作者 | 周之翔
机构 | 德恒上海律师事务所
*本文为威科先行独家文章，未经授权，谢绝转载
2024年11月11日，国家金融监督管理总局发布《金融资产管理公司不良资产业务管理办法》（金规〔2024〕17号）（下称“《办法》”），意在规范金融资产管理公司（下称“AMC”）不良资产业务，引导AMC立足主责主业，增强收购处置专业能力，发挥金融救助和逆周期调节功能。《办法》将对AMC不良资产业务的开展产生深远影响。
AMC不良资产业务新形势下再规范，迈入培育差异化核心竞争力新阶段
——《金融资产管理公司不良资产业务管理办法》解读
一、AMC简介
《金融资产管理公司条例》（国务院令第297号）第2条对AMC的定义是，指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。
应当注意到，AMC是我国特有的政治经济环境和特定的历史时期的产物，通过梳理其产生的历程，会更有助于对这类主体的理解。
1997年，亚洲金融危机爆发，国有银行不良贷款率高企。在第一次全国金融工作会议后，国务院于1997年发布《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，要求“国有银行要力争在三年内使不良信贷资产比例平均每年下降二至三个百分点”。当时的经济局面为AMC的诞生创造了必要条件。
经过2年酝酿，在1999年，中国信达资产管理公司、中国东方资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司[1]相继设立，分别对口收购、管理、处置建设银行、中国银行、工商银行、农业银行剥离的不良资产，四大AMC开始登上历史舞台。
又历经21年，在2020年，建投中信资产管理有限责任公司获批更名为中国银河资产管理有限责任公司，并于同年获得银保监会的开业批复。至此，五大AMC的格局终于形成。
二、《办法》的制定背景
（一）贯彻落实中央金融工作会议精神
2023年10月，在北京举行的中央金融工作会议再次强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题，要有效防范化解金融风险。会议指出，在当前和今后一个时期，要以防范化解风险为重点，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
《办法》的出台是深入贯彻落实中央金融工作会议精神的重要举措，旨在通过引导AMC专注不良资产主业，提高收购、管理、处置不良资产的专业能力，为新形势下防范和化解金融风险、支持实体经济发展发挥积极作用。
（二）顺应金融机构资产风险特征变化
AMC不良资产业务的发展情况与其所处的时代背景和监管导向息息相关。
四大AMC在成立之初具有鲜明的政策导向，其使命是降低四大国有银行的不良信贷资产比例。这与当时的整体经济环境高度契合。
2004年，财政部发布《关于印发〈金融资产管理公司有关业务风险管理办法〉的通知》（财金〔2004〕40号），允许四大AMC对其商业化收购不良贷款的抵偿实物资产追加必要投资、开展委托代理业务，以及开展商业化收购业务。此举标志着，在完成政策性处置任务后，四大AMC开始踏上商业化转型之路。
在后续10余年，伴随着蓬勃上升的经济形势及宽松的监管环境，全面商业化成为AMC发展的核心逻辑。AMC的业务范围逐渐扩大到除四大国有银行之外的金融机构不良资产，以及非金融企业的不良资产，其主业边界在不断扩张。同时，四大AMC先后经历了股份制改造，登陆资本市场，涉足银证信保等领域，顺势走上金控之路。
过度商业化最终导致AMC偏离主业，将资源大量投入到房地产行业和政府平台的融资中，加入到“影子银行”的序列，放大了金融风险。这与AMC设立的初衷相悖，必然是监管层所不愿意看到的局面。因此，从2016年开始，政策层面开始强调AMC须回归主业。时至2022年，银保监会发布的《关于引导金融资产管理公司聚焦主业积极参与中小金融机构改革化险的指导意见》仍在强调进一步促进AMC回归本源、专注主业，希望其在中小金融机构改革化险中发挥积极作用。
总体而言，AMC商业化转型以来，在监管部门的指导下，立足功能定位、聚焦主责主业，围绕化解金融机构和实体企业风险等方面发挥专业特长，有效维护国民经济的稳定运行。同时，考虑到当前金融机构资产风险特征发生较大变化，相关政策也发生了实质调整，金融监管总局发布《办法》，促使AMC与当下市场和各项政策做好衔接，助力金融机构盘活存量。
三、《办法》的核心内容
《办法》共设8章70条，包括总则、不良资产收购、不良资产管理、不良资产处置、其他与不良资产相关业务、风险管理、监督管理、附则等。从行文逻辑的角度出发，可从以下四个方面对《办法》进行理解。
其一是聚焦主责主业。《办法》通过有序拓宽金融不良资产收购范围，明确细化可收购的非金融机构不良资产标准，引导AMC坚守不良资产主阵地，提高收购、管理、处置专业能力，加快不良资产出清，更好发挥金融风险“防火墙”和维护金融安全“稳定器”的功能作用。
其二是规范业务流程。《办法》通过细化不良资产收购、管理、处置全流程的操作规范，明确尽职调查、处置定价、处置公告等关键环节的监管要求，推动AMC强化管理、规范运作，兼顾资产价值、经济价值和社会价值综合平衡。
其三是强化风险防控。《办法》要求AMC建立健全审批决策机制，加强对不良资产收购、管理、处置各环节的内部风控和监督制约，切实防范道德风险。
其四是提高综合化服务水平。《办法》规定AMC可结合自身资源禀赋和比较竞争优势，开展围绕不良资产相关的咨询顾问、受托处置等轻资产业务，综合运用多种手段助力金融和实体经济风险出清，服务经济高质量发展。
四、《办法》的主要亮点
综合而言，《办法》是从两个方面切入，对AMC的不良资产业务进行再规范和再深化：一是拓宽其业务范围，即对AMC收购金融不良资产范围的拓宽，以及允许其开展围绕不良资产主业的咨询顾问、受托处置等轻资产、高附加值业务；二是提升其专业能力，即对业务流程的规范和对风险防控的加强。围绕上述两个方面，《办法》也呈现出多个亮点，本文列举一二。
（一）拓宽金融不良资产收购范围
《办法》第6条对金融不良资产的收购范围进行了拓宽，主要在于允许AMC收购金融机构持有的“虽未分类为次级、可疑、损失类，但符合《商业银行金融资产风险分类办法》定义的重组资产”，以及“其他已发生信用减值的资产”。
上述条款中的“重组资产”源于《商业银行金融资产风险分类办法》（银保监会、人民银行令〔2023〕第1号）（下称“《风险分类办法》”）第17条的规定，包括两类：其一是“因债务人发生财务困难，为促使债务人偿还债务，商业银行对债务合同作出有利于债务人调整的金融资产，或对债务人现有债务提供再融资，包括借新还旧、新增债务融资等”；其二是“对于现有合同赋予债务人自主改变条款或再融资的权利，债务人因财务困难行使该权利的，相关资产也属于重组资产”。《风险分类办法》还对上述规定中涉及的“债务人财务困难”和“合同调整”等概念进行了界定。
《风险分类办法》是银保监会和人民银行在2023年公布的部门规章，旨在促进商业银行准确评估信用风险、真实反映金融资产质量，是对我国商业银行等金融机构资产结构发生较大变化这一现实情况做出的回应。《办法》在制订过程中与之进行了衔接，在规则层面实现了动态的咬合。
此外，《办法》第6条提及“其他已发生信用减值的资产”。这类资产的具体所指可参考《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量（2017修订）》（财会〔2017〕7号）第40条的规定，即“当对金融资产预期未来现金流量具有不利影响的一项或多项事件发生时，该金融资产成为已发生信用减值的金融资产”。上述条款亦对金融资产已发生信用减值的证据进行了列举。
《办法》将“其他已发生信用减值的资产”列入AMC可以收购的金融不良资产范围，使AMC能够收购尚未发生实质违约、但客观形式已明显恶化的资产类别，相当于将金融风险的处置、化解工作提前，有助于金融机构盘活存量。
（二）明确AMC可任破产管理人
关于可以担任破产管理人的主体范围，《企业破产法》（主席令第54号）第24条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。虽然该条用“等”的形式在措辞上采用了开放式规定，但仍通过列举的方法明确了在清算组之外由律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所担任破产管理人，无疑会在实践中影响法院确定破产管理人的范围；同时，该条将主体类型限定为社会中介机构，在文义上已将AMC排除在外。因此，实践中较少见到AMC担任破产管理人的情形。
实际上，AMC才是担任破产管理人的最佳人选。其原因在于，破产管理人的工作涉及法律、财务、金融、产业和管理运营等各个领域，是对综合服务能力要求极高的投行业务，正好符合AMC的组织体系和资源禀赋所铸就的能力模型。而律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所虽具备某一领域专长，但都缺乏总揽全局的能力，并不是担任破产管理人的最合适人选。如果说发行人IPO需要券商作为承销商牵头，那么债务人破产则适合由AMC作为管理人主导。
《办法》第49条规定，AMC可以担任破产管理人。这在规范层面为AMC入局破产管理人业务提供了依据，在实务层面可以为法院指定AMC担任破产管理人排除障碍。可以预见，《办法》实施后，能够担任破产管理人的主体格局将得到改善，越来越多由AMC担任破产管理人的案例将会涌现，这将有利于破产业务的专业化发展和高效推进。
（三）提升不良资产业务专业能力
市场化是AMC前行的方向，专业化则是市场化的前提。AMC不良资产业务专业能力的强化一直是监管工作的重点。早在2016年，银监会就注意到部分AMC存在着不良资产收购业务不规范不审慎等问题，并发布了《关于规范金融资产管理公司不良资产收购业务的通知》（银监办发〔2016〕56号）加以规制。
近年来，金融市场的发展日新月异，各种矛盾和问题相互交织，金融风险隐患仍然较多，金融乱象和腐败问题屡禁不止。这些情况对AMC的专业能力提出了更高的要求。对此，《办法》从收购、管理、处置等各个环节对AMC不良资产业务的开展进行规范，意在提升其专业能力，具体体现在以下方面。
其一，在不良资产收购环节，明确AMC应履行的必要程序及具体要求。例如，《办法》第9条规定，AMC收购不良资产应履行申请立项、尽职调查、估值、定价、方案制定、项目审批、项目实施等必要程序。进而在第10条规定，在立项阶段，AMC应严格审核项目来源，不得通过资金中介对接项目，确保项目来源依法合规。又在第11条规定，在尽职调查阶段，《办法》要求应严格落实“双人原则”，并视情况聘请法律、评估、审计等中介机构协助开展工作，但不得将可行性研究、抵质押物现场核查等尽职调查的实质性职责交由第三方机构承担。
其二，在不良资产管理环节，明确“分类管理”、“评处分离”等原则。例如，《办法》第18条规定，AMC应对债权、股权、实物类资产分类制定并采取适当的管理策略。又在第19条规定，在对各类资产的管理效率方面，AMC应避免长期持有债权、股权、实物类资产，定期进行盘点清查、账实核对，及时掌握资产价值状态的变化和风险隐患，制定合理的处置计划，尽快推动处置变现。还在第22条规定了对评审部门的独立性要求，即AMC内部负责资产定价、估值审核环节的部门在机构和人员上应独立于负责资产处置的部门。
其三，在不良资产处置环节，对资产处置方法、各种方法运用规范、内部工作程序等方面作出了细致规定。《办法》第25条规定，AMC择优选用债权追偿、债权重组、债权转股权、租赁、核销、转让、委托处置、资产证券化等方式处置资产。接着在第26条对AMC追偿债权类资产的方式提出了细化要求。又在第27至30条，对AMC采用债权重组、债转股、租赁、核销等方式处置不良资产方式明确了具体方法。进而在第36条对AMC转让不良资产转让价款的支付作出了明确规定。第40条则是对AMC处置各类资产时的定价作出了严格规范。还在第42条对AMC资产处置公告工作的内部工作程序进行了具体明确。
五、结语
当下，全球主要经济体增长动能总体放缓，国际环境的不确定性增多，国内经济仍面临有效需求不足、社会预期偏弱等挑战。具体到不良资产业务层面，不良资产数量和种类增加，资产质量下行，资产处置难度加大，对处置方的专业能力提出更高的要求。
《办法》的出台，是监管层在深刻理解当下客观环境的基础上，对AMC不良资产业务走向何方、如何前行等系列问题的回答；亦是在此前对AMC不良资产业务不断规范的基础上，在新形势下对其进行的再规范，意在通过系统全面的规定和具体的操作规范，引导AMC专注不良资产主业，培育差异化核心竞争力，保障金融市场长期稳定发展。
脚注：
[1] 后续因四大AMC进行股份制改造，相继更名为中国信达资产管理股份有限公司、中国东方资产管理股份有限公司、中国华融资产管理股份有限公司（下称“华融”）、中国长城资产管理股份有限公司。其中，华融因赖小民案件引起系列调整，于2024年被更名为中国中信金融资产管理股份有限公司。
作者介绍
周之翔
德恒上海律师事务所 业务合伙人
周之翔，德恒上海办公室业务合伙人，曾在金融资管领域从业10年，长期从事特殊机遇/不良资产投资和处置工作，完成近百个投资并购（含跨境投资）、税务筹划、债务重组、资产处置、刑民交叉等类型的项目，在金融、法律、税务领域积累了丰富经验，能够为客户提供综合性服务。
Email：zhouzhixiang@dehenglaw.com
江世文、徐瑞栋对本文亦有贡献。
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