国反洗钱工作水平的进一步提升。

威科先行丨金融合规实务模块

聚焦传递银行、保险、信托、证券、基金、期货、外汇、融资租赁以及其他金融领域相关讯息，通过分类解读、高效检索、智能工具提高使用者工作效率，以专家视角推送政策解读，帮助金融从业者及时跟踪市场动态、高效完成合规工作、精准整理应对方案。