类别：数字治理
导言
非民选官员何时回应公民投诉，对服务提供有何影响？最近美国学者Tanu Kumar开展了一项研究，发现在孟买水务部门的正式投诉系统中，官僚们处理了2016年至2018年提出的约2万起投诉中的44%。根据关于分配政治的文献，对边缘化公民的反应较低。然而，在访谈中，官员们强调，方案目标和能力限制导致根据投诉内容进行优先排序。事实上，一旦控制了投诉内容，投诉人身份与回应之间的关系就消失了。按投诉人身份区分的最初反应模式源于这样一个事实，即来自边缘化群体的公民所获得的服务水平较低，这导致他们提出的投诉更难解决。本文阐明了官僚机构在电子治理和服务提供中的作用，表明在回应投诉时的行政优先事项可能会使服务提供的不平等现象永久化。论文发表在公共管理类顶级期刊Governance上面。
（文献来源：Kumar, T. (2024). How the content of digital complaints shapes bureaucratic responsiveness in Mumbai. Governance, First published: 23 July: 1-23. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12889）.
研究问题
在资源特别稀缺的低收入和中等收入国家（LMIC），政客们战略性地将资源分配给不同的公民群体，政治代理人或非正式领导人充当沟通和分配的渠道（见Golden & Min，2013）。这种分配政治的过程可能会造成某些种族、收入或投票集团在获得水、电或卫生设施等公共服务方面的不平衡（Bardhan & Mookherjee，2006；Burgess，2015；Chandra，2004；Franck& Rainer，2012；Stokes，2005）。
收集投诉的官僚渠道，如在线申诉补偿系统或设有面向公民办公室的地方官僚机构，可以创造一种要求改善服务的替代途径（例如，Bhattacharjee & Mysoor，2016；Grossman，2014；Kosec & Wantchekon，2020；Kruks-Wisner，2021）。事实上，世界银行已经推动利用这些机构来加强贫困和边缘化公民的声音（世界银行，2004），并主张在其资助的项目中纳入申诉补偿机制（Brown，2014；世界银行，2021年）。然而，在大多数情况下，官员们将无法对每一项投诉做出回应，因此将被迫优先处理其中一些投诉。虽然美国现有的工作考虑了公民提出投诉的倾向（Mink off，2016；White & Trump，2018），但人们对哪些投诉会得到回应知之甚少。
本文揭示了由非选举官员或官僚组成的正式投诉系统的响应模式和预测因素。现有的研究确定了至少两组变量，这些变量可以预测非选举产生的官员何时会有动力对公民做出回应，而他们并不正式对公民负责。一方面，如果官僚是政客的代理人，并根据选举激励措施进行监督，那么属于政治上重要团体或选区的公民可能会看到对他们的要求有更大的回应，在选举前的回应可能会特别高（例如，Bates，1974；Besley，2004；Bueno，2023；Franck&Rainer，2012；Min，2015；Nichter，2008）。另一方面，官员是等级森严、受约束的组织的一部分，机构的计划目标和能力限制可能会使根据投诉内容做出回应更容易或更具吸引力（Dasgupta&Kapur，2020；Tendler，1997）。本文提供了第三种解释，在这种解释中，这两种可能性在观察上是等价的：服务的提供通常是通过政治过程决定的，它影响着公民提出的投诉类型。这种差异，再加上官员倾向于优先处理最简单的投诉，可能会导致整体响应模式类似于服务分配的政治模式。
动机：在线投诉门户网站的激增
近年来，电子政务举措的增长导致了公民投诉公共服务的在线门户网站的激增（例如，Dipoppa&Grossman，2020；Distelhorst&Hou，2017；Grossman，2020）。在美国，这些通常被称为311热线（Minkoff，2016；White&Trump，2018）。公私伙伴关系也很常见，如巴西的Colab和英国的FixMyStreet（Dipoppa&Grossman，2020）。在印度，这些门户网站，通常被称为“申诉补偿系统”，已在中央、州和市政各级实施。这些机构可以让普通公民在需求通常通过政治网络调解的情况下进入政府。例如Grossman等人（2014），研究发现，当乌干达公民有机会向其代表发送短信时，边缘化群体更有可能这样做，而不是使用现有的政治沟通渠道。更一般地说，对参与式治理结构的研究表明，公民参与的正式机构通过解决精英俘获和公共产品的裙带关系分配问题，提高了政府的问责制和响应能力（例如，Blair，2000；Grossman，2014；Kosec&Wantchekon，2020；Mansuri&Rao，2012）。
然而，这些举措远非完全自动化的服务交付，它们往往由官僚或未经选举的官员管理，他们选择如何以及是否回应他们收到的投诉。只有当处理者承认、处理并回应公民的意见时，理论上对公平的影响才会发生。在什么条件下，官僚们会做出回应？
回应性理论
本研究的主要假设是，官员们无法回应所有请求。Dasgupta和Kapur（2020）说明了印度农村地区的基层官员如何缺乏足够的时间和资源来完成所有任务。如果官员能力有限，那么他们必须优先考虑。根据官僚机构是否政治化，或者官员是否受制于计划目标和能力限制，他们将做出不同的决定。以下是现有文献所激发的两组期望。
理论1：专注于选举激励的政治化官僚机构
现有的大量研究试图了解官僚行为者是否被政治化，或者是否与政客保持一致。这里的关键观点是，官员在形式上不对公民负责。相反，一个广泛的跨背景文献假设官僚是对其委托人、政治家做出反应的代理人（例如，Gailmard和Patty，2012；Grossman和Slough，2022）。为了确保官僚们很好地为公民服务，政客们必须监督他们的行为。一系列文献表明，当这样做对选举最有利时，他们将采取这种代价高昂的监督行动。例如，Gulzar和Pasquale（2017）认为，政客们将监督官僚，并在他们可以为自己的行为获得荣誉时提供高水平的服务。换句话说，政客们将确保官僚在赢得选举的战略中对公民做出回应。
因此，我们应该预期官僚的反应将遵循与分配政治广泛文献中类似的模式，在这些文献中，政治家在分配资源方面具有战略性（Dixit&Londregan，1996；Golden&Min，2013）。
如果处理官僚的行为与出于分配考虑的政客保持一致，他们应该在某些时候对某些投诉人做出更积极的回应。特别是，我们希望他们优先考虑政治上不信教的公民（无论是来自强大的社会团体还是关键选区的公民）的投诉，并对选举前的投诉做出特别回应。
理论2：以计划目标和能力约束为指导的官僚机构
与此同时，有理由相信，官员们可能会根据方案目标和能力限制做出决定。即使官僚偏好反映了政客的偏好，政客们往往不仅有分配偏好，还有程序偏好。例如，Veron等人（2006）强调了印度共产党-马克思主义者如何制定了一个旨在发展和减贫的广泛议程，从而旨在改善就业保障的实施。Tendler（1997，第1-27页）进一步描述了巴西贫困地区的州政府如何激励地方官员优先开展预防性健康计划的工作。除了政客，官僚机构的其他高层——通常是官僚本身——也可能有强烈的纲领性偏好。容量限制也可能导致形状优先级。某些类型的请求可能需要更少的时间或更少的资源来处理。由于这些能力限制，官员们也可能避免优先处理可能影响其他公民的投诉。这里的例子包括清除街头小贩、擅自占地者或非法开采水源的人。这些可能会导致向上级投诉官僚，也可能导致另一批公民的更多投诉，这将在短期内增加官僚的工作量。在这种情况下，处理者可能会谨慎行事，因为解决方案可能被视为明显的政治问题。
这些观察表明，方案问题和能力限制可能会导致官员根据投诉的内容而不是由谁或何时提出来优先处理投诉。官员们可能会优先处理与机构的计划目标相一致的投诉，只需要付出最小的努力，对其他公民几乎没有负面影响。换句话说，有些投诉可能相对“容易”解决，因为它们只需要很少的资源，不会引起其他公民的强烈反对，而另一些投诉则更“难”解决。
潜在服务质量和差异在投诉中的作用
除了这些现有的理论，本文还增加了一种可能性：公民提出的投诉类型存在系统性差异。在关于公民需求的文献中未被探索的是投诉发生在现有服务质量水平的背景下，这可能是政治分配的。这将导致不同类型的公民提出的投诉类型不同。如果官员对不同类型的投诉做出不同的回应，那么回应程度将与潜在的服务质量水平相关。不同的响应率与不同的投诉率相结合，导致响应模式反映了最初的政治化服务交付模式。
图1说明了这是如何工作的。首先，现有的政策制定过程将更高水平的服务质量分配给政治上最重要的公民。然后，这种分配会引发不同类型的投诉，这就是官僚申诉补救措施发挥作用的地方。
背景：孟买水务部门的投诉和恢复
本文研究了孟买官僚反应的预测因素。这座城市是印度的金融、商业和娱乐之都，估计有1200万至1300万居民生活在大孟买市政公司（MCGM）的直接管辖之下。该市政府机构与城市化国家的其他主要城市一样，该市在提供水、电和卫生等许多公共服务方面不断面临不足和不公平。由于响应和分配政治的模式可能因部门而异（Kramon&Posner，2013），本文关注的是一个部门，即水务部门。
公民也可以通过正式程序直接向官员投诉。他们可以通过MCGM的在线门户网站、智能手机应用程序或电话向MCGM提出投诉（见Varshney，2021a）和支持。然后，这些投诉会被赋予一个号码，公民随后可以通过该号码跟踪投诉的进展。PRAJA是一个旨在提高印度城市透明度和问责制的非政府组织，据该组织称，关于水的投诉经常发生；自2010年以来，“供水”一直是每年五大投诉类别之一，这是PRAJA提供报告的第一年。
数据和分析
作者从收集和跟踪正式投诉的在线公民投诉门户网站收集了向MCGM提出的供水投诉数据。他输入了所需详细信息的所有可能排列（例如，市辖区、投诉类型、日期），以收集2016年至2018年期间提出的每一项投诉的个人数据。该流程生成了21384起“供水”类投诉的信息。每个观察都包含其状态的信息，其中大多数（93%）标记为“已关闭”，其他标记为“注册”、“进行中”、“重新分配”、“信息不完整”或没有状态信息。结果显示2016年至2018年按月统计的投诉数量和罚单结案率中，总体而言，总关闭结案率很高，为93.4%。高结案率可能会重新激发办公室解决尽可能多案件的动机，因为投诉结案率是官员绩效评估的一部分。
然而，并非所有标记为“已结束”的观察都伴随着有意义的行动或解决方案。每个“关闭”观察都包括最终处理人员用印地语、马拉地语或英语的回复文本。这份回复文本显示，几起“已结案”的投诉实际上没有得到解决。例如，许多投诉都会收到“虚假投诉”作为回应，几起关于水资源短缺的投诉会收到“水库水量低”作为回应。研究发现，真正的回应率远低于投诉的结案率，为44%。作者用这篇文章来发展感兴趣的因变量，真正的反应能力，即投诉是否会得到有意义的回应。
研究结果
政治、身份和选举时间作为反应性的预测因素
本研究首先考察地方选举政治是否塑造了真正的反应能力。除了公民提供的内容描述外，投诉还提供了提交者姓名和地址的信息。使用处理人员看到的相同投诉特征来开发孟买案件中突出的政治特征变量。除了投诉人身份的特征外，还研究了投诉来源地址的特征。毕竟，许多投诉都是关于公共或俱乐部商品，这些商品不仅服务于个人，也服务于整个社区。对于这些商品，政客们可能会向官僚施压，要求他们在行动最有可能改变选举结果的地方做出最积极的回应。最后，考察了官员们是否对选举前夕收到的投诉反应更积极。由于这里的相关选举发生在2017年2月4日附近，于是将2016年11月至2017年2月份六个月内发生的投诉归类为选举中的投诉。通过一系列线性回归研究了这些政治抱怨特征在多大程度上预测了真实的反应性。
投诉类型作为反应性的预测因素
上述第二种理论表明，按照计划和行政优先事项行事的官员将对某些类型的投诉做出更积极的回应。为了确定响应是否因投诉类型而异，作者对投诉进行了分类。每张投诉单都包括印地语、马拉地语或英语的原始投诉文本。大约68%的投诉已被处理人员分类，使用这个样本作为训练集，使用LASSO和随机森林对剩余的观察结果进行分类。这种方法预测了投诉集数据的每个月最常见类别的总体发生率。这些类别占所有投诉的91%。关于泄漏和短缺的投诉构成了所涵盖的大部分主题。投诉结束率随时间和类别的变化，不同投诉类型之间的差异很小。然而，检查真正的响应能力会揭示出一种因投诉类型而异的独特模式。结果显示，对近83%的泄漏投诉、49%的污染水投诉、21%的短缺投诉和仅12%的未经授权使用投诉采取了行动。
定性访谈的解释：简单投诉与困难投诉
是什么导致了水务部门对不同类型需求的反应存在明显差异？作者通过五次非结构化访谈（于2018年1月进行）在随机抽样的病房中与水利工程助理工程师探讨了这些动态。这些访谈说明了处理者自己语言中反应模式的原因。
讨论：投诉的变化
这项研究表明，尽管官员对整个数据集中的竞争地区和非穆斯林的反应更为积极，但在保持投诉类型不变的情况下，他们对投诉人身份的反应没有不同。如何解释完整数据集及其子组中模式的这种差异？本研究考察的一种可能性是，穆斯林和缺乏竞争力的地区在不太可能得到回应的投诉中代表性更大。官员们反应最不积极的投诉（未经授权的使用和短缺）往往是穆斯林和生活在反应迟钝的病房的人提出的，而更有可能得到回应的投诉（关于受污染的水和泄漏的投诉）不太可能是穆斯林提出的，更有可能是生活在竞争性病房的人。
投诉类型可能因公民身份和政治影响而异的一个原因是公民面临的问题类型存在差异。一些公民和选区更有可能遇到短缺和未经授权使用的问题，而另一些则更有可能遇到泄漏和污染问题。换句话说，投诉的发生率可以被视为服务提供水平的衡量标准。
结论与启示
人们越来越认识到，政客和官僚“共同生产”公共服务（Slough，2024）。政治家通常被理论化为启动公共服务的分配，在这种观点下，官僚执行政治家的决定。然而，申诉补偿制度的激增为公民接触官僚创造了直接渠道。对这些机构的乐观看法是，它们为那些没有必要联系或政治影响力通过政客工作的边缘化公民提供了机会。悲观的观点是，即使在这里，官僚在选择优先处理哪些请求时也会遵循政客的意愿。本研究使用关于投诉、回应以及投诉和投诉人自身特征的原始数据，对回应模式进行了新的阐述，并检验了哪种观点具有更大的实证支持。
这项研究表明，真相介于乐观和悲观之间。官员们在选举期间可能会做出更积极的回应。然而，除了政客的指示外，处理人员在决定优先处理哪些投诉时，还面临着能力限制和更广泛的组织目标。至少在孟买水务部门的情况下，这些限制似乎比政治考虑更重要，导致按投诉类型而不是投诉人特征进行优先级排序。强调投诉内容的重要性以及投诉类型如何与处理人员的专业和个人约束相互作用是本文的主要贡献之一。与此同时，能力限制限制了对服务最差的人的响应，而这些服务本身可能是通过政治进程分配的。因此，这项研究进一步强调了官僚申诉补偿制度在改变根深蒂固的服务提供模式方面的局限性。
本文的另一个主要贡献是强调了公民投诉类型的差异。无论是政客还是官僚都在解决公民的担忧，服务提供的公民需求方肯定会在整体分配模式中发挥作用。最常见的投诉类型取决于过去的服务分配模式；因此，未来的投诉可能是当前投诉解决的一个功能，要么通过塑造公民的需求或期望。
最终，这项研究为跨部门和跨背景的申诉补救研究开辟了新的途径。虽然本研究专注于LMIC的数字投诉和服务交付，但它们经常出现在西方地方政府中（例如，Minkoff，2016），组织在医疗保健（例如，Dael，2020）和电子商务（Stevens，2018）等不同应用中征求投诉。在不同背景下，不同群体同时提出的投诉类型可能存在重要差异，处理程序对不同类型的响应能力存在差异。这种变化的具体形式将取决于具体情况，值得未来研究。然而，本研究的主要目的是，更广泛地研究申诉补偿平台以及电子治理举措，需要了解使用和操作这些平台的人的偏好和动机。
附参考文献文献附参考文献
参考文献：
【治理与反思】对绩效信息的政府响应：强制信息披露如何影响环境检查
【文献与探索】“一、零，或无数个”应对动荡的稳健响应方案
【治理与反思】限权控制与贯彻响应：中国地方政府如何执行中央指导方针？
【教学与交流】缅怀樊博教授专辑：制度压力会提高政府的回应型透明吗？来自实地实验的证据
【治理与反思】在共同生产中利用规范性权力来纠正权力失衡
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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12889
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