【好文推荐】2024年29号 | 社会建构、反馈效应与延迟退休年龄政策停滞

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引言

党的十八届三中全会（2013年）、十八届五中全会（2015年）和十九届五中全会（2020年）分别提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”“出台渐进式延迟退休年龄政策”和“实施渐进式延迟法定退休年龄”，党的二十大（2020年）报告重申“实施渐进式延迟法定退休年龄”，但截至2020年底全国性政策尚未出台。世界各国普遍采取延迟退休年龄应对人口老年化，为何我国人口老龄化规模大、速度快却没有实施延迟退休年龄政策？

笔者尝试引入社会建构与政策设计理论（Social Construction and Policy Designtheory，下文简称SCPD），以1951-2021年54份中央政府文件为样本，考察目标群体的社会建构如何通过反馈效应影响延迟退休年龄政策进程。

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退休年龄政策沿革

以“延迟退休”“延长退休”“退休”等作为关键词进行搜索，最终筛选出1951-2021年54份与延迟退休年龄有关的中央政策。将党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”为分界点，将中国退休年龄政策划分为两个阶段。

1951年中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，首次设定工人与职员的退休年龄，即男60岁、女50岁，同时规定特殊工种可提前退休，企业需要也可延迟退休。1978年国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，形成了男60岁、女干部55岁、女职工50岁，特殊情况提前退休的基本设置，沿用至今。

1983年国务院颁布《关于高级专家离休、退休若干问题的暂行规定》和《关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》，建立了针对特定人群的延长退休年龄制度。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。

2015年10月29日，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，要求“出台渐进式延迟退休年龄政策”。2016年《“十三五”规划纲要》提出“实施渐进式延迟退休年龄政策”。此后，各部门分别出台政策，允许科技创新人才延长退休年龄。

2020年10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。2021年《“十四五”规划纲要》提出“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的实施原则。

1951年至今，我国退休年龄政策非常稳定。首先，1951-1982年间建立起职工和干部退休制度，退休年龄的基本设定没有变化。其次，从1983年开始建立高级专业技术人员延长退休年龄制度，政策对象一直未向普通劳动者扩展。

不过，适用延迟退休政策的高级专业技术人员界定则不断变化。1983-2021年，政策适用对象不断改变，这些政策时间跨越近40年，均根据1983年国务院的相关文件制定，既体现了政策变化，也反映了政策延续。

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理论基础与分析框架

SCPD在政策过程研究中引入社会建构，认为目标群体的社会建构影响政策设计，政策设计通过正反馈或负反馈影响政治，外部冲击、反馈效应等内外部因素诱发社会建构变化，进而推动政策变迁。

3.1.1.社会建构

公众通常认为某个群体应当获益，即正面建构，或某个群体应当受惩罚，即负面建构。如果政策设计的资源配置结果与公众认知一致，正面建构的目标群体获益或负面建构的目标群体受惩罚，政策将获得支持，执行过程更加顺利，政策更可能成功。反之政策更可能失败。因此，政策制定者通常会设计与目标群体社会建构相匹配的政策，以提高政策成功的概率。

3.1.2.反馈效应

当正面建构且权力较大的目标群体获益，或负面建构且权力较小的目标群体受惩罚，发生正反馈，最终政策更可能成功，反之则更可能失败。成功的政策将获得更大的支持，合法性进一步增强，政策得以持续，形成路径依赖。

3.1.3.再建构与政策变迁

社会建构不是静止不变的，施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）识别出两类社会建构改变的驱动因素：政策自身的反馈效应；外部事件、机会、策略性操纵。当社会建构发生改变，前述机制发挥作用，就可能引发政策变迁。例如正面建构的群体因正反馈效应持续获益，公众对该群体的评价从“值得”转变为“贪婪”“自私”，驱动社会建构变迁。政策外部也可能驱动社会建构变迁的因素。

本研究引入SCPD考察目标群体的社会建构如何通过反馈效应影响延迟退休年龄政策进程，具体分析框架如下。

3.2.1.反馈效应导致政策停滞

正反馈效应和负反馈效应共同作用导致政策停滞。退休年龄政策演进过程中逐渐形成干部和高级专业技术人员、普通劳动者两类目标群体。干部和高级专业技术人员因延迟退休年龄政策而获益，政策受到目标群体和公众的一致支持，产生正反馈，使作用于干部和高级专业技术人员的延迟退休政策得以维持；普通劳动者因延迟退休年龄政策而受损，政策受到目标群体和公众的共同反对，产生负反馈，阻碍针对普通劳动者的延迟退休政策推出。

3.2.2.正反馈效应推动社会建构转向

长期的正反馈效应导致特定目标群体获益过多，推动社会建构转向。对干部和高级专业技术人员来说，他们长期因延迟退休年龄政策而获益；对于普通劳动者来说，虽然他们在延迟退休年龄政策中直接受损，但在养老保险政策体系其他子系统中不断获益。政策目标群体获益太多，社会建构从正面转向负面，政策制定者或公众认为需要对他们的获益加以限制，推动延迟退休政策推行。

3.2.3.再建构与政策变迁

社会环境变化改变政策制定者和公众的政策认知。我国人口老龄化规模大、速度快，促使政策制定者和公众认识到如果不实施延迟退休年龄政策，社保制度财务将不可持续。

目标群体社会建构转向、政策制定者和公众的政策认知变化共同推动政策变迁。首先，政策制定者的决心更加坚定，同时政策设计不断优化。其次，以积极应对人口老龄化战略吸纳延迟退休年龄政策，塑造公众政策认知。再者，积极开展地方政策试验，总结经验教训。

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社会建构、反馈效应

与延迟退休年龄政策

退休年龄政策演进过程中逐渐形成干部和高级专业技术人员、普通劳动者两类目标群体，本部分依次考察其社会建构如何通过反馈效应影响政策进程，然后再讨论正反馈效应如何推动干部和高级专业技术人员的社会建构转向。

4.4.1.正面建构并获益

在退休年龄政策中，干部和高级专业技术人员在不同时期均被正面建构。表1汇报了1978-2021年间相关政策对该目标群体的描述，从政策文本可以看出，干部与高级专业技术人员总是与各种正面形容等联系在一起。

一般而言，延迟退休年龄政策对干部和高级专业技术人员有利，因为与普通劳动者相比，他们以脑力劳动为主，长期的工作积累反而成为宝贵财富。同时，继续留在工作岗位将延续原有物质待遇和政治待遇，也符合个人利益。根据SCPD，如果政策令正面建构的群体受益，政策更容易获得支持，所以社会普遍支持干部和高级专业技术人员延迟退休。

4.1.2.正反馈与政策停滞

干部和高级专业技术人员被正面建构，并从政策中获得收益，进一步产生正反馈，政策设计逻辑进一步强化，政策始终锁定在干部和高级专业技术人员。同时，干部和高级专业技术人员作为在社会中拥有较高权力的群体，能够通过影响政策制定与执行、通过舆论影响公众认知等方式不断强化延迟退休年龄政策对自身利益的保护。

4.2.1.正面建构却受损

在退休年龄政策中，普通劳动者被正面建构。1978年国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》提到工人“对社会主义革命和建设做出了应有的贡献。妥善安置他们的生活，使他们愉快地度过晚年，这是社会主义制度优越性的具体体现”，这直接体现政策制定者和公众对普通劳动者的正面社会建构。在政策执行中，政府也高度重视保障普通劳动者的退休权益。

然而，延迟退休年龄政策通常会伤害普通劳动者。首先，大多数普通劳动者在临近退休阶段工资收入比较低、工作条件较差、工作强度较大。其次，相较于职业生涯晚期较低的工资来说，大多数普通劳动者的养老金相对较高。再者，大多数普通劳动者偏好退休后的闲暇。根据SCPD，如果政策令正面建构的群体受损，则不太可能获得公众支持，因此延迟退休被大多数人反对。

4.2.2.负反馈与政策停滞

普通劳动者被正面建构，但延迟退休年龄政策却令其受损，目标群体和公众都反对该政策，产生负反馈，延迟退休年龄政策始终无法出台。2008年，相关部门透露出“延迟退休政策正在酝酿”的消息，促使舆论发酵。越来越多的民众怀疑延迟退休是政府弥补养老保险基金赤字的手段，延迟退休议题所带来的社会负面影响日益突出。此后多次民意调查均显示，民众对延迟退休年龄政策持反对意见的比例占多数，针对普通劳动者的延迟退休政策停滞。

干部和高级专业技术人员长期在延迟退休年龄政策中获益，政策制定者和公众会认为他们得益太多，从正面建构转向负面建构，进而出台政策限制其在延迟退休政策中继续获益，一系列关于严格限制延迟退休条件、限制延退人员担任行政领导职务或管理职务的文件出台。

普通劳动者虽然在延迟退休年龄政策中直接受损，但在养老保险政策体系其他子系统中不断获益，当其获益过多，则从正面建构转向负面建构，推动延迟退休政策合法性提升。普通劳动者的养老金收益过高，引发政策制定者和公众对于养老保险制度的可持续性的担忧，延迟退休年龄能够增强养老保险制度的可持续性。再者，多层次、多支柱养老保险体系提速发展也体现了政策制定者平衡普通劳动者政策收益的理念。未来个人将承担更大养老责任，而不是完全依靠政府。

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延迟退休年龄政策的设计和执行

长期的正反馈效应导致特定目标群体获益过多，推动社会建构转向，人口老龄化程度提高、预期寿命延长、出生率降低等社会环境因素改变政策认知，二者共同推动延迟退休年龄政策进程。

首先，政策制定者的决心更加坚定，同时政策设计不断优化，回应目标群体的社会建构转向。一方面避免特定群体过度受益，另一方面明确“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则，保护普通劳动者的利益。

其次，以积极应对人口老龄化战略吸纳延迟退休年龄政策，塑造公众政策认知。党中央采取双线政策叙事策略，既强调延迟退休年龄政策的重要性，又依托积极应对人口老龄化战略打消人民群众的顾虑。

再次，地方政府开展延迟退休年龄政策试验，有助于加快政策进程。由于延迟退休年龄政策反对意见较大，暂缓全国性实施、先行开展地方试验是一种合理选择。

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结论

为何我国延迟退休年龄政策长期仅适用于干部和高级专业技术人员、面向普通劳动者的全国性延迟退休年龄政策迟迟没有出台？本文引入社会建构与政策设计理论，以1951-2021年54份中央政府文件为样本，研究发现：

第一，干部和高级专业技术人员、普通劳动者是延迟退休年龄政策的主要目标群体，后者被正面建构但因政策受损，形成负反馈，政策合法性被削弱，导致延迟退休政策适用对象仅限于干部和高级专业技术人员，更大范围的政策始终无法出台。

第二，延迟退休年龄政策和养老保险政策子系统的正反馈效应推动社会建构转向。人口老龄化、预期寿命延长和出生率下降等社会环境因素改变政策制定者和公众的政策认知。二者共同作用，推动延迟退休年龄政策进程。

本研究有两方面理论贡献：第一，超越过往研究仅关注正反馈效应或负反馈效应单独作用，本研究发现正反馈效应和负反馈效应可以共同作用导致政策停滞。第二，现有文献大多仅关注SCPD中的配置命题和单向因果关系，本研究同时考察四个SCPD理论命题，并分析社会建构与政策设计的相互影响，拓展了SCPD的应用。

在实践意义层面，本研究发现干部和高级专业技术人员、普通劳动者的社会建构显著影响延迟退休政策，建议从社会建构着手优化政策设计。首先，规范干部和高级专业技术人员延迟退休，避免其过度受益。其次，坚决落实积极应对人口老龄化战略，让普通劳动者切实感受到党的老龄化政策带来了实惠。总体上要提升普通劳动者的获得感，增加政策动力。再者，国家权威部门应当整理、发布，加强人口老龄化、寿命延长和出生率下降等相关知识的普及教育，让全社会理解积极应对人口老龄化的重要性。