作者 | 张秀秀 茅旭航
机构 | 汇业律师事务所
一、前言
2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“《矿产资源法》”）修订草案三审经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过并公布，《矿产资源法》将于2025年7月1日起施行。本次修订改动规模较大，在内容和结构上均发生较大变化。新法新增矿业权的概念，并将其与行政许可区分，明确了矿业权的用益物权属性。同时，新法细化了矿业权管理制度，延长了探矿权期限，新增了探矿权保留制度、矿业权回收补偿制度等。此外，新法增加矿区生态修复与矿产资源储备和应急章节。
有色金属行业处于整个制造业产业链的最上游，属于高耗能、高排放行业，从有色金属矿石资源端的采选冶，生态环境合规管理属于重点合规事项。本次《矿产资源法》的修订，强化了采矿权人生态环境修复义务及责任内容，对有色金属行业的生态环境合规管理将产生较大影响。
二、新法对有色金属行业的一般性影响
（一）提升矿业权管理市场化，提高资源配置效率
新法将“矿业权”作为独立章节，涵盖了旧法“勘查登记和开采审批”的内容，同时增加了矿业权的出让方式、出让合同、权利登记管理等，体现了矿产资源的产权管理与市场化趋势。
新法第二十二条规定，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。第三十三条规定，矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当编制勘查、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。
上述规定明确了矿业权特殊的用益物权性质。未来，矿业权人将通过申请登记和颁发矿业权证书的方式独立设立，矿业权证书具有物权证书的法律属性。而勘查许可证、采矿许可证的法律属性是行政许可，与矿业权物权登记分离开。矿业主管部门在没有法定程序和法律规定的情况下，不能擅自取消采矿许可证。矿业权人的地位与权利得到了切实的保护。
同时，新法全面推进竞争性方式出让矿业权，规定矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。竞争性方式出让矿业权是对矿产资源管理方式和利用方式的根本性变革，有助于提高矿产资源的开发利用和保护水平。这种改革不仅激发了市场的活力，同时能吸引更多外部资金进入有色金属行业，从而促进有色金属行业的资本流动和竞争，而且通过提升整个产业链的运作效率，增强了行业的经济效益。
（二）重构行政程序，降低合规成本与风险
1、矿业权登记流程简化
矿业权的取得采用登记模式，符合条件的无需经过审批而可以直接登记，我国有色金属行业企业产业链一体化布局较为完善，较多企业兼具矿产开发以及冶炼加工。这一管理模式提高了企业效率，减少有色金属行业因行政程序复杂而导致的时间和金钱成本。
2、探矿权期限延长
《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）规定的探矿权有效期最长是三年，每次延续时间不得超过二年。而实践过程中往往因探矿权期限过短导致矿产开采受限。新法延长了探矿权期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次续期为五年。矿业权的取得作为矿产开采的前置程序，过去长期存在的权利人因勘查许可证、采矿许可证过期延续、保留、注销或吊销等情况，而新法的修订也可使因上述情况而导致的权利无法正常行使的矛盾缓解。
3、明确矿业用地
受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，“矿合法、地不合法”的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。新《矿产资源法》在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定。改变单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。
（三）整合勘查开采规范，推动行业资源规划与效率提升
矿业采选作为有色金属产业链的起始环节，包括勘察、开采、矿山运营以及运营结束后的闭坑环节。这一环节是有色金属行业的基础，直接涉及到矿产资源的获取和初步处理。新法将“勘查”和“开采”整合为一个章节，涵盖了旧法“矿产资源的勘查”和“矿产资源的开采”的内容，增加了资源节约、环境保护、资源利用率的要求。
1996年的《矿产资源法》只有“统一规划”的原则性要求，没有对矿产资源规划的编制审批作出规定。经过多年的探索、完善，国家、省、市、县四级矿产资源规划体系已全面形成。在总结多年来矿产资源规划编制实施成功经验的基础上，新法第九条将矿产资源规划制度上升为法律。
新法强调矿产资源勘查、开采应实行统一规划、合理布局，这有助于避免重复勘查、开采和资源浪费，提高矿业投资效率。有助于有色金属行业企业进行更长远地布局可持续投资和规划，降低投资成本与风险。
三、新法对有色金属行业特别影响：矿区生态修复责任与监管趋严
新法增加了矿区生态修复制度，规定导致矿区生态破坏的，采矿权人履行生态修复义务。采矿权转让的，由受让人履行。此外，还规定了采矿权人编制及实施矿区生态修复方案，加强监管及法律责任承担。
新法第四十五条规定，因开采矿产资源导致矿区生态破坏的，采矿权人应当依法履行生态修复义务。采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除。采矿权转让的，由受让人履行矿区生态修复义务，国家另有规定或者矿业权出让、转让合同另有约定的除外。......
矿山生态修复是国土空间生态修复的重要工作内容，是建设绿色矿山的题中之义。近年来，不管是自然资源行政监管还是生态环境监管，都将矿山生态环境问题作为重中之重。2021年8月，中央第六生态环境保护督察组对中国有色矿业集团有限公司下属大冶有色公司进行督察，经查，发现大冶有色公司主体责任落实不到位，环境污染严重，风险隐患突出。根据有关规定，停用超过3年的尾矿库必须在1年内完成闭库治理，但大冶有色公司赤马山铜矿自2015年停产至查处时，尾矿库一直处于停用状态，未按要求完成闭库治理。至督察进驻时，闭库和生态修复都未动工。2019年中国有色集团检查发现并指出这一问题后，大冶有色公司未积极整改。尾砂内铅含量达4246毫克/千克，砷含量达140毫克/千克，对下游水库和村庄造成严重威胁。[1]
有色金属行业在矿区开采和冶炼过程中造成生态污染地风险较高，常见生态环境问题包括废水直排、尾矿库管理不当、废气排放超标等，对矿区周边环境和附近居民健康构成威胁。矿区生态修复责任地明确化，对于有色金属行业中进行采矿的企业来说，需要投入更多的生态修复成本，但通过生态环境风险预防、全过程生态环境合规管理以及及时开展生态环境修复，使得矿区的生态环境得到改善，有利于提升矿区价值，使得有色金属行业健康、可持续发展，实现经济效益与生态效益的双赢。
四、结语
新法的实施，有利于推动有色金属行业的可持续发展，确保国家资源的合理利用和生态环境保护。除了对有色金属行业产生重大影响，新法对非法采矿行为、矿区生态环境污染行为设定了更严格的追责及赔偿依据，预计对于行政机关监管要求也将产生新的挑战。
注释[1]：生态环境部.《中国有色集团下属大冶有色公司环境污染严重 风险隐患突出》.2021-09-26.https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202109/t20210906_900028.shtml
作者介绍
张秀秀
汇业律师事务所 合伙人
张秀秀律师，合伙人，汇业环境资源与能源专委会执行主任，上海市律师协会行政法业务研究委员会委员；福州大学环境资源保护法学硕士，美国佛蒙特法学院环境法硕士；擅长办理疑难复杂的环境资源争议解决案件，经办多起典型的环境公益诉讼案、环境行政处罚案，以及环保与ESG合规重点领域项目。
邮箱：xiuxiu.z@huiyelaw.com
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