【好文推荐】2024年37号 | 普惠型居家社区养老服务的模式创新 ———以北京市养老服务联合体为例

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      普惠型居家社区养老服务价值共识尚未达成，在利益共同体内老年人的利益(需要)与共同体(社区、政府、社会组织、企业等利益集体内部行为主体的共同利益)并不相同。城市老人居家养老服务有效需求也远低于主观需要。

      第一, 当前,居家养老服务市场化的实践时间相对较短,并且伴随着无偿和低偿居家养老服务推动, 导致民众一方面福利依赖心理和消费观念尚未扭转, 另一方面对居家养老提供的市场化服务抱有疑虑。第二, 有偿居家养老服务和无偿/低偿居家养老服务的界限不清, 居家养老市场难以有效挖掘和开发。

      普惠型居家社区养老服务的“共赢”机制尚未构建完善, 主要体现在养老服务利益共同体的实际利益暂时未能共同实现,养老服务事业、产业的内部未能形成互相认同并遵守利益共享原则的规则。虽然我国为科技、人力、自然和社会资源大国, 但养老服务的劳动密集型特征明显, 扩展养老服务运营规模与人力成本刚性递增之间的矛盾突出。即使是坐拥我国最多高校和科研机构的北京市, 其养老服务运营模式也和其他省市一样具有明显的劳动密集型特征。

      一方面,目前提供市场化养老服务的企业规模普遍较小, 企业营收较低, 难以提供具备市场竞争力的待遇, 而这又反过来阻碍了养老服务企业服务规模与服务质量的提升。另一方面, 养老服务从业者以农村、大龄和低学历人群为主, 多数家庭经济情况欠佳, 职业认同度低, 社会认同度低,工资待遇低,且缺乏相应的晋升渠道, 导致以经济回报为导向,从业者更容易趋利流动,服务质量不稳定,较难满足居民期待, 更不容易得到社会的信任与认可。

      从利益共同体的可持续发展来看, 普惠型居家社区养老服务的发展动力不足, 市场机动性较差。国外倡导养老企业的所有权和经营权分离,可以通过这种模式提高养老服务的治理效率。但这种养老服务治理模式在我国老龄行业企业中还未普及应用, 养老产业中扮演投资人和运营者角色的是同一群人, 极大地提高了居家养老产业的投资成本并拉长了投资周期。即使是在金融业发达的北京市, 较高的养老服务投资门槛也使得投资者处于观望状态。

      居家社区养老服务能力的欠缺还表现在服务生产者与供给者分离导致的服务市场良莠不齐。第一, 北京市现有的市场化居家养老和其他城市一样, 多采用“市场生产—政府供给”的服务生产者与供给者分离的方式, 生产、供给、接受的过程中信息差易导致居家养老服务质量降低。第二, 居家养老基础设施配置虽有一定基础, 却缺乏统筹规划, 行业迭代更新较差, 服务市场良莠不齐。居家养老服务行业标准少, 标准执行配套政策和工作机制不健全,相关政策制定周期过长, 政策落实时间过长, 居家养老的市场化程度差异性较大。相比于其他行业, 市场化居家养老更新迭代缓慢, 不易赶上中国式现代化发展的时代红利。

      从利益共同体的构建技术来看,当前居家养老机制的管理技术虚拟化、智慧养老服务技术扁平化, 推动传统养老服务行业的数字化转型尚未成功,未形成完整的市场服务链。数字技术加持养老服务的更新迭代较缓,市场化供给成效及老 龄产品研发投入的增长较不明显, 供需对接依然困难。并且，企业认为资金补贴和资源配置的政策支持不合理、政策限制较多,不愿意在老龄产品上投入更多资金,这就使得智能化或信息化的管理只停留在了管理层面,例如数据信息的采集, 没有运用到基层养老服务治理和老人个体养老层面。

      从利益共同体的内部成员关系来看, 居家社区养老服务机构与相关部门，服务机构内部,各群体等信息不对称与碎片化并存,导致养老服务的质量存在着一定的缺陷。这类问题存在的原因是当前应对的实践时间较短,居家社区养老的政策法规体系衔接性不足,市场的监督评估机制和规范管理机制僵化且尚待完善, 企业友好型养老市场的发展不充分。例如,北京市鼓励小微机构嵌入社区提供居家养老服务,但是机构评估标准却以床位数量、活动空间、限定功能等为主。许多社区内的小微机构发展较好,却因社区物理空间限制而对机构评估结果造成负面影响。缺乏指导性政策, 现有政策的各区落实程度不同, 市场化居家养老服务发展也不同。老年人对所在区或街道的养老服务政策与北京其他区或街道的养老服务政策存在着差异而抱有意见。 

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      养老服务联合体的运行模式构建是养老服务价值空间秩序重构的过程,其在养老服务空间秩序中生产出能够满足老年人及其家庭有效需求的符号系统。它通过养老服务能交流、可探讨的联合模式创新, 以服务商家和组织名单、市民中心和一键呼装置共同构建了辖区内的养老服务价值, 解决了价值共识未达成而导致的有效需求未满足的问题。

      第一,由市民政局统一规划,区民政局引导,各街道上传下达,各自辖区内的驿站、社区、服务中心、运营商、老年人、专家、工作人员等各行为主体共同厘清有偿居家养老服务和无偿、低偿居家养老服务的界限, 达成居家社区养老服务的价值共识。并且，养老服务联合体设置了应急管理机制, 在完善养老服务行业的准入准出制度的基础上,尽量避免出现养老服务企业轻易承诺不可持续的服务、无限拔高居民的期待后又使期望落空的状况,以免最终损害市场化养老服务的口碑。第二, 在社区、社会层面做好居民的宣传工作,培育消费市场,建立分层次的养老服务市场,满足居民多样化的养老服务需求。为此,提出要打造“养老服务金三环”, 第一环为“兜底线”, 第二环为“保基本”,第三环为“全覆盖”。第三,在市场层面,妥善处理了价格与服务匹配的问题,在市场化养老服务和无偿、低偿类养老服务之间建立了议事协商的空间,便于寻找最佳的结合点,促进市场化居家养老服务市场的持续健康发展。

      养老服务联合体是特定情境的拓展,这个物理空间的生产既是一种空间存在, 也是将利益共同体投射到各场景中并打上烙印, 在此过程中不断生产着空间的循环过程。这个循环过程改变了以往以密集劳动为主的单一服务情境, 创新了服务方式。首先, 拓展了区县、街道乡镇居家社区的协作情境。在这个情境中, 各组织部分权责利分工明确, 区县、街道乡镇在增强对辖区内物质经济支持的同时, 也需落实政府在其中的责任, 积极引入大中小型企业, 在吸引社会投资的同时制定应急预案, 减少市场不确定性带来的风险。其次, 拓展了养老服务的联动发展情境。养老服务联合体打通了养老服务链, 联动周边的养老服务协同发展, 在衣食住行的功能维度、居家社区机构的场域维度、市场—社会—国家的关系维度,多层次、有序地推进老龄友好社区的建设。在建设过程中,养老服务联合体推动养老服务劳动密集型转向劳动、技术和资本密集型的多 类发展。配合当前养老服务市场上不同层次的养老服务需求, 养老服务人才梯队的建设, 除引进专业社会工作者人才队伍外,还构建了一套完善的公益服务系统。 

      社会空间的基础是社会关系,社会空间生产的社会关系既是社会存在, 也是稳定的社会关系网络的缔联。普惠型养老服务联合体就像一个“充电的插线板”, 关系网络像“插线孔”,资源是“电流”,在这个利益共同体内,养老服务资源可畅通无阻地被输送。通过服务资源、知识与技能、资金、人力的传递与互助,破除了以往居家养老服务单一供给方能力不足的困境。北京市西城区的养老服务联合体初步构建了具有中国特色的养老服务行业的分离运营模式,促进投资者和运营者分离, 在一定程度上解决了以往建设者与运营者为一体的问题, 优化了服务市场。例如资金的提供方做物业、修建等开发；服务提供方在开发之后, 由运营商运营, 收服务费或者运营管理费。这种将投资者、被服务群体和运营商分离的做法, 培育了专业的养老服务运营商, 打造了轻资产模式的养老服务业态, 在一定程度上降低了养老服务行业的投资门槛和投资风险, 缩短了投资周期。养老服务联合体促进了辖区内为老服务的社会网络缔联。在家庭服务场域层面, 养老服务联合体围绕着基本养老服务四项基本服务,根据实际情况将老年人划分为红黄蓝不同服务等级, 每个月以红色等级巡视4次, 黄色等级巡视3次, 蓝色等级巡视2次的频率,为老年人提供服务,解决养老问题。在社区服务场域层面, 街道的每一家驿站对接20家及以上的外围养老服务商的资源, 并且将其纳入驿站运营考核要求和标准之中; 在居家社区全方位保障场景中,签约区域内商户为老年人提供“7+N”暖心服务, 即歇脚、喝水、解决内急、帮助送东西、预防走失、放置助老包等, 以及商户结合自身特色能够为老年人提供的其他服务, 实现了老龄社区的友好。在社会服务场域层面, 因可以运用诚信作为促进地区创新创业水平的推动力, 通过缓解其融资约束优化营商环境, 所以,养老服务联合体有党和政府的引导和推动、街道的“背书”,提高了投资回报率, 激发了辖区内的商户、企业、社会组织等不同程度上投资老龄产业的积极性。同时,政府通过签约辖区内各类成熟和活跃的涉老服务运营商,为老年人及其家庭提供满足 不同层次需求的养老服务和产品,扩大了养老服务和产品的有效供给。

      随着数字工具的使用和数智治理在养老服务行业领域应用的不断深入,老年人数字权益的保障不断催生出新的技术空间生产,数字技术的正向功能又促进了老年人的健康。养老服务联合体通过对传统养老服务的硬件设备、服务和管理过程的智慧升级, 实现了线下、线上服务的资源整合, 在一定程度上破解了信息碎片化和不对称的困境, 促进了养老服务市场服务链的完善。

      在老年人金融安全的保障方面, 养老服务联合体加强市场化居家养老的数字风险监控、市场监督、风险评估与应急处理的能力建设。例如,设置预防北京市老年人网络诈骗的监察人员；注重老年人使用数字货币和预防养老诈骗的学习；定期开班培训和上门讲解; 加强公众的金融教育和风险意识; 提高老年人及其家人对养老金融的了解和认知。

      在老年人数字平台使用权益的保障方面,政府作为公共就业政策改革的推动者, 应该在政策的制定中更好地促进政策主体、政策客体和政策环境之间建立良性的联动机制, 提高结构弹性。一方面, 养老服务联合体吸纳了智能设备联络员对老年人使用设备进行教学培训。老年人可使用“一键呼”系统, 接受日间照料、助洁送餐、法律咨询、文化娱乐、就医陪同、 跑腿代办等养老服务。另一方面, 养老服务联合体配备了急救员,当独居老年人在家里 发生特殊事故的时候, 急救员发现后可马上启动一套响应机制。

      在评估权益保障方面, 养老服务联合体实施的是监督管理“五评”: 明评(被服务对象或其家属、志愿者的评估)、管评(管理层面对日常服务的评估)、自评(自己对自己的评估)、 社区评 (社区书记、老龄主任和驿站站长对养老服务和项目的评估)和专家评(第三方养老服务专家从专业理论的角度对机构进行评估)。其中, 明评是采取线上打分APP和线下评价表相结合的方式,满足了不同被服务对象或其家属、志愿者的日常匿名评估。并且，街道设置了完整的遴选规章制度和管理体系准入、退出机制, 保障了公平性和透明性。其具体评选机制, 是先通过微信公众号发出运营的招募书, 经过竞标选拔,并在电子摄像记录保障公平的情况下, 由街道开会讨论通过才能签约运营。不仅如此，还设置了评估标准分, 如果运营机构的评估分数未达到75分，就不再具备竞选资格。

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