类别：数字治理
导言
近年来，许多国家的公共管理中越来越多使用敏捷价值观、原则和方法，这种兴趣在很大程度上是由于在数智时代，许多政府数字化发展所推动。最近三位德国学者Oliver Neumanna, Pascale-Catherine Kirkliesa & Carina Schottb调查了德国不同政府部门。本文从制度主义和转化理论视角出发，探讨公共行政部门对敏捷的采用情况。通过对19个德国公共行政部门进行访谈，文章探究了如何对敏捷进行转化从而将其融入公共环境并帮助公共行政部门应对挑战。研究结果揭示了三种转化模式：将敏捷简化为一种文化概念；将敏捷作为一种治理模式以促进跨职能协作；将敏捷作为一种严格遵循于其最初价值观和原则的方法论。本研究有助于更好地理解敏捷在政府中的应用并推动相关理论的发展。论文发表在公共管理类顶级期刊PMR上面。
（文献来源：Neumann, O., Kirklies, P. C., & Schott, C. (2024). Adopting agile in government: a comparative case study. Public Management Review, early online version17 May: 1-23. DOI: https://doi.org/10.1080/14719037.2024.2354776）.
研究问题
近年来，人们对在许多国家的公共管理中使用敏捷价值观、原则和方法越来越感兴趣(Baxter,2023；Mergel 2023；Mergel, Gong, and Bertot 2018)。这种兴趣在很大程度上是由于许多政府数字化发展的推动，但也由于更高的公民需求(Steen和Schott, 2019)和新形式的复杂问题(例如气候危机或Covid-19)，这些问题需要新的方式来组织行政部门的资源，以便能够有效和高效地作出反应。Mergel(2023,1)提出的定义捕捉到了敏捷的核心原则，他认为这个概念是“一种工作管理意识形态，具有一套生产力框架，通过审查假设、以人为中心的方式工作和鼓励基于证据的学习，支持工作任务的持续和迭代进展”。尽管敏捷的根源在于软件开发和IT (Mergel、Ganapati和Whitford 2020)，但管理部门不仅在这些领域使用敏捷，还在项目管理、采购和评估等非IT环境中使用敏捷(Mergel 2023；Mergel, Gong, and Bertot 2018)。然而，尽管从业者对这一概念非常感兴趣，但公共组织中关于敏捷的研究仍然很少(Mergel, Ganapati和Whitford 2020)。根据Mergel及其同伴(2020,161)的说法，“权威的公共管理文献在很大程度上忽视了敏捷及其给等级和官僚组织带来的更根本的变化”。
也许最紧迫的是，很少有关于公共管理如何采用敏捷的实证研究。如果将敏捷理解为一种治理创新形式，可以潜在地提供更好的方法和流程来解决社会问题(De Vries, Bekkers, and Tummers 2016)，我们可能会认为，更好地理解敏捷可以通过哪些机制转化为政府环境是至关重要的。“敏捷与许多典型的官僚线组织是相对的”(Mergel, Ganapati和Whitford 2020, 164)的评论进一步强调了对采用敏捷进行研究的必要性，这需要对组织结构、决策、文化、操作程序和领导进行实质性的改变。文献中的另一个缺口是，许多关于敏捷的研究缺乏理论基础，这是由强烈的实践导向造成的(Baxter等人，2023)。本文通过提出以下两个研究问题来解决这些研究不足：公共管理部门如何将敏捷转化为他们的环境？他们如何应对相关的挑战？为了回答这些问题，研究者们借鉴了斯堪的纳维亚制度主义和转化理论(Røvik 2016；Wæraas和Agger Nielsen2016)，并对德国所有三个政府级别的19个行政部门进行定性比较案例研究。选择德国作为研究的背景，因为德国政府是世界上最以规则为导向的官僚机构之一(Kuhlmann et al. 2021, 3)，这使得它成为一个极端的案例，在这个案例中引入敏捷应该是特别困难的。
敏捷在公共部门的应用
先前的研究表明，敏捷已经在各个应用领域得到了研究，这表明它们对公共管理的潜在有用性。在不同的环境中采用敏捷的灵活性为管理部门提供了定制敏捷的机会，以专门解决其不同的需求和挑战(Mergel, Ganapati和Whitford 2020)。这些独特的要求可能包括严格遵守法规的需求、适应复杂的官僚结构以及对决策透明度的需求。此外，敏捷可以帮助克服一些公共管理挑战，如数字化转型(Mergel,
Edelmann, and Haug 2019)，行政负担(Moynihan, Herd, and Harvey 2015)，或推动加强以用户为中心的方法(Strokosch and Osborne 2020)。值得注意的是，敏捷的一个核心方面涉及促进与用户的合作，这一原则与公共部门对以用户为导向的服务交付的承诺产生共鸣(Osborne, Radnor, and Nasi 2013;Stewart and Clarke 1987)。此外，专注于敏捷方法的特定元素(如每日站立会议或回顾)的研究表明，采用敏捷方法的特定组件可以带来诸如提高效率等好处(Tripp
and Armstrong 2018年)，这表明在公共环境中可能实现类似的结果。
然而，人们普遍认为，敏捷对等级组织和官僚公共组织提出了重大挑战(Baxter等人，2023;Lappi and Aaltonen 2017;Mergel 2016;2023;Simonofski et al. 2018)。首先，向敏捷过渡给领导者带来了新的挑战。他们必须授权员工做出独立决策，但许多领导者发现很难理解敏捷或将其视为对其角色行为的威胁，因此不愿采用它(Mergel 2016, 2023;Simonofski et al. 2018)。此外，由于敏捷包含了广泛的价值观、实践和方法，并且没有关于如何成为或采用敏捷的通用指南，因此它经常被误解(Baxter，2023;Simonofski，2018)或者员工认为敏捷是一种额外的工作量，他们无法与现有的管理流程并行处理(Mergel 2023)。此外，缺乏培训和变更管理可能会破坏敏捷的成功采用(Baxter等人，2023;Simonofski et al. 2018)。为了应对这些挑战，重要的是管理层传达一个清晰的敏捷愿景，并通过可见的和可沟通的表达来支持(Baxter等2023;Mergel2023)。此外，促进协作会议实践，例如征求所有与会者的意见，并提供最适合敏捷解决问题的问题示例，对于有效地引导过渡至关重要(Mergel 2023)。官僚规则，如采购法，阻碍了敏捷融入行政管理，因为它们与敏捷开发的本质相冲突。
理论框架
斯堪的纳维亚制度主义出现于20世纪80年代，研究组织如何将新思想纳入其结构，特别关注管理技术在公共部门的采用(Wedlin和Sahlin-Andersson 2017)。传统的扩散模型(Powell and DiMaggio 2012)将想法视为静态实体，通常被个人无意识地采用(Øygarden and Mikkelsen 2020)，与之相反，斯堪的纳维亚制度主义强调了社会动态和地方价值观的重要性，思想在传播过程中会面临这些价值(Røvik 2016;Wæraas and Agger Nielsen 2016)。这种观点强调，同样的想法一旦进入当地环境，就会产生不同的版本(Czarniawska和Sevón,1996;Wedlin and Sahlin-Andersson 2017)。
敏捷已经被许多管理部门转化为公共环境。因此，研究者们将转化视为采用的一种子形式。由Czarniawska和Sevón(1996)提出的转化理论是制度分析的重要组成部分(Nielsen, Wæraas, and Dahl 2020;Wæraas and Agger Nielsen 2016)。转化是指行动者通过研讨会、会议和实验等方式积极地将新的组织要素重新配置到他们特定的组织和文化语境中，最终促使新的思想适应当地的语境(Boxenbaum and Strandgaard Pedersen 2009;Nielsen, Wæraas, and Dahl 2020)。因此，当组织遇到新的想法或实践时，他们必须确保与现有的组织文化、规范和结构保持一致。这项任务带来了各种挑战(Røvik 2016)，之前对敏捷采用的研究证明了这一点(Baxter，2023;Mergel 2016,2023;Nuottila, Aaltonen, and Kujala 2016;Simonofski，2018)。
许多学者根据他们所研究的具体语境推断出自己的转化原则(Andersen and Røvik 2015;Gond and Boxenbaum 2013)。最值得注意的是，Røvik(2016)提出了一种理论上发展的三种转化模式的类型学:再现、修改和激进（图1），并采用这种类型学来研究敏捷在公共环境中的转化。这三种转化模式通过复制、添加、省略和修改四种转化规则得到进一步界定(图1)。Røvik(2016)区分了源语境和目标接受者，源语境中思想被去语境化，而目标接受者中思想被重新语境化。情境化的范围从复制或微小的变化到导致局部创新的激进变革(Røvik 2016)。
数据和方法
为了全面审视这一研究，研究者们采用实证主义和诠释性的方法来解决公共管理如何转化敏捷以及他们如何应对相关挑战的研究问题(Cunliffe, and Grandy 2017;Lin 1998)。对公务员的半结构化访谈。他们使用了多案例研究方法(Eisenhardt and Graebner 2007)，并对德国各级政府19个公共行政部门中采用敏捷的23名公务员进行了半结构化访谈(表1)。每个管理部门都作为一个独立的分析单元发挥作用，突出了“敏捷采用”现象发生的现实环境的重要性(Eisenhardt和Graebner 2007)。他们采用有目的的理论抽样来选择我们的案例(Eisenhardt and Graebner2007)。这些选定的案例可以被视为德国公共部门中敏捷的早期采用者。调查使之得出结论，已经成功地确定了这些早期采用者采用敏捷的所有实例。
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在公共管理中采用敏捷
本研究试图回答公共管理如何转化敏捷以及他们如何应对相关挑战的研究问题。研究者们从第一个问题的结果开始。基于转化理论，他们将敏捷的转化分为三种类型，不同的转化模式，敏捷作为文化变革，敏捷作为治理，敏捷作为方法论(表2)。由于公共管理部门与私营公司相比，运营环境和目标不同，因此从未观察到敏捷在接收管理部门的直接复制。因此，调整在所有情况下都是必要的。
作为文化变革的敏捷（Agile as culture change）
第一组案例将敏捷转化为一种文化概念，强调培养以信任、欣赏、员工授权、反馈和积极的错误文化为特征的敏捷思维。虽然他们从Scrum等方法中吸收了一些敏捷工具，但他们的主要关注点在于增强人际关系，使其更有意义。他们提到的工具是日常站立会议、回顾、看板或利益相关者分析。尽管没有刻意坚持敏捷的价值观或原则，但他们努力定制敏捷，以适应公共管理的独特背景，正如一位受访者所强调的那样:
我们花了很多时间来寻找我们的价值观。我们有一个完整的研讨会，在那里我们思考这些敏捷价值观在联邦政府中的实际意义，因为许多这些敏捷的东西来自软件开发、经济或创业角落。在一个部门里，适应“快速失败，更好地失败”这样的短语变得很有挑战性。我们不能简单地说，我们要抛弃一条法律，如果它很糟糕，我们就制定另一条。(案例P)
作为治理的敏捷（Agile as governance）
第二组案例与第一组有相似之处，特别是在拥抱敏捷思维和使用定制的敏捷工具方面。然而，这一组案例与前一组案例不同，因为这些案例通过更横向和跨职能的工作来挑战传统的韦伯官僚主义。因此，他们的主要目标围绕着利用部门或部门之间的协同作用来提高速度和效率。因此，这些管理部门采用敏捷作为一个总体框架，以促进新的横向工作结构，这就是为什么给这个小组贴上“敏捷治理”的标签。他们的重点主要集中在自组织团队的敏捷原则上，部分也集中在与其他部门的内部用户协作上。在这一组的8个行政部门中，有3个建立了与官方组织结构图共存的替代治理结构，有时配备了自己的财务和人事资源。因此，作为治理的敏捷使涉及多个利益相关者或部门的跨职能协作成为可能，使其非常适合于“开放解决方案”的复杂组织任务(案例D)。这些任务跨越了从流程再造(C, K)到政策制定(a, D, G)的一系列领域。受访者强调了为重复性任务和需要高度法律安全性的流程(如发放身份证或建筑许可证)维持标准流程的重要性。
作为方法论的敏捷（Agile as methodology）
第三组包括七个采用敏捷作为方法论的案例，密切反映了敏捷宣言中概述的原始价值和原则。我们给他们的方法贴上了“敏捷即方法论”的标签，因为除了一个案例之外，所有这些案例都使用了Scrum，因此使用了既定的敏捷方法。一个管理部门采用了规模化敏捷框架(SAFe)，该框架是为在拥有多个团队和广泛相互依赖的大型组织中扩展敏捷而设计的。这些案例使用敏捷方法主要是为了加速数字化转型计划、开发数字化产品和数字化流程。敏捷作为方法论主要在it部门采用(在七个案例中的五个，即J, M, N, R和S)，因此在软件开发或数字计划中。剩下的两个案例在整个城市管理中采用了Scrum，这就是为什么人力资源部门(案例B)和管理/战略部门(案例I)负责敏捷采用过程。在采用Scrum之前，有两个案例，与第二组类似，实现了与官方组织结构图共存的新治理结构，偏离了传统的分层筒仓结构，为采用敏捷方法提供了更大的自由。
建议
这项研究试图阐明如何对敏捷进行转化从而将其融入公共环境并帮助公共行政部门应对挑战。为了分析第一个问题，依靠转化理论(Røvik 2016)，并确定了将敏捷转化而融入公共环境的三种方式。研究结果表明，没有放之四海而皆准的方法。
第一个管理小组采用敏捷作为文化变革的概念。他们专注于培养敏捷思维，并从Scrum等方法中整合敏捷工具。然而，他们从最初的语境中显著地修改了敏捷，淡化或删除了某些方面。第二组采用敏捷作为治理框架，以促进部门或孤岛之间的协同作用，并加强跨职能协作，以提高速度和效率。在某些情况下，新的治理结构会导致两种组织形式共存(cp. Polzer et al. 2016)。敏捷作为文化变革和治理，主要被人力资源、管理或战略部门采用，这支持了Mergel及其同事(2020)提出的建议，即敏捷政府已经从一种纯粹的软件开发方法演变为一种适用于通才和管理者的概念。第三组采用敏捷作为方法，并在很大程度上坚持敏捷宣言中概述的原始价值观和原则(cp. Beck et al.2001)。然而，他们仍然加入了新的元素（eg.“代理产品所有者”），使Scrum等敏捷方法更适合公共环境。因此，敏捷在不同的环境下发展不同(cp. Cram and Newell 2016;Czarniawska和Sevón 1996)，从无数的修改到相对接近的概念模仿。
研究者们建议这三种敏捷类型相互建构。将敏捷作为文化变革来接受，为敏捷作为治理和方法论奠定了基础。此外，如果有足够的时间和经验，敏捷文化的培养和敏捷治理的建立为最终采用敏捷作为方法奠定了基础。这种顺序方法表明，作为文化变革和治理的敏捷可以作为旨在采用敏捷作为方法的组织的基础支柱。
建议一：敏捷在公共管理中以三种相互依存的不同转化模式被采用，即敏捷作为文化变革(专注于促进敏捷思维)，敏捷作为治理(专注于跨职能协作)，它们可以作为敏捷作为方法论(专注于已建立的敏捷方法)的基础支柱。
建议二：敏捷作为文化变革和敏捷作为治理的主要挑战包括沟通和说服敏捷有用性的成员，而敏捷作为方法论面临着跨模式(非敏捷vs敏捷)协作和招聘熟练员工的挑战。
建议三：最初，在所有三种转化模式中，公共行政部门都依赖外部支持来启动采用过程，而随后，行政部门则通过内部培训员工来努力内化和保留敏捷知识。
建议四：考虑到敏捷的采用在许多公共管理中仍然是一个相对较新的现象，关键的重点是内部文化、流程优化和结构，而外部用户协作(例如与公民)在许多情况下(尚未)处于前列。
结语
总之，本研究对公共管理中敏捷转化的实证调查表明，虽然文化转变的启动是一个关键的起点，但真正的变革潜力在于采用敏捷作为治理框架或方法。敏捷方法具有增强数字项目治理的潜力，与数字时代的需求保持一致。虽然敏捷政府目前优先考虑内部方面而不是利益相关者的参与，但它展示了用户协作的未来发展潜力。未来的研究对于充分理解敏捷政府的影响和长期影响，并确保其有效融入更广泛的改革范式至关重要。
附参考文献文献附参考文献
参考文献：
【治理与反思】美国联邦政府如何推广AI:来自政策过程框架的解释
【治理与反思】谁来守护AI驱动的机器人守卫？在遵循AI机器人建议后警察暴力的伦理性和认知中和
【治理与反思】公共行政数字化转型中的合作生产和公共价值创造
【文献与探索】公共管理和决策中的信息使用
【治理与反思】公共劳动力多样性和行政生态系统在推进数字公共服务创新中的作用
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https://doi.org/10.1080/14719037.2024.2354776
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