【好文推荐】2024年31号 | 延迟退休政策的功能替代、系统拓展与协同治理

为响应实施积极应对人口老龄化国家战略，公众号将围绕其重点举措设置五个专题方向：①改善人口老龄化背景下劳动有效供给；②打造高质量为老服务和产品供给体系；③加快构建养老、孝老、敬老社会环境；④强化应对人口老龄化的科技创新能力；⑤夯实应对人口老龄化的社会财富储备。       

本月讨论的专题方向是改善人口老龄化背景下劳动有效供给，分享文章的主题为“延迟退休政策的问题与实践”。随着我国老龄化程度不断加深、人口进入负增长状态，养老保险制度可持续性受到威胁、劳动力资源面临短缺问题，推行延迟退休政策势在必行。然而截至目前，我国尚未推行面向全国劳动者的普遍延迟退休政策。为何延迟退休政策陷入停滞？现有延迟退休政策存在哪些局限？如何筹划更合理的延迟退休方案？怎么让延迟退休政策更为顺畅地被广大劳动者所接受?本月精选的四篇文章将围绕这些问题展开讨论。

本月推荐的第三篇文章是由四川大学公共管理学院林熙副教授撰写并发表在《厦门大学学报（哲学社会科学版）》上的《延迟退休政策的功能替代、系统拓展与协同治理》。

1.1 传统延迟退休政策实施的两个维度

当前主流的延迟退休政策思路，主要基于过去三十年来的西方国家先一步进行的延迟退休改革实践。延迟退休政策一般牵涉两个不同的政策维度。

其一为延迟公共养老金的领取年龄，一般指延迟收入关联型公共养老保险的领取年龄，不包括普惠型、救助型养老金，也不包括职业养老金等补充养老金。养老金领取年龄是退休年龄的基础，前者的延迟会带动后者同步调整。但是，延迟领取养老金对于延迟退休的触动作用，与公共养老金的制度定位和劳动就业制度 结构有直接关系。

其二为提高标准劳动关系下的劳动权保护年龄，一般指相关制度法规中规定的允许在合同中设置退 休条款的年龄。退休年龄的设置为劳动力市场提供了释放劳动力的出口，而提高退休年龄在劳动关系中体现的是对正规劳动权的延续。

1.2 传统延迟退休政策的主要局限

第一，调控效果和调控范围存在瓶颈。从各国已推出的延迟退休改革实践看，一方面，以延迟领取养老金为核心的延迟退休政策对实际延迟退休行为的触动不够。另一方面，延迟退休年龄的调整速度无法跟上预期寿命的提升速度，制度效能受限。

第二，容易在不同职业群体间形成相对剥夺。灵活就业者认为延迟退休有利于正规就业部门获得更多的劳动权利。事实上，非正规劳动者因劳动关系不完善在就业领域遭受的社会排斥被延续到退休领域形成二次剥夺，是必须正视的政策问题。

第三，政府和市场在延迟退休推行中的固有矛盾难以调和。我国的标准劳动关系是政府通过法律规制自上而下形成的，政府是劳动关系的制定者、界定者和仲裁者。这一结构使政府考虑延迟退休政策时，既要考虑公共养老金财政问题，也要考虑宏观就业问题、用人单位的负担和内部劳动力结构问题、编制问题、社会公众的舆论问题，难以避免“手心手背都是肉”的决策困境。

第四，延迟退休政策的推行思路欠缺灵活性。当前主流的延迟退休政策思维往往只着眼于公共养老金延迟领取和职业生涯固化延长两大方面，难以切实激发其内生的劳动积极性，本质是将过去作用于激励青壮年就业的方式向老龄群体进行简单化延伸，政策思路亟需新的突破。

延迟退休政策的本质是引导劳动者重构其生命历程，在全生命周期中合理分配工作和退休的构成。因此，应以延迟退休政策的核心功能为前提，促成延迟退休政策的语义重构，并在功能分解和功能替代中寻求新的制度协同模式。

2.1 以公平清晰的养老金缴费待遇关联替代养老金延迟领取

以推进延迟领取来减轻公共养老金收支压力是一种传统思路，也被认为具有客观合理性。但公共养老金收支失衡本质是养老金待遇结构设计和筹资机制设计的配合问题。因此，在未能充分解决养老金缴费—待遇关联之公平性前，以延迟领取养老金来解决养老金财政失衡，会模糊和掩盖养老金制度设计本身存在的问题。所以，延迟领取养老金的幅度，取决于特定养老金制度结构，其内核在于养老金贡献和待遇之间是否能够呈现出对公平、正义、共享原则的清晰关联。

当前延迟领取养老金的政策设计思路，应重新表达为在确保消费平滑的养老金合理替代水平的底线上，引入公平、清晰的缴费—待遇关联机制，在此基础上赋予不同劳动者选择领取养老金的合理区间。同时，还应尽量避免以养老金待遇的奖惩机制来描述不同时点领取养老金的金额变化。以奖惩来表述养老金待遇的增减，会使某些理所应当的提前退休行为遭遇污名化。

2.2 以多元化和适老化的就业形式替代职业劳动的固化延续

延迟退休意味着延长劳动年限，二者互为表里。受西方政策话语影响，延迟退休被长期表述为延长在同一单位的职业生涯。以延续职业生涯为路径的延迟退休，对于正规部门规模本就有限、大量青壮年尚且游离于灵活就业的发展中国家而言，会形成更大的矛盾。破解这一矛盾，需要立足对就业的广义理解和老龄劳动者自身的经济社会特征，来拓展老龄群体延迟退休形式的认知。

首先，延迟退休所对应的老龄就业应当多元化。伴随工业社会走向数字社会，生产形态的转型催生新的就业形态，为劳动注入了新的外延。新的劳动形态为更多元化的劳动参与提供了更加包容性的基础，以非标准劳动关系为基础的就业形态已在事实上构成广义延迟退休的实践形式。因此，在就业形态变革的大势中，延迟退休的方式也应得到同步拓展，将职业生涯的固化延续替代为多元化的生产性活动。

其次，延迟退休过程中的劳动形态应当充分适应老龄群体的经济社会和生理心理转型。步入老龄过程中，劳动者工作精力、人力资本储备、劳动心态与青壮年群体大异其趣，要让老龄群体能够享有适老性的劳动环境，就需要在工作内容、工作时间、工作强度、工作环境等多个方面进行适应性的调整。

经历了千百年的相持后,我们终于看到了战胜贫困的曙光。胜利在向我们招手，更加美好的未来需要我们共同创造。

3.1 延迟退休政策系统拓展和制度协同的基本要素与理论逻辑

在系统视野下，退休制度可以视为养老金制度嵌入劳动就业制度所形成的生命历程制度。一个有效的退休制度应当通过养老金制度和劳动就业制度形成的系统内部协同，以及生命历程的纵贯交织形成的系统环境协同来适应不同类型老龄群体的退休愿景，形成整体化、动态化的延迟退休政策思路，引导劳动者逐步延长从全职劳动走向完全退休的过渡时间。

第一，退休制度的系统内协同，需要养老金制度和劳动就业制度的协同优化首先，公共养老金制度的公平统一、清晰可靠是延迟退休政策的必要条件。其次，通过劳动就业制度的优化，实现劳动—退休路径的多元化、弹性化是延迟退休政策体系的必备元素。

第二，退休政策调整往往只能为劳动者放开约束，却难以形成全面的激励，需要将退休制度充分嵌入劳动者生命历程，实现系统和环境的协同。延迟退休政策的系统环境所指向的，是劳动者自身的生命历程——退休制度为劳动者的人生阶段提供简化的可能，而劳动者则将退休纳入其生命历程来实现整体性的决策。退休制度既需要透过个体既往生命历程的积累结果而起效，也要透过不同个体的生命历程相互缠绕和影响的结果而起效。

在系统内部协同和系统—环境协同的双重作用下，延迟退休政策应通过适应老龄群体生理心理与经济社会的多重转型，激发老龄群体的内生劳动积极性，帮助其建立更加弹性、自主、可控的晚期劳动生涯，激发老龄群体挖掘出内生劳动意愿。基于以上阐述，延迟退休政策拓展的基本要素和传导路径如图１所示：

3.2 延迟退休政策的系统内拓展——优化养老金和劳动就业的制度协同

在延迟退休政策设计中，需要建立能兜底、可预判的养老金待遇设计制度，在此基础上引入弹性多元的退休路径，并引导劳动就业制度在不同维度进行适老化改进。

3.2.1 优化公共养老金制度的保障性、公平性和清晰性

首先，提高覆盖全民的基本养老金待遇，确保各类劳动群体都能获得保障其基本生活所需的养老金。

其次，建立清晰、透明、自动调节、实时可查的养老金待遇/权益核算机制。应帮助正规部门的就业者 建立对养老保障的清晰预期，为其树立退休收入的多寡源于劳动投入的多少这一基本理念，从而更加明智地规划老龄生涯。这就意味着必须全面优化传统上以待遇确定（DB）为基础的养老金计发规则，明确劳动贡献和养老金待遇之间的关联机制，在此基础上引入弹性化的养老金领取方案。

3.2.2 拓展精准、灵活、可控的退休路径

在确保养老金制度公平统一、权责清晰的基础上，需要适应不同群体的劳动特征，赋予职业群体更加灵活的养老金领取选择，建立灵活的退休方式。

首先，保留精准化的提前退休路径，根本在于做好劳动能力评估和退休需求识别。不仅需要对提前退休申请严格审核，还需要对符合提前退休条件的申请给予严格执行；同时，特殊提前退休年龄不宜以水涨船高的方式来同步提升。因此，在延迟退休过程中确保合理的提前退休选择权，不仅是保障劳动者退休权益的方式，也是向全社会释放延迟退休政策的审慎性、公平性的必要话语。

其次，建立从全职劳动向退休渐进过渡的柔性方案，形成延迟退休的新表达。延迟退休政策的主要目标群体指向能力储备适当、健康状况良好的低龄老年人。根据劳动者健康状况和劳动心态的改变、通过减轻任务来使其逐步退出工作，既有利于市场主体优化用人成本和劳动力结构，也更加适应老龄群体的身心转型特征。

3.2.3 优化老龄劳动就业制度体系的适老化建设

退休和就业是一枚硬币的两面，因此，延迟退休政策体系既要实现“个人愿意延迟”，还要同步实现 “市场乐意接纳”，就要求同步推进老龄劳动就业制度的全面优化。

首先，老龄劳动关系亟待创造性重构，建立更加适应中老年就业转型特征的新型老龄劳动关系，增加老龄群体的劳动力市场弹性和流动性。因此，延迟退休政策需要破解“因保护而排斥”的老龄用人悖论，建立保障适度、兼顾弹性的劳动关系，在工作时长、工资谈判、福利设置等方面突破陈规。

其次，在退休和多元就业深度结合的过程中，需要适应老龄多元劳动特征拓展针对老年人多元就业形态的劳动权益保障。对于退休返聘等基于劳动关系延伸而来的超龄劳动者，应将其纳入《劳动法》保护，从薪酬、工时、环境等方面立法建规，统一保障标准。对于老龄灵活就业者的劳动权益，需要依托灵活就业者劳动权益保障的不断完善来实现。

最后，用人单位的人力资源管理模式需要适应老龄化特征进行调整。用人单位要基于老龄特征引入有针对性的管理机制，传递出更加友善的职场信号，实现对老龄群体的心理赋能。

3.3 延迟退休政策的系统环境拓展——关注生命历程的横纵交织

拓展延迟退休政策的系统环境，既需要以纵贯化的思维实现从教育、劳动到退休的生命历程纵向联通，还需要以协同化的思维来实现生命历程的横向配合。

3.3.1 探索全生命历程劳动能力提升和保障机制

延迟退休政策的长效推进需要关口前移，不仅立足当前的老龄群体，还应将政策向中年和青年劳动者辐射。需要重视能涵盖生命阶段各阶段、跨越多代人的长期性策略。

首先，健全向中老龄适度倾斜的终身教育机制，让生命历程从以往的“教育—工作”分立形态过渡到“教育—工作—教育”相交织的形态，未来应明确终身学习 的顶层设计、实现路径与运行载体。

其次，为中老年工作者建立职业能力提升路径，帮助其适应就业环境快速变化下的新技能需求，为延长就业生涯做准备。中老年人的就业能力是实现就业的保障，也是激发其自主劳动意愿、获得劳动成就感的基础。45-50岁的中年阶段职业技能提升水平，决定其老龄就业潜力的大小。因此，中老年群体往往需要更有针对性的老年就业指导和咨询服务。

最后，强化中老年人的数字就业能力。数字技术在老龄群体就业、求职中的重要性越发凸显，培养老龄数字素养已成为迫切议题。当前我国对老龄职业能力、就业搜寻能力等与老龄多元劳动相关的数字素养建设还存在较大的建设空间，应成为延迟退休 政策推进过程中的关键配套。

3.3.2 建立老龄群体多重经济社会角色的协调机制

老龄社会治理思维应全面更新，关注多重角色在老龄阶段的互嵌与交织，建构家庭与工作的平衡机制，并创新工作与退休的衔接方式。

延迟退休政策和家庭政策需要为彼此留出协同空间，需要超越传统的老龄政策体系思维，从社会政策的整体性积极化改革着手，推进家庭角色和就业角色的协同配合。其中，最为关键是劳动角色和家庭照护角色的平衡。

在延迟退休过程中，还需要处理好多元劳动和退休之间的角色转换。当前，退休者从事各项劳动中的劳动权利和保障权利并不明确，缺乏规范化和标准化。如何帮助不同类型劳动者在走向退休过程中，逐步从习以为常的职业劳动中“抽身”，或向更多元化的劳动领域“转身”，需要从劳动特征、劳动法规、社会保障衔接等领域作出综合谋划。

在我国延迟退休政策行将推出的关键节点，应跳出传统延迟退休政策形成的思维定式，在老龄化与就业灵活化叠加的新趋势下，寻找让延迟退休政策体系从狭义走向广义、从消极走向积极的可行路径。

在政策目标方面，需要重新厘清延迟退休政策的真实目的，即让老龄群体有能力、有机会、有意愿实现更加积极有为的老龄生涯，并以此为基础形成系统性、前瞻性的顶层设计，避免延迟退休政策的短视化和工具化运用。

在政策结构方面，需要明确延迟退休政策的系统化设计与配套化推进，在制度设计中摒弃单一化的政策思维，以养老保险、劳动就业、终身教育、职业能力建设、家庭照护支持、志愿服务支持等政策领域的优化拓展和协同治理形成政策“组合拳”。

在政策实施方面，需要立足养老金制度的保障性和清晰性、劳动就业制度的包容性和针对性、生命历程的纵贯性和交叉性，对延迟退休政策进行功能分解，规避传统延迟退休政策话语造成的僵化思维和深层误解，在审慎优化养老金待遇结构的基础上设计自动化、自主化的养老金领取年龄调整空间，打造兼具包容性和规范性的灵活退休路径，兼顾老龄多元劳动的经济价值和社会价值，将退休转变为渐进弹性、缓慢过渡的人生阶段。

最后，需要充分认识到延迟退休本身即目的，而非手段，需要深刻把握老龄社会、数字社会相叠加的长期发展过程，立足中国社会保障制度建设的“初心”、劳动就业结构的深层转变、社会文化积累和嬗变的新特征，重构劳动和退休的内涵变化与关系转化，以延迟退休政策的系统化调整为支点，呈现积极有为可持续的老龄生命历程新图景。

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