本文为中国人民大学公共管理学院叶裕民教授在第二届（2024）国际城市规划比较论坛上做的题为“城市规划范式转型与新型城镇化高质量发展”的报告全文，欢迎分享。
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新型城镇化视角下的规划范式转型紧迫性
（一）新型城镇化视角下规划的首要任务是推进市民化
新型城镇化是实现中国式现代化的必由之路，是以人为本，让所有人都受益，生活更美好。习近平总书记提出：“城镇化和工业化一道，是现代化的两大引擎。” 如果以太极文化来表达工业化与城市化的关系，那么正常情况下，工业化是阳，是主动力，工业化过程中的“城市化眼”表达了工业化要通过扩大就业、物质资本积累与技术进步来支撑城市化的发展；而城市化是阴，是被动力，城市化过程中的“工业化眼”表明城市化的职责是人力资本积累、城市空间品质提升，以此来为工业化创造发展的关键要素和空间基础。二者互为前提，循环往复，直至实现现代化。
工业化需要能力越来越强的就业大军来支撑技术越来越进步的产业发展，直至产业结构升级，最终实现现代化。经济的发展如果用一个指标来衡量，就是产业效率，即每一个人创造财富能力有多少？效率提高，经济就走向发达。产业效率的计算公式里，GDP是分子，就业人员是分母，而就业人员占总人口的比重通常是50%~55%，就业人员的总量与比例在一定时期内是相对固定的。因此，要提升产业效率，就需要从提升就业人员的产出着手。人力资源管理理论告诉我们，就业人员的产出可以通过促进人力资本积累实现。舒尔茨的人力资本人力资本理论认为，人力资本包括健康资本和智力资本，健康之本积累是治理资本积累的基础和前提。舒尔茨的人力资本学说讲：人力资本通过培养能力得到提升，推进更好的工业发展，又扩大就业，健康资本、智力资本持续积累，城市空间品质得到提升，公共服务均等化，住房可支付化，形成工业化和城市化的良性循环。舒尔茨的人力资本学说
愈到工业化中后期，人力资本愈是关键要素。人力资本积累的过程就是市民化的过程。空间流动是以人为本的市民化就是满足人的三重属性，通过空间流动实现农村人口城市化，在城市落下脚来，有健康的居住环境，孩子可以受到教育，满足人的自然属性；进一步通过社会流动，满足人的经济属性和社会属性，进入中等收入阶层，最后建立以中等收入阶层为主的现代社会结构，国家就逐步实现了现代化。![]()
人力资本积累的过程就是市民化的过程
新型城镇化的首要任务是市民化，市民化就是要让新市民享有基本的城市权利，可以在城市“住下来”、“强起来”和“融进来”。住房和公共服务均等化是基础性的人居环境，是城市规划的基本任务。家庭的健康生活构成了社会健康的基本秩序，是整个社会稳定和谐发展的微观基础，每个人都去努力，智力资本、人力资本持续积累。因此住下来是我国市民化的基础任务，也会是市民化的最难点。（二）我国超大城市可支付健康住房严重短缺
城市流动人口的租赁的比例很高，根据第七次人口普查数据，最高的深圳市84%的流动人口都是租赁住房，本地人也有77%的人是租赁住房。重庆是号称中国住房问题解决得最好的城市，流动人口的租赁住房比例也达到45.6%。![]()
2020年超大城市租赁住房比重（%）
那这些租房住的人租的什么样的房子，租在哪里呢？数据显示，大部分人住在城中村。大概40%到80%的租赁住房在城中村，存在着居住贫困的问题，即人均居住面积13平米以下，房间里边没有自来水、没有独立的厨房或卫生设施，这就称之为住房贫困。住房贫困的总量，广州、北京、上海、深圳这几个超大城市都是百万级别的，依次为400多、500多、600多和700多（万），深圳最多，约有777万。![]()
超大城市分户籍常住人口住房贫困发生率（%）
城中村在社会学意义上是指由于流动人口太多带来居住贫困、人居环境过差以至于社会失序的问题，识别城中村的标准是非户籍常住人口占总人口30%以上、开发强度占40%以上的村庄。在北京、上海、广州、武汉等超大特大城市，城中村分布十分广泛，以至于形成了“城中村环”。![]()
北京、上海的“城中村环”
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2000年、2010年和2020年广州分街道乡镇流动人口占比的变化
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2000年、2010年和2020年上海分街道乡镇流动人口占比的变化
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2000年、2010年和2020年武汉分街道乡镇流动人口占比的变化
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2000年、2010年和2020年厦门分街道乡镇流动人口占比的变化
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2000年、2010年和2020年东莞分街道乡镇流动人口占比的变化
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2000年、2010年和2020年深圳分街道乡镇流动人口占比的变化
（三）住房贫困导致基础教育困境
住房贫困问题紧接着带来的挑战就是教育的困境。教育部公布2020年全国有2719.4万流动人口子女儿童，其中41.7%（1134万）上城市公办学校；10.88%（295.87万）上城市私立学校；48%（1289.5万）留守儿童，合计58.3%（1585.4万）的流动人口子女，存在严重的基础教育困境以及成长环境贫困，构成“能力贫困”的根源。排斥性城中村改造加剧了新市民流离失所和孩子失学，所谓排斥性，就是城中村改造完以后，政府得到了一块好的空间，本地老百姓得到了补偿，企业得到了平均利润，但是在这里占居民人口70%~80%以上的流动人口无处可去，他们的居住状况变差，居住成本提高，孩子不断转学或者还只能返回老家，由流动儿童转为留守儿童，被排斥的新市民感觉生活品质下降，与社会疏离，这与以人民为中心的新型城镇化要求背道而驰。![]()
排斥性城中村改造与以人民为中心的新型城镇化要求背道而驰
落脚城市理论强调的一个重要的功能，就是转化功能。刚进城的人首先让他落下脚来，通过学习具备成长能力，就走出落脚城市的区域，进入到城市主流区域。但现实是我们的城中村越来越多，规模越来越大，而且一直存在居住贫困和教育贫困的问题，就不再是落脚城市的功能了，而是贫困聚集，这带来了我国现代化过程中的一系列问题。
（四）市民化滞后是抑制我国消费潜能的基础原因
• 第一，挣钱的人少。城市就业扩张缓慢，特别是服务业扩展乏力，制约了农村劳动力向城市迁移，2022年仍然有38%和24%的劳动力滞留在农村和农业。• 第二，能挣钱的人挣的钱少。制造业产业效率直接决定着产业工人的工资水平，也决定着服务业市场规模。先进制造业由于缺乏人力资本支撑发展乏力，产业效率提高缓慢，抑制了工资水平的提高。• 第三，挣的钱不敢花。我国公共服务和社会保障体系严重滞后于经济发展需要，特别是住房、教育、医疗三座大山给社会造成巨大的经济压力，使得新市民有钱不敢花，形成高储蓄。• 第四，花钱没有形成对现代产业的有效拉动。市民化滞后严重制约了农村家庭的整体向城市迁移，他们有钱不花在城市，主要用于在老家建房子或者买房子，拉动的是乘数效应低的建筑业和原材料产业。启动内需不是简单的以旧换新，也不是家电下乡，启动内需的过程本质上就是发展的过程，是让更多的人具有更多收入的过程，是一连串事情的良性循环，需要推进上述逻辑的改革与发展。市民化是起点。以市民化为起点，推进人力资本积累是我国激发消费潜力的关键抓手。启动内需要自下而上进行。首先，通过市民化把消费留在城市，流向现代制造业和服务业商品，其次，给予社会保障，一方面使得新市民有钱敢花，另一方面也是促进健康资本积累；接着促进智力资本积累，广泛兴办各类学校，尤其是职业学校，让学习变得容易，让学习变得有激励，工程师供给就跟上了，装备制造业也就跟上了，依附于装备制造业建构庞大的服务业体系，国民收入增加，就业岗位扩张，吸引更多农村人口进入城市，又形成一个循环，这是中国真正启动内需的系统性。
（五）人力资本积累滞后导致中国进入“新常态”
第一代经济增长理论是1776年斯密在《国富论》中提出的技术变迁以及分工；第二代经济增长理论是1947年哈罗德提出的多马模型——物质资本积累推进经济发展，即投资拉动。G是经济增长率，S是储蓄率（投资率、资本积累率），V是资本产出比。其中：ΔY/Y：经济增长率；s：储蓄率；ΔY/ΔK：资本产出率。在模型中假设：储蓄等于投资，而投资又等于资本存量K 的变化量ΔK。· 第三代经济增长理论——以人力资本为动力的创新型增长
1957年索罗模型解释了技术进步是经济增长的动力；1962年阿罗干中学理论即内生经济增长理论，有力地支持了规模报酬递增；1965年舒尔茨的人力资本理论提出人力资本投资具有边际效应递增效应，是内生经济增长的源泉。1970-1980年代，罗默-卢卡斯模型将人力资本、技术、和知识融合建构了内生性增长理论，开创了第三代经济增长理论，解决了经济可持续增长的历史性命题。中国市民化滞后导致人力资本不能满足经济高质量发展的需要，成为我国经济增长和创新乏力的主要原因。（六）市民化滞后导致我国超大特大城市严峻的新二元结构
所谓新二元结构是指发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间、拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人之间的二元结构，这种二元结构产生的直接原因便是城市外来人口的市民化进程缓慢。新二元结构，致使“折叠上海”“断裂深圳”“第二广州”出现，导致城市现代化存在严重的结构性失调，空间支离破碎，社会断裂，经济增长乏力，难以取得系统性的整体成就。新二元结构的存在赋予了通过城中村改造促进市民化以宏观意义和战略意义。中国住房和基础教育供给的严重缺失造成市民化和人力资本积累严重滞后，构成中国现代化系统性问题的基础性原因，也同时意味着中国传统的规划范式面临严峻挑战。（七）市民化滞后使得工业化与城市化关系发生了易位
市民化的滞后制约了工业化的发展，新形势下我国经济要走出困境，取决于关键支撑要素人力资本是否充分供给，我们需要培养智能制造所需要的巨大规模的工程师，支撑产业结构升级。中国新形势下工业化和城市化的关系发生了互换：城市化是成为了中国式现代化的主动力，通过人力资本积累、高品质空间营造以及公平的市场环境来支撑工业化的再发展，逐步形成新的新型城镇化和新型工业化的良性循环，直至实现中国式现代化。![]()
（八）新型城镇化视角下的规划范式转型紧迫性
在这样一个工业化城市化的关系下，我们的规划应该如何去做？应该从原来服务于经济增长转向服务于以人为本，真正的面对新时代以人民为中心的城市发展需要，面向所有人建构一个公平公正的规划制度。我国改革开放长达40余年，城市规划学术共同体似乎不约而同地把为新市民提供基本生存条件和良好人居环境排斥在城市规划目标之外，特别是没有为新市民子女提供充分的基础教育条件。“公平公正”这一规划的基本目标与理念没有落到实处。· 规划在市民化中的功能长期缺位
推进农业转移人口市民化是我国新型城镇化的首要任务。中国规划体系中长期缺乏面向所有人的住房规划，并且长期面对大规模住房贫困缺乏作为。作为基本民生的住房规划缺失，构成中国式现代化的基础性问题。新型城镇化呼唤规划范式转型，以促进公平公正为基本理念和目标，以促进市民化和人力资本积累为己任，直面困境，解决真问题，在中国新时期重构规划无可替代的地位。
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城市规划传统范式形成原因
（一）中国传统的规划范式源于部门化管理体制
1. 我国城市治理的两种研究范式
把规划放到城市治理体系的框架下看，中国的城市治理研究范式可以划分为实践研究范式和理论研究范式两大类。2. 实践研究范式及其局限性
城市管理学是管理学中发展较晚的学科，迄今为止还没有完全形成成熟的城市管理学理论。但是，我国城市管理实践以及对实践中问题的研究却从来不曾中断。改革开放前，我国实施计划经济体制，城市资源分配和城市运行秩序完全由政府决定，形成了典型的自上而下的城市管理模式。改革开放以后，我国开始探索由计划经济到市场经济转型过程中城市管理的理论与方法，恰逢西方新公共管理理论思潮和政府再造浪潮，其核心内容是改革官僚制，推进管理的市场化、分权化、部门化，提升管理效率。新公共管理理论对我国政府改革具有深刻影响。· 部门化管理体制决定着我国实践研究范式
运用新公共管理理论，我国从中央到地方持续推进一场专业化、部门化的机构改革运动。部门化管理成为我国城市管理的主阵地和主要特征。服务于部门化管理实践的需要，我国形成了基本与部门结构相对应的学科结构，以及与之相适应的城市管理实践研究范式。实践研究范式的共性特征是：价值导向是服从于部门化管理的需要，问题导向、技术性强、专业化、可操作性强，问题是缺乏公共利益导向，由于该范式比较少的考虑城市整体利益和社会效应，局部利益至上，工具理性至上，其结果往往导致负外部性，损害了城市的整体利益和社会利益，出现了一系列的“反常现象”。城市治理实践研究范式出现的问题是：脚踏实地而没有仰望天空。规划治理属于实践研究范式，同样存在着缺乏公共利益导向难题。（二）中国传统的规划范式源于学科建设和理论研究滞后
孙施文教授指出：中国城乡规划以及城乡规划学科是在“西学东渐”的过程中引入，基本的知识基础和理论框架、学科的结构体系等都是以国外尤其是西方为参照，有些还是直接移植的。由此出现现象与知识之间的脱节，既有的知识无法与现实状况相对应，无法对现实现象作出确切的解释，无法突破原有的知识框架，直面中国问题，建构中国特色知识体系和理论框架。在规划学科的发展过程中，一直缺乏对规划是什么、为什么需要规划以及规划能做什么等问题的反思和深入思考。由此，一方面，规划内部的内容体系架构严密且不断充实，另一方面，与社会体系、治理体系的隔阂愈加严重。
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促进规划科学革命实现新型城镇化高质量发展
（一）促进规划学和公共管理学的学科融合建构规划新范式
习近平总书记指出，规划对城市发展起着战略引领作用。“规划+”指“规划+经济学、社会学、大数据≠规划+公共管理”，“规划+大部分学科”是新知识在规划中的运用；“规划+公共管理”是理念与目标的重构，建构公共利益导向、而非部门利益导向、也非单纯人工智能技术导向的城乡规划理论，促进规划学的科学革命。公共管理学扎根祖国大地，需要规划学的理论与方法。城市与乡村是公共管理的主要空间载体，学科融合能够使得公共管理学“更加有用”。规划学比公共管理学更加需要融合，需要科学革命。（二）以建构包容性城中村改造模式为起点促进规划范式转型
城中村改造已经成为新时期的国家战略。“十四五”规划指出：加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能。2023年4月28日，中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。2023年7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（下称《意见》）。《意见》提出要把城中村改造与保障性租赁住房相结合，赋予了城中村改造以解决流动人口住房的历史使命。把城中村改造与保障性租赁住房相结合，必须破除一个重大误区：即认为城中村改造拆除新建模式就是“大拆大建”。传统的“大拆大建”服务于房地产发展和增加土地财政的需要，具有极大的社会负外部性，带来了社会问题的积累，制约经济发展的可持续性，不符合公共利益导向。而包容性拆除新建是把流动人口安居工程解决在城中村改造的过程中，关注弱势群体，推进社会进步，与“大拆大建”形成本质区别，这是把物质资本投资与人力资本投资相结合的新型城中村改造模式，需要大规模推广和弘扬。包容性城中村改造的过程就是市民化的过程，就是新型城镇化高质量发展的过程，将为新型工业化奠定坚实的社会基础。· 城中村改造的第一性原理：以改善民生促发展
亚里士多德在《形而上学》中提出了第一性原理——每个系统中存在一个最基本的命题，它不能被违背或删除。那么城中村改造的第一性原理是什么？我们认为“以改善民生促发展”就是城中村改造的第一性原理，改善民生是起点，在我国新时期，只有改善民生，才有可能实现真正的高质量发展。“改善民生”是城中村改造的基础性任务，是不能被删除的，否则本次城中村改造又将重回“排斥性改造”的老路，将带来更多更深层次的住房贫困。以改善民生促发展，既是城中村改造的本质内涵和基本目标，也是城市化的基本规律，是城市规划建设的常态任务。本轮城中村改造的成败取决于：本轮巨额投资是否为下一轮经济增长准备好人力资本，能否启动新一轮市民化，实现新型城镇化的高质量发展，进而为中国式现代化持续推进准备好社会条件。本轮城中村改造的成败亦取决于规划范式转型。论坛实录 | 第二届（2024）国际城市规划比较论坛——规划转型：危机与新范式
