类别：风险治理
导言
应急预算已成为各国政府应对灾害不可或缺的财政工具，然而我们仍然不清楚政府如何确定应急预算的规模，以及这些应急预算在多大程度上发挥了作用。最近美国纽约州立大学奥尔巴尼分校陈纲副教授、中山大学王秋石教授和李睿莹博士三位学者对此开展了一项研究。本研究借鉴组织学习理论，利用从中国30个省份收集的数据，进行了一系列的面板回归分析和稳健性检验，以探讨应急预算的决定因素及其影响。研究发现，先前的灾害经验和政府财政能力(以预算盈余衡量)与地方政府应急预算的规模正相关，但两者之间的交互项与应急预算的规模呈负相关。此外，尽管应急预算有助于维持政府预算盈余水平，但它在缓解灾害损失对政府财政能力的负面影响方面作用有限。本研究揭示了社会经济环境和组织能力对应急预算决策过程及结果的重要性。基于该研究结果，研究者们建议地方政府应从过去灾害中取更多信息，考虑应急预算、灾害经验和政府财政能力之间的多种动态因素，从而提高政府应对未来紧急情况的财务准备水平。论文发表在公共管理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Chen, G., Li, R., & Wang, Q. (2024). Government emergency budgeting and disaster impact: Evidence from China. Public Administration,2 September:1-23. DOI:https://doi.org/10.1111/padm.13036）.
研究目的
随着自然、环境、工业和交通灾害的频率和严重程度不断上升，世界各国政府越来越多地在准备和应对灾难性事件方面发挥更积极的作用(Comfort et al, 2012; Krogh & Lo, 2023; Painter, 2024)。许多政府已经普遍建立了包括减灾、备灾、应对和恢复在内的综合应急管理程序(Boin et al, 2005; Røiseland & Trætteberg, 2024)，中国也不例外(Lu & Xue, 2016)。
在准备阶段，一个关键的财政工具是通过设立应急基金或为应急管理分配预算项目来应对预算紧急情况(Kirschner et al, 2018)。这种应急预算做法使政府能够定期拨出财政资源，以应对潜在的危机(Pew, 2020)。然而，关于应急预算编制做法的一个关键问题是，鉴于灾害及其损害的不确定性，政府如何能够适当地确定应急预算的规模？
研究者们提出了两个具体的研究问题。第一个问题，过去的灾害损失是否与政府应急预算的规模有关？这项调查的理由是，过去的灾害损失可以提高政府对未来灾害的认识和准备动机，因此，它可能有助于提高应急预算水平和更好的准备工作（preparedness）。第二个问题，应急预算的规模是否与它们在减轻负面灾害影响方面的有效性有关？第二个问题的答案表明应急预算是否如预期的那样发挥作用，以及是否总是首选更大的应急预算 。
灾难预算：文献综述
论文利用理论和实证文献来探讨影响应急预算规模的关键决定因素。一些学者认为，应急预算可以作为自我保险的工具：在拨出应急预算或应急基金时，政府实际上支付了一笔保费，以弥补灾害造成的潜在损失(Phaup & Kirschner, 2010)。于先前灾害经验与应急预算之间关系的另一个重要线索来自组织学习文献，这些文献探讨了组织如何从过去的负面事件中获得知识和发展新的能力 (Argyris & Schön, 1978; Bakema et al, 2019; Nava, 2022)。
然而，实际上，政府危机沟通往往被政治化，而不是遵循一种优先考虑公众利益的管理逻辑来满足公众需求（Olsson，2014）。根据危机利用理论（Boin & ’t Hart，2009），公职人员“利用”危机来追求自己的利益。一方面，危机产生了公职人员受到公众批评的环境（Hood，2016）。另一方面，它们为公职人员提供了改善形象和争取大众认可的机会（‘t Hart，1993）。组织从灾害经验中学习，特别是在政府内部，也可能受到政治和资源约束(Arapis & Chatterjee, 2023)。在公共部门，关于应急管理的研究往往表明，政府可以从以往的灾害经验中吸取教训，改进对未来灾害的准备工作。
除了过去的灾害经验外，政府面临的一系列政治、财政和实际考虑以及社会挑战(例如，社区的社会脆弱性)也会影响政府灾害储蓄的规模和影响(Aldrich, 2016; Lee & Chen, 2022a)。
到目前为止，现有文献已经确定了政府财政弹性的两个主要因素：一个是社会脆弱性，另一个是政府财政能力 (Aldrich, 2016; Lee et al, 2022)。此外，一些学者调查了灾害对政府财政的不利影响，并注意到，如果灾害的规模超出了政府有效应对的能力，可能会出现严重的财政压力(Chen, 2020; Fannin et al, 2012)。
尽管关于应急预算决定因素的文献仍然相当稀少(Comfort et al, 2012; Donahue & Joyce, 2001)，应急预算的质量和时机、社会脆弱性、政府财政能力、人力资本等因素都被证明对政府的应急预算决策很重要。
中国应急预算实践与研究假设
2003年SARS危机后，中国建立了遵循“属地管理”（territory management）原则的新型国家应急管理体系(Lu & Xue, 2016)。通常，地方政府应对灾害的资金来源有三种：年度经常性应急预算、通过地方预算调整提供的额外资金和中央政府提供的救灾资金。虽然《预算法》要求每个地方政府拨出年度总支出的1%-3%作为应急储备金，但各级政府应急预算总额的实际规模差别很大。例如，在省级层面，2016年应急预算占总支出的比例从辽宁的0.91%到吉林的5.35%不等，从辽宁的9.76元到上海的399.03元不等。
基于以上讨论，研究者们提出假设：
假设1A：遭受灾害破坏更大的地方政府更有可能预留更多的应急预算。
假设1B：过去的灾害对地方政府应急预算的影响会被其预算盈余而调节。
假设2A：灾害损失与地方政府的预算盈余呈负相关。
假设2B：灾害对地方政府预算盈余的影响会被应急预算的规模而调节。
数据、变量、模型和方法
数据
在本研究中，研究者们们收集并使用了包含2016年至2020年中国30个省级政府的面板数据集来检验研究假设。这个样本适合本研究，因为中国的地方政府在应急管理中发挥着关键作用，在灾害经验和损害方面存在很大差异，随着时间的推移，他们在中央政府授权的政策和法律框架内制定应急预算方面已经形成了自己的做法 (Miao et al, 2020; Zhang et al, 2015)。
假设1A和1B用以下方程检验:
在方程(1)中，因变量为Emergency_budget，用地方政府应急预算的人均规模log来衡量。第一个关键的自变量Disaster_experience【灾难经验】是用过去3年的人均累积灾害损失来衡量的。第二个关键的自变量Budget_surplus【预算盈余】是年度预算盈余(或赤字)占总收入的百分比，这个变量滞后1年，因为应急预算通常是在当前财政年度开始之前制定的。为了捕捉可能的交互效应，还包括灾难经验和预算盈余之间的交互项根据假设1A和1B，期望Disaster_experience、Budget_surplus及其交互项与Emergency_budget呈正相关。
方程(1)中的X涉及社会经济、财政状况和社会脆弱性等变量【控制变量】。社会经济变量包括GDP增长率、失业率和人口，以捕捉外部微观经济和人口条件可能产生的影响。财政状况变量包括人均政府间转移支付(log)和地方政府债务占GDP的比例，以控制地方政府财政状况的影响。
最后，遵循CDC/ATSDR(2018)等中描述的方法，一些以前的研究 (Cutters et al, 2003; Lee & Chen, 2022b)，纳入了四个变量来捕捉社会脆弱性：老年人口比例、低收入人口比例、拥有大学学位的人口比例和人均私家车数量。
接下来，利用方程(2)，以省级政府预算盈余为因变量，应急预算和灾害损失为关键自变量，对假设2A和假设2B进行检验。
在方程(2)中，因变量Budget_surplus是省政府年度财政盈余占其总收入的比例，在公式(1)中也作为滞后自变量使用。
第一个关键自变量Disaster_damage【灾害损失】是衡量一个省管辖范围内所有灾害造成的当前人均损失(log)。第二个关键的自变量Emergency_budget是人均应急预算。为了检验可能的交互效应，还生成了两个关键自变量的交互项根据假设2A和假设2B，期望Disaster_damage与Budget_surplus呈负相关，并且Emergency_budget应该或多或少地调节灾害损害的负影响(即交互项的回归系数应该是正的)。
估计方法
作为基线估计，首先估计方程(1)和(2)控制年和省固定效应与聚类(按省)标准误差。考虑到灾害事件造成的金钱损失可能是内生性的，既有应急预算，也有因减灾努力或地方政府社会经济地位而产生的预算盈余。
实证结果
首先，在表5的两列中，有明确的证据表明，累积灾害损失较高的地方政府往往保留更多的应急预算。具体来说，在其他条件不变的情况下，累计灾害损失每增加1%，人均应急预算就会增加0.055%-0.083%。这些结果证实了假设1A，表明先前灾害造成的损失的增加与地方政府应急预算的增加呈正相关。
其次，在表5的两列中，以预算盈余衡量的地方财政能力系数也为正且显著。结果表明，在其他变量不变的情况下，地方政府预算盈余越高，其应急预算储备规模越大。具体来说，一个省级政府的预算盈余每增加一个百分点，其人均应急预算就会增加0.5%-0.6%。这一发现表明，财政能力也是影响地方政府应急预算决策的关键因素。
最后，财政能力负向调节灾害经历与应急预算之间的关系，这与假设1B相反。如表5第(2)列所示，灾害损失系数和预算盈余均与应急预算呈正相关。然而，在预算盈余较高的国家，灾害对应急预算的影响要弱于预算盈余较低的国家。虽然预计财政能力较强的政府会拨出更多的应急预算，但研究结果表明，当政府面临同等程度的灾害损失时，财政能力较强的政府不一定会为未来的灾害节省更多资金。这可能归因于他们在管理预算方面拥有更大的灵活性，因为财政能力更强的政府也是更富有的政府。作为对这些发现的稳健性检查，用前面描述的四个工具变量(IVs)重新估计了基线模型。
讨论与结论
随着全球越来越多的政府开始实施应急预算系统，为灾害做准备，公共行政人员了解和评估这种系统变得越来越重要。通过收集和分析中国30个地方政府的样本，本研究对政府如何决定其应急预算的规模以及这些预算是否能够发挥预期的作用来缓和灾害的负面影响提供了重要的见解。
首先，发现先前的灾害经历与地方应急预算的规模呈正相关。这一结果为组织学习理论提供了实证支持，该理论指出，组织可以从过去的灾害经验中习得新的能力，以便更好地应对随后的灾害(Bakema et al, 2019; Betten et al, 2021)。这一结果与之前的一些实证研究一致 (Chen, 2020; Lee & Chen, 2022a)，这证实了一个假设，即随着政府从过去的灾害损失中获得更多的经验，他们更有可能适应新的环境，并采取更事前的预算策略来改善他们的应急准备(Phaup & Kirschner, 2010)。然而，也发现经验证据表明，组织学习对应急预算的刺激作用可能只会持续2-3年，进入灾后时期，这可能反映了组织记忆的短时间或公众的自满情绪(Wang & Kapucu, 2008)。
其次，本研究证实，政府对灾害的准备程度取决于其以预算盈余衡量的实际财政能力，这表明地方政府的财政能力可以负向调节灾害损害对应急预算的影响。这种反直觉的相互作用的一个可能的原因是，由于他们更好的经济结构和人口特征，政府拥有更高的财政能力通常具有较高的财政储备水平，而养老金和失业保险等社会福利项目的财政负担较小。另一个可能的原因是，财政能力较高的政府也拥有更多的财政(如债务收益)和社会资源(如私人捐款)，因此它们可以随时动员起来应对紧急情况，这可能减少了以应急预算形式加强备灾的需求 (Lee & Chen, 2022b; Pew, 2020)。无论如何，高财政能力和应急预算似乎是相辅相成的:两者都可以缓冲灾害造成的财政冲击，但各自都可以通过自己的渠道和机制实现这一目的。
最后，发现灾害损失与地方政府预算盈余的财政能力呈负相关，这与先前的研究结果一致(Miao et al, 2020; Ouattara & Strobl, 2013)。然而，与常识相反，研究结果表明，虽然地方政府一级的应急预算可以帮助在危机时期保持预算盈余，但它不能有效地缓和灾害损失的负面财务影响。
实践启示
从政策和实践的角度来看，这项研究揭示了地方财政能力与应急预算之间的复杂动态关系，并为预算编制官员和应急管理人员提出了改进应急准备的有用方法。一方面，由于更强的财政能力导致更好的财政准备，对于地方政府来说，保持健康和可持续的财政平衡是至关重要的，特别是在灾害风险高的情况下(Hildreth, 2009)。另一方面，地方财政能力可能会减弱以往灾害经验对应急预算的影响，这意味着政策制定者不应只关注灾害本身，而应始终采取一项综合战略，在紧急情况预算编制过程中结合多种经济、财政和组织因素(Betten，2021)。此外，研究结果表明，社会环境可能在决定应急预算的结果方面发挥关键作用。
附参考文献文献附参考文献
参考文献：
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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/puar.13036
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