【好文推荐】2024年35号 | 我国社区居家养老服务政策的变迁:历程、逻辑与展望——基于历史制度主义的分析

问题的提出与分析框架

      我国老年人口基数庞大、增长迅速。国家统计局数据显示，2023年末我国60岁及以上人口占总人口的比重高达21.1%，整体已迈入中度老龄化社会。积极应对人口老龄化，完善养老服务政策，加快构建多层次养老服务体系，既是我国经济社会高质量发展的题中应有之义，也是国家治理场域中的重大政策叙事，目前我国的养老方式大致可以分为家庭养老、机构养老、社区居家养老三种。其中，社区居家养老又称为居家社区养老，是以居家为基础，以社区为依托，以其他社会力量为补充，以上门服务和社区日托为主要形式的城镇养老服务方式。在中国人“好好过日子”的文化语境下，社区居家养老因其能够提高老年人的生活质量、增加老年人的社交互动、满足老年人的个性化需求、减轻老年人的家庭负担，展现了养老政策的“生活”转向，非常契合当前的国情，成为未来我国社会养老的主要模式之一。

      学界关于社区居家养老服务政策已经有了较为深入的研究，这些研究主要有“政策网络”“结构功能”“政府注意力”三种学术进路。通过上述研究进路的文献分析后发现，目前社区居家养老服务政策演变历程及其逻辑的分析缺少历史视野的审视。因此，本文基于历史制度主义的分析框架，通过厘清社区居家养老服务政策的变迁历程，分析其演变的内在逻辑，并对其未来发展趋势进行展望，以期为新时代高质量推进社区居家养老服务提供理论支撑。

      历史制度主义属于新制度主义理论的一种，自20世纪80年代开始在学界流行。历史制度主义认为制度是社会的游戏规则，可以分为正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制三种类型。历史制度主义关注政策的时间维度，核心议题为制度变迁，强调从中观层面对制度的历史变迁过程进行追溯，注重分析制度、环境和行动者等多个政治变量之间的相互关系以及这种关系是如何随着历史演变而发生变化的，能较好地解释现有政策对后来政策制定的重塑作用。历史制度主义认为制度演化过程由制度生成、维系和变迁三个阶段构成，主张从结构观与历史观对制度的生成及变迁过程进行阐释和分析。

      历史制度主义的结构观认为，存在一种“宏观结构—中观制度—微观行动者”的整体因果链，中观层面的制度是连接宏观结构与微观行动者的桥梁。在历史制度主义分析范式中，制度与其他要素发生互动，会产生“背景—制度”结构、“制度—变量”结构和“制度—行为”三种关系结构。从“背景—制度”结构上来看，制度是一种被生产出的政治产品，制度的生成和变迁内嵌于国家的宏观制度环境中并受其制约；从“制度—变量”结构上来看，制度并不是影响结果的唯一因素，制度与其他政治变量（政治体制、经济制度、文化观念等）的结构关系或排列方式才是影响结果的重要因素，因此制度的生成和变迁是必然会受到制度环境的影响和形塑；从“制度—行为”结构上来看，微观的政治行动者处于制度之中，其行为受到制度的约束，但同时微观的政治行动者也会试图采取行动改变制度，微观行动者的行为与制度之间的互动关系推动着制度的生成和变迁。

      历史制度主义的历史观认为，不能脱离历史去看“制度”，要将制度放在历史中分析。制度决定着历史朝着何种方向发展，同时其本身也是历史的产物。制度生成及变迁的过程会受到旧制度的影响和制约，历史制度主义将“制度”视为自变量，用其解释行为者的行为，认为制度是人们有意识的产物，同时，将“制度”视为因变量，用其解释“制度”在何种客观条件和环境下会形成或发生改变，强调历史的重要性。历史制度主义常采用“路径依赖”与“关键节点”两个概念工具解读制度变迁的过程。“路径依赖”就是指一旦一项新的制度被确定之后，就会自觉形成自我强化机制，使得制度能够一直存续下去，很难被改变。“关键节点”是指制度发生根本性转折的时刻，战争、经济危机等重大事件以及制度内部的冲突和断裂也会导致制度发生重大的调整或改变，甚至灭亡。

      历史制度主义对于分析我国社区居家养老服务政策的变迁，具有极强的适用性。随着我国对养老服务体系建设的认识的不断深化，社区居家养老服务政策也几经变迁，这种变迁背后既有清晰的结构逻辑，也有鲜明的历史逻辑。采用历史制度主义分析这一政策变迁历程，能够更加深刻地认识政策变迁背后的动力机制与演变逻辑，从而更好地把握其未来发展的趋势性特征。

制度的轨迹：我国社区居家

养老服务政策的变迁历程

      家庭养老一直以来都是我国主要的养老方式。家庭养老既适应我国的生产力发展状况，也承载了中华民族的尊老孝道文化。改革开放以后，在经济体制转轨、社会发展转型的背景下，传统家庭养老模式面临巨大冲击。与此同时，机构养老发展相对滞后，无法满足老年人日益增长的养老需求。20世纪90年代初我国开始提出“社区养老”“养老服务”等概念，社区居家养老作为一种创新的养老服务模式应运而生，基于政策的路径依赖与转折过程，可以将社区居家养老政策的变迁历程分为初步探索期（1993-1999年）、逐步成型期（2000-2012年）、快速发展期（2013-2018年）和提质增效期（2019年至今）。

      社会政策改革往往受到经济体制改革的深刻影响。1992年，我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此背景下，我国的经济社会结构急剧转型，传统的单位制走向消解，社区服务业开始发展，社区养老服务应运而生，期间主要的政策及相关内容如表1所示。

      我国养老服务政策的发展逻辑主要是国内人口形势的转变以及国家治理的现代化转向。进入2000年，我国正式步入老龄化社会的行列。国家相继出台了一系列政策文件来应对人口老龄化挑战。2002年，党的十六大把社会保障作为全面建设小康社会的重要内容，明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2007年，党的十七大要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。伴随着社会保障体系的逐步完善，我国社区居家养老服务政策进入了逐步成型的新阶段。这一阶段社区居家养老服务政策及其主要内容如表2所示。

      人口老龄化程度不断加深的背景下，我国积极运用社会政策等制度方式应对人口老龄化，并大力发展养老事业，推动“补缺型”养老服务供给逐渐向普惠型养老服务供给转变。养老服务供给格局的转变也给社区养老服务政策调整提供了动力。随着社会需求的与日俱增，社区居家养老服务进入了政策扩面与功能提升的快速发展时期。

      这一阶段，社区居家养老服务的政策涉及法律建设、规划建设、社会参与、标准规范、政府购买、改革试点、设施建设等多个方面，政策内容更加系统，政策导向更加强调社会化、市场化。在实践过程中，由于供给型、需求型及环境型等多样化政策工具的综合运用，我国社区居家养老服务得到了快速发展，具体的政策如表3所示。

      随着经济社会的发展，我国公共服务体系建设主题开始强调“高质量发展”，公共服务的重点从“有没有”转向“好不好”。社区居家养老服务政策因应公共服务体系建设的这种变化，致力于促进社区居家养老服务的标准化、规范化、专业化发展。期间的主要政策及相关内容参见表4。

      这一阶段社区居家养老服务政策呈现出明显的体系化发展趋势，对社区居家养老各个方面进行了规范，推动社区居家养老服务深入发展。社区居家养老服务政策涉及服务质量标准、服务供给机制、主体合作机制、需求评估机制、激励监督机制等多项内容，为提高社区居家养老服务效率和治理水平提供了制度保障。

制度的演化：我国社区居家

养老服务政策的变迁逻辑

      历史制度主义的“背景—制度”结构观强调了国家宏观制度情境对具体制度和政策的影响，认为制度背景对制度设计和政策实施产生了催化、限制和指导作用。我国社区居家养老服务政策的设立，主要受到经济体制改革、社会福利社会化、居民养老需求多元化三个制度背景因素的影响。

      第一，社会主义市场经济体制改革为社区居家养老服务的产生奠定了经济社会基础。随着我国市场化进程的推进，传统的“蜂窝状”的单位制突显僵化，大量原来体制内的“单位人”纷纷转变为“无依无靠”的“社会人”。加之独生子女政策，传统家庭养老功能弱化等影响，如何增加养老服务的社会供给，搞好中国式养老已成全社会面临的重大课题。相较于“单位”与“家庭”，社区是更加开放交互的共同体。让社区去承接原先单位养老与家庭养老的部分服务内容，既是可行的，也是必要的。

      第二，“社会福利社会化”为社区居家养老服务的产生提供了观念基础。在西方福利多元主义思想的影响下，早在1984年，我国相关部门就提出“社会福利社会化”的构想，强调福利责任不再完全归于政府，而是由家庭、非营利性组织、营利性组织等共同分担，走政府、社会、家庭相结合的养老保障道路，是“社会福利社会化”的题中应有之义。通过设立社区居家养老服务政策，引入社会力量参与养老，实现由单一供养服务到多元养老服务的体制嬗变，能够更好地满足人民的养老需求。

      第三，居民养老需求多元化为社区居家养老服务的产生提供了动力基础。改革开放使社会经济取得长足发展，居民收入水平普遍提高，社会不同阶层人员收入差距也明显扩大。不同经济能力的老人的养老服务需求也具有明显的层级化特征。社区居家养老因其养老成本弹性较大，以及具有便利的生活和交通、熟悉的生活圈或社交圈等优势，成为不同经济能力居民的青睐之选。

      在历史制度主义分析中，关键节点被认为是制度的变迁逻辑、历史分析和事件序列的研究起点，其运用始于美国Collier夫妇的“Shaping the Political Arena”一文。关键节点是政策变迁历程中的重大事件和关键决策时期，对制度的变迁产生决定性作用，往往意味着政策出现转折，实现了政策的迭代升级。我国社区居家养老服务政策在发展变迁的历程中，主要有四个关键节点。

      第一个关键节点是1993年《关于加快发展社区服务业的意见》的发布。文件明确将养老服务项目纳入社区服务业的范畴，让社区居家养老服务有了政策依 据，推动社会福利社会化从理念转化为实践。“文件出台后，政府在社区居家养老服务的资金支持、政策引导以及工作协调上开始发力，社区居家养老服务发展有了初始的制度支撑。”

      第二个关键节点是2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》的发布。该意见以“社会福利社会化”为指导理念，将“以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”作为推进目标，构建了我国社区居家养老服务的基本供给框架。此后，涉及社会化养老的政策文件中不断出现这种“基础＋依托＋补充”的提法，不少地方也积极开展试点。

      第三个关键节点是2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》的出台。该文件对市场的主体作用、养老服务体系建设中社区居家养老地位的明确以及“大力发展居家养老服务网络”等内容提出了建设要求。该文件以国务院的名义出台，位阶高，影响力大。自此之后，社区居家养老开始以燎原之势在全国快速发展。

      第四个关键节点是2019年《关于推进养老服务发展的意见》的发布。这个文件为社区居家养老服务迈向高质量发展阶段奠定了基础。面对养老服务发展面临的一些问题，文件针对“持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”这一目标进行了全面安排，力求在深化放管服改革，拓宽养老服务投融资渠道，推动居家、社区和机构养老融合发展，以及促进养老服务基础设施建设等方面实现诸多突破，推动老年福利政策的中心化。由此，包括社区居家养老服务政策在内的老年福利政策中心化，不再是流于形式及处于边缘地位的政策倡导。

      历史制度主义认为虽然制度演进会到受外部因素影响，但制度建构所带来的固定成本扮演着重要角色，会引导制度朝着既定方向运行，这意味着制度演变中会出现路径依赖。路径依赖是制度自我强化的过程，是制度行动者学习效应、协同效应、预期效应的体现。在社区居家养老服务政策变迁过程中，学习效应产生的政策扩散、协同效应形成的政策网络、预期效应导致政策均衡，都让社区居家养老服务政策不断得到强化。

      第一，学习效应产生的政策扩散。在新制度主义的视角中，学习效应指通过学习的“正反馈”功能让制度自我强化，最终使制度变迁有路径依赖的特征，政策学习来源于社会学习理论。在社会政策领域，当某一地方的决策者面对某个问题的时候，往往会选择模仿已经在其他地方取得成功的社会政策，来简化政策制定过程。社区居家养老服务政策从地方到全国的推广过程表现了这种扩散效应。

      第二，协同效应形成的政策网络。历史制度主义认为，一项政策的实施会推动与其适配的相关政策的出台，它们构成一个紧密联系的政策网络，客观上增加了政策调整的风险与阻力，进而强化了政策本身。社区居家养老服务一开始作为具有国家动员特征的社会政策，主要由政府注入的财政资源与行政资源来支持和 推动。这种自上而下的发展路径带有明显的传统行政运作的特点——行动迅速，在政策初期往往体现得非常明显。在社区居家养老服务政策演进过程中，多元主体间的协同及形成的交互政策网络有效体现了这一逻辑。

      第三，预期效应导致的政策均衡。政策的预期效应是指政策会随着相关主体需求、期望的变化而进行调整。历史制度主义非常强调适应性预期对政策变迁的影响。社区居家养老政策条不断地发展推进，维持着社区居家养老服务供给与需求之间的均衡，其条文从单薄到饱满，内容从宏观到具象，工具从单一到多样。随着经济社会发展，人们的养老需求更加复杂多样，他们对社区居家养老不断提出更高的要求，供给与需求一直呈现“均衡—不均衡—均衡”的动态过程，由此，社区居家养老服务政策不断适应调整，通过路径依赖得到强化，从而实现变迁发展。

制度的未来：我国社区居家

养老服务政策的变迁展望

      党的二十大报告指出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。搞好养老问题已经是国家政治场域的中心工作。社区居家养老政策在推动社区居家养老服务长效化、适老化、专业化等方面，发挥了积极的政策效能。以历史制度主义的视角展开对社区居家养老政策变迁历程与变迁逻辑的阐释，有助于立足新时代的经济社会状况，全面、系统、深刻地理解这一政策。

      在过去30多年里，社区居家养老服务政策以渐进主义的方式实现了变迁，促进了我国养老服务体系的完善。我国社区居家养老服务政策作为一种老年人生活福利的框架性制度安排，给老年人提供了一种经济性与可及性兼得的养老方式，在未来有着非常广阔的政策拓展空间。在经济转轨、社会转型、现代化发展的时代背景下，我国面临复杂的老龄化现实问题与未备先老、未富先老的重重困境。如何通过政策规划引领、政策创新扩散、政策工具选择、政策执行评估，更好地解决中国养老问题，是摆在党和政府以及全社会面前的重大挑战。只有立足人类文明新形态，走中国式现代化新道路，推动社区居家养老服务政策持续演进，迭代升级社区居家养老服务，才能不断提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感。未来社区居家养老服务政策要更加彰显社区居家养老服务作为准公共产品的社会性、公共性与生活性，从而实现高质量发展。

      政府主导目前仍然是社区居家养老服务供给的主要特征。尽管我国早已开始探索将社会力量引入社区居家养老服务的供给之中，但是社会组织服务能力不足等困扰长期存在，导致社区居家养老服务的“社会性”明显欠缺。未来社区居家养老服务政策调整，需要突出供给主体多元化、运行过程协同化及服务内容多样化，从而凸显社区居家养老服务的“社会性”。促进构建更加多元的治理格局，形成治理合力，从而实现社区居家养老服务内容多样化、方式多元化与效能最大化。 

      搞好养老服务是实现家庭安全、社会稳定的重要举措，因此养老服务供给不仅具有市场性，还有明显的公共性。社区居家养老资源在具体情境中是有限资源，需要通过市场化的手段进行配置。但是实践中常常出现市场性对公共性的“侵蚀”，造成二者之间的悖离。未来社区居家养老服务政策需要坚持以人民为中心，展现其公益性、均等化、亲民性和多样性等特点，承担起满足社区居民养老需求的重要使命。

      养老服务体系建设既要体现全球发展的普遍性，还要展现民族文化的特殊性，这种普遍性与特殊性都体现在养老服务政策的“生活性”之中。“生活性”要求养老服务政策需要围绕生活主体的“生命过程”进行构建，注重老年人主观能动性的发挥与生命意义的追寻，实现从生存、生计到“生活品质”的纵向转变，推进养老服务高质量发展。要更好地体现“生活性”。社区居家养老服务政策的制定者需要关注精准服务、医养结合、精神健康、社会支持网络等内容，针对老年人不同阶段（低龄、中龄、高龄）的需求，制定出“生命意义追寻性养老政策”及“生命周期阶段性养老政策”。

范逢春，四川大学公共管理学院教授，博士生导师

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      范逢春,邱铃惠.我国社区居家养老服务政策的变迁:历程、逻辑与展望——基于历史制度主义的分析[J/OL].社会保障研究,1-11[2024-08-19].