黄卫：基于都市圈的城镇体系规划实践与展望

学术 2024-10-08 18:08 北京

本文为中国工程院院士、科学技术部原副部长黄卫在第二届（2024）国际城市规划比较论坛上做的题为“基于都市圈的城镇体系规划实践与展望”的报告全文，欢迎分享。

黄卫

中国工程院院士

科学技术部原副部长

习近平总书记在2023年指出，江苏拥有产业基础坚实、科教资源丰富、营商环境优良、市场规模巨大等优势，有能力也有责任在推进中国式现代化中走在前、做示范。要完整准确全面贯彻新发展理念，继续在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列，奋力推进中国式现代化江苏新实践，谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章。

党的二十大三中全会指出要建立区域协调的城镇化发展格局：引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局；…建立都市圈同城化发展体制机制。这是总书记在新时代对城乡规划建设提出的新要求。

在过去20多年里，江苏省以城镇体系规划为抓手持续推进区域协调发展取得一定成效，积累了经验。因此，回顾过去规划编制及实施情况，为落实习近平总书记关于新时代江苏省谱写中国式现代化江苏新篇章提供历史经验。

一、规划编制背景

（一）中国深度参与全球化经济体系，外向型经济发展加速
20年来的改革发展已积蓄了巨大的前进势能，社会主义市场经济体制的基本框架初步形成。宏观调控取得突破性进展，国企改革进入攻坚阶段，乡镇集体经济向民营经济转型。国家在21世纪初（十五期间）首次提出了“积极稳妥地推进城镇化”方针。

（二）江苏省结合省情特点，积极寻求规划理念突破

江苏1980年来实现两次大转型，第一次是发展乡镇企业，实现了由农到工的转变；第二次是发展开放型经济，实现了由内到外的转变，到20世纪末人民生活达到小康水平。

国家城市化政策方面，1980年代中央提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，1990年4月1日开始实施的《城市规划法》提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

江苏依据社会经济发展的规律，大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中等城市和小城市。

（三）江苏省城镇化发展阶段与特征

20多年前江苏的城镇化远落后于工业化发展。1999年城镇化水平34.94％，三次产业比重13.2：50.7：36.1，城市化水平滞后于工业化水平约16个百分点。

乡镇企业蓬勃发展使小城镇成为江苏城市化进程的“主力军”，引发了乡村结构的深刻变革。1984年全省农村工业产值首次超过了农业产值；1980年代末全省工业总产值中乡镇企业“三分天下有其二”。

（四）规划应对的挑战与问题

一是人多地少，人口密度高。2000年，江苏总人口7200万人，平均702人／平方公里，是全国平均人口密度的5.3倍，是浙江省的1.8倍。

二是小城镇数量多且相对发达，大中城市发育不足。城镇数量基座庞大。100万规模大城市2座，50万-100万规模3座，20万-50万7座，5万-20万64座，小城镇976个；建制镇从1982年的114个增长到1997年末的991个。

三是中心城市与周边中小城市、小城镇的空间矛盾凸显，行政区域之间协调不顺。13个设区市中有10个存在市县同城现象，在城市发展空间和基础设施等建设方面产生了许多矛盾。

四是城市化和城镇发展呈现严重的区域不平衡，城市化水平自南向北梯度递减。其中苏南（南京、苏州、无锡、常州、镇江）城镇发展快，城镇分布密；苏中（南通、扬州、泰州）发展中游，城镇分布适中；苏北（徐州、连云港、盐城、淮安、宿迁）则相对较慢，城镇密度稀。

二、规划创新

（一）率先提出“城市化”战略，创新城市发展方针。

一是理念创新。国家在20世纪末和21世纪初提出“城镇化”战略，这是符合中国国情和发展阶段的正确、全面的方针性表述。具体到江苏省而言，存在一些有别于全国国情的省情特点：江苏是人口密度最高的省份，需要进行更高强度的集聚；外向型经济比重大，外资企业多并多集中在城市或城镇密集区发展；扭转发展主体规模小、空间布局散而乱的局面，需要大力进行乡镇撤并，加强培育中心城市。所以江苏提出城市化发展战略，20年的实践证明，江苏结合省情提出的“城市化”战略是正确的。

二是创新城市发展方针。首次提出发展特大城市和大城市，引导中等城市发展为大城市，形成以特大城市为核心的都市圈。做大做强中心城市，才能有条件参与国际产业的分工和竞争。城市竞争力已经成为区域乃至国家竞争力的集中体现，而由于乡镇企业遍地开花，乡镇小而分散，显著影响了江苏中心城市的培育，全省几乎所有地级以上中心城市都被县镇紧紧包围，发展空间严重不足，市县同城矛盾尖锐，甚至有的县域规划空间布局第一条指导思想就是“控制某某市对外扩张”。

三是提出做强做大做优做美重点镇。全省范围统筹布局重点镇，并率先提出撤销乡建制，以提高城镇发展质量。实行重点中心镇区5万、其他镇1万-3万的人口规模标准。提出城镇发展质量提升与现代化相统一，（功能）做强、（规模）做大、（环境）做优、（景观）做美。

在1997年2005个乡镇的基础上，按上述标准测算，《规划》提出至2020年全省按1个重点中心镇匹配两个一般镇的原则，设立约670个建制镇，不再设乡建制的目标。

到2002年底撤并乡镇近2/5，乡镇平均规模由49km²增加到74km²，人口由3.1万增加到4.7万；截至2020年底，全省共有乡镇743个，其中乡31个，镇712个，基本符合规划预期。

（二）以“紧凑型城市”+“开敞型区域”创新区域空间组织。

首次提出以“紧凑型城市”+“开敞型区域”创新区域空间组织。

紧凑型城市是不断推动人口和要素向城市集中，包括开发重点向效率高的大中城市集聚、人口向城市集中、工业向园区集中、居住向社区集中。通过集聚，将城镇、产业发展自由散布的无序状态改变为相对紧凑、层次合理的格局。形成了功能区分明的空间形态，进而消除了城市化滞后于工业化的局面。

城镇地区空间演化阶段示意图

开敞型区域是通过城镇间的绿色空间，加强农业与生态的协调发展。包括环太湖地区、临海地区、沿江地区和淮北地区开敞型区域。具体的规划为：环太湖地区要统筹规划，全面保护，合理利用，加强整治，适度开发；临海地区，建立海洋生态保护区，合理布局沿海城镇和港口，避免重复建设、分散建设；沿江地区，新建与调整相结合，保护风景旅游岸线和城镇生活岸线；淮北地区，统筹安排、节约使用水资源，保护水环境。产业布局和发展要与供水设施建设时序和能力相适应，优先发展低耗水产业。

江苏省开敞型区域分布示意图

（三）构建“三圈五轴”的城镇体系结构。

还有一个创新是构建了“三圈五轴”的城镇体系结构。其中“三圈”是为全面提高城市发展质量，建设南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州三大都市圈；打造五条城镇聚合轴，促使城镇-产业集约发展。建设徐连城镇聚合轴、宁通城镇聚合轴、沪宁城镇聚合轴、新宜城镇聚合轴、连通城镇聚合轴。加快城镇聚合轴交通建设，推进重要节点城市发展，提高城镇聚合轴整体水平；推进“圈轴”联动，提高全省综合承载能力与竞争力。

江苏省城镇体系空间结构

（四）研究江苏都市圈界定标准，制定都市圈的“协调”“发展”“培育”策略。

参照国际大都市圈界定标准，考虑到江苏省内诸多城镇存在着历史和自然区位的差异及发展阶段的不同，提出符合江苏省情的都市圈界定标准：中心城市（城市区域）人口规模在100万以上，且周边有50万人以上城市；中心城市（城市区域）GDP中心度＞45％；中心城市（城市区域）具有跨省的城市功能；外围地区到中心城市（城市区域）的通勤率不小于其本身人口的15％。

都市圈规划应根据其所处不同经济社会发展阶段和城市发展水平各有侧重：处于成熟期的苏锡常都市圈，其规划以协调都市圈快速发展中的矛盾为主要目的；处于发育期的南京都市圈，其规划以促进都市圈一体化发展为主要目的；处于雏形期的徐州都市圈，其规划以为促进都市圈成长创造基础优势为主要目标。

三大都市圈规划指引

（五）提出首个跨省的南京都市圈规划目标与布局策略。
南京都市圈规划（2002-2020）是首个跨省都市圈规划，其范围包括省内的南京、镇江、扬州的全部以及淮安的南部，省外包括马鞍山、芜湖、滁州的全部以及巢湖的部分地区。对省内部分提出要求，报江苏省政府批准实施；对省外部分从区域发展的整体性考虑，提出发展预测与建议。

南京都市圈发展主要目标是：引导形成经济、市场高度一体化的发展态势；保护并合理利用自然资源，改善人居环境和投资环境；协调城镇发展之间的关系，推进区域基础设施共建共享；促进区域整体的经济、社会与环境的可持续发展。

城镇空间组织包含一个核心（30km，南京都市发展区）、两个圈层（50km核心圈层、100km紧密圈层）。发展重点是一带一轴三通道，发展策略是强化核心、提高沿江、带动纵深。

南京都市圈规划（2002-2020）城镇空间组织

南京都市圈空间组织模式，一是通过核心圈层“公交化”策略，加强交通的网络化、公交化、通勤化建设。合理加密核心圈层路网密度，加快普通等级公路环线建设，重视高速公路互通口规划建设，避免城镇空间无序蔓延；二是通过紧密圈层“高速化”策略，促进中心城市之间的快速通道。完善核心城市与节点城市，主要节点城市之间高速公路网络。建设和完善南京、镇江-扬州、马鞍山等过江通道。

（六）制定苏锡常都市圈的专项规划与举措。

以协调为重点，引导苏锡常区域空间从轴向为主，向网络化转变。推进网络化的城镇空间布局，构建互联互通的一小时交通网络，打破行政区划统筹布局基础设施和社会公共设施，加强跨区域的旅游空间组织，推进生态环境保护等重大问题的协调。规划实施以来，苏锡常取得了巨大的发展成效。

苏锡常都市圈空间组织与引导

（七）推动徐州都市圈的强心扩容。
做大徐州中心城市，加强徐州与周边中心城市之间的紧密联动。大力培育核心城市，协调构建节点组团，加快轴线集聚发展，引导通道点状布局，实现核心腹地互动。

（八）以专项规划编制为抓手支撑都市圈规划落地实施。

2000年起先后完成了苏南、苏中、苏北的区域供水规划，《苏锡常都市圈绿化系统规划》《江苏省沿江城市带规划》《江苏省沿江风光带规划》《江苏沿江城镇污水处理规划》《江苏省沿江轨道交通线网规划》等一批成果。

首次提出都市圈轨道交通的规划方法。苏锡常轨道交通规划是国内第一个以都市圈为范围，以完善综合交通系统为途径以提升都市圈功能为目的的区域性轨道交通规划研究。预判轨道交通设施重要性：从总体上与都市圈的发展格局相适应，优化交通走廊和居民出行方式，使轨道交通成为未来都市圈客运主要构成。

规划提出多情景轨道交通线网对比方案与优化方法。对2020年以后都市圈发展和经济发展的前景进行了展望，并以此为基础编制了三个远期轨道交通线网方案。对这三个方案进行了详细的多标准评价和比选，提出优选方案。

（九）提出基于协调、安全、发展理念下的区域供水规划方法。

应对地下水超采，协调汇总各设区市、县（市）供水规划，编制成苏锡常、宁镇扬泰通、苏北地区区域供水规划。构筑区域性形成多水源供水体系，提高水源供水量。以长江、太湖、京杭运河、通榆运河及沿线水体为主建设永久水源。打破行政区划范围，实现跨设区市、跨县（市）区域供水；相邻片间供水管道互联互备互供。充分利用现有设区市、县（市）供水设施能力，逐步扩建成区域水厂，扩大供水范围至小城镇、农村。

（十）首次提出跨区域的环太湖绿道规划。

规划提出线网布局方案及各城市建设指引。环太湖风景路由“一环、二十一射、多联”构成，其中，“一环”指临湖线，总长度316.6km；“二十一射”指纵深线，总长度294.9km；“多联”指联络线。

三、实施与成效

2002年2月7日，经国务院原则同意，原建设部以建规函[2002]29号文，对《江苏省城镇体系规划（2001-2020年）》作出批复并同意规划实施。该规划成为21世纪以来全国首批经国务院同意批复的省域城镇体系规划。其为推进江苏省的社会经济发展奠定了坚实的基础。

改革开放40年以来，城乡规划助力江苏城乡发展，在“城镇格局、生态环境、历史文化、技术力量”等方面取得了优异的发展成效，形成了具有江苏特色的城乡规划体系。以省域城镇体系为引领的城乡规划，为江苏省城乡建设始终走在全国前列，切实提升城市竞争力发挥了举足轻重的作用。

（一）以规划为基础，江苏省委省政府提出城市化发展战略。

规划为2000年江苏省委省政府召开的第三次全省城市工作会议提供了重要技术支撑，提出的城市发展方针、空间结构、区划调整等重要理念和措施，被纳入省委省政府文件下发执行。

2000年，省委、省政府出台了《关于加强城市工作的意见》，并把城市化作为我省经济社会发展的五大战略目标之一。至2005年底，全省城市化水平达到50.5%，比2000年提高9个百分点，超额完成确定的50%目标，全省城市建成区面积达到2378.6平方公里，是2000年的1.72倍，县城建成区面积475.75平方公里，是2000年的1.49倍。

（二）江苏省规划体系“三个全覆盖”，促进了空间优化。

一是城乡空间布局规划全覆盖，二是城市控制性详细规划全覆盖，三是重大专项规划全覆盖，四是各项规划要相互衔接。全省要用三年时间实现规划全覆盖，将此作为这次城市工作会议的标志性成果。

其中，跨区域的专项规划为轨道交通布局和项目建设提供重要依据，相关项目已落地实现。规划2020年轨道交通线网的线网总长为902.83公里，串联都市圈各中心城市和周边地区，特别是与上海和南京的连接，是整个轨道交通线网的主骨架；市区线与骨干线相编织，为各城市的轨道交通线网提供补充；连接线完善线网功能，加强都市圈内部各城之间的联系，整合引导都市圈发展。

苏锡常都市圈轨道交通远期线网规划图

跨区域的供水规划极大提升了城乡供水效能，并改善区域的整体生态环境。改善供水状况、保护地下水资源、控制地面沉降、集约利用资源资金均取得良好的综合效益。苏锡常68％左右地区地下水位明显上升，30%地区水位处于稳定状态，苏锡常地区终于寻回“失落的地平线”。

（三）依据规划方案推动了行政区划调整，促进了区域协调机制。

2000-2005年间，经过大规模的区划调整和乡镇撤并，扩大了城市规模和发展空间，合理调整行政区划，加强中心城市的综合功能和辐射作用。共撤销18个县（市），分别并入13个中心城市，解决了“市县同城”问题。同时，省内有计划、有步骤地增设设区市、县级市，加强重点中心镇建设。根据全省城镇体系规划确定的城镇化目标研究推进城镇化的土地流转、户籍制度等有关政策。

（四）规划推动江苏城市化和社会经济高质量发展。

进一步推动了城市化发展。2000年至2020年，全省常住人口总量由7327万增长到8475万，城镇人口由3086万增长到6224万，城市化水平由42.3%增长到73.4%，超过全国约10个百分点，人口城镇化率在高水平基础上继续稳步提高。

优化城镇体系结构。2022年全省拥有特大城市2个（南京市、苏州）、大城市9个（100万人口以上），中等城市8个（50-100万人口）。基本形成与现代化进程相匹配、与产业布局相呼应，以特大城市和大城市为核心、中小城市为纽带、小城镇为基础，城乡协调发展的城镇体系结构。

人口和要素持续向“三圈、五轴”集聚。苏锡常都市圈（全省16.8％土地面积，集聚30.0%人口、产出39.3%GDP）。2003年省政府向省人大作《关于实施城市化战略有关情况的汇报》中指出：“最近3年是城市建设投入最大，城市化发展最快、城市面貌变化最大、成效最为显著的时期，对全省经济社会发展起到了积极的推动和促进作用”。其中，三大都市圈的聚集效应显著增强，人口与用地集约利用水平大幅提升。20年来，南京都市圈的人均GDP由1万元提高到11.7万元，建设用地地均产出提高到5.5倍。苏锡常都市圈人口密度提高了60%，高速公路网密度达到7.0公里/百平方公里，高于东京都市圈。

引导重要产业区的合理布局，为产业创新提升奠定坚实基础。形成江苏沿江南通、泰州、扬州海工装备和高技术船舶集群，苏州生物医药及高端医疗器械集群，泰州、连云港、无锡生物医药集群，苏州、无锡、南通高端纺织集群等4处沿江产业带列入国家先进制造业集群。沿江城镇带成为信息产业密集带，其产值比重占全省超过80%。

四、江苏高质量发展对城市发展的新要求

进入新时代，习近平总书记为江苏擘画了“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”新江苏宏伟蓝图。江苏省自身发展思路与中国式现代化进程要求不谋而合，有能力也有责任在推进中国式现代化中走在前、做示范。

（一）绿色低碳发展

“十四五”以来，江苏GDP保持了5%以上的增长，但是单位GDP能耗总量和碳排放总量在稳步下降。未来高质量发展需要在绿色低碳方面实现突破，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和；碳排放提前达峰后持续下降。为此，江苏制定了系统化措施，包括统筹保障碳汇空间、挖掘蓝碳汇集潜力、严格控制碳源扩张、优化低碳城市布局、构建低碳能源体系等。

（二）集约紧凑发展

继续推动建设三个现代化都市圈。一是更大力度、更高质量推进南京都市圈建设。建设成为国际知名的产业创新高地、长江经济带重要的资源配置中心和绿色智慧均衡友善的高质量生活圈。二是引导苏锡常都市圈深度融合、协同发展。建设成为在更高层次上参与国际分工的先导区、全国创新型经济和协同发展的示范区。三是加力赋能促进徐州都市圈提速发展。建设国家产业转型升级示范区，支持创建国家可持续发展议程创新示范区，引领徐州都市圈成为策应国家区域重大战略的新兴增长极。

引导江苏省现代化都市圈建设

（三）创新引领发展

创新驱动产业园区效能提升，优化先进制造业集群布局。推进产业链补链固链强链行动，创建一批具有标杆示范意义的国家级、省级先进制造业集群。重点打造战略性新兴产业集群，加快化工、钢铁、纺织等传统产业优化升级和布局调整。差别化引导开发区集约高效发展。优先保障省级以上开发区内重大基础设施、先进制造业、战略性新兴产业的合理用地需求。协同打造科技创新发展带。加快推进沪宁产业创新带、太湖湾科技创新圈等，深入参与G60科创走廊。

主要产业园区空间布局

（四）以人为本发展

以人为本提供更优的公共服务。完善历史文化保护体系，构建省域特色空间。以人为核心，完善均等共享的城乡公共服务。继续完善轨道引领、智慧高效的交通出行；强化应对极端天气的安全韧性设施支撑。

五、结语

二十多的历程，江苏省以城镇体系规划为抓手推进区域协调发展，既是在国家经济发展宏观背景下的顺势而为，也是谋求转型发展的主动作为。

站在新的历史起点上，江苏应继续深化改革、创新发展，通过城镇体系和城市规划，优化空间布局，奋力推进中国式现代化江苏新实践，谱写“强富美高”新江苏现代化建设新篇章。

报告整理：马菲.

论坛实录 | 第二届（2024）国际城市规划比较论坛——规划转型：危机与新范式

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