类别：数字治理
导言
官僚自由裁量权被广泛认为是实现善治目标的媒介，然而，如何防止官僚行为者滥用其自由裁量权也是一个长期未解的现实难题。最近瑞典乌普萨拉大学Karin Leijon & Linda Moberg两位学者开展了一项深入的研究。本文构建了一个框架，用于理解行政司法审查的设计如何限制不同官僚行为者的自由裁量权。该框架建议，如果法院能够（i）以实质性理由推翻官僚决定，（ii）审查与高昂经济成本相关的决定，以及（iii）就如何执行裁决发布详细指示，则官僚自由裁量权在很大程度上受到限制。将该框架应用于瑞典案件，研究表明，首先，司法审查程序的立法设计允许行政法院极大地限制高级官员和基层官僚的自由裁量权。其次，瑞典法院通过谨慎地推翻判决，尊重福利部门官僚行为者的专业知识。然而，当法院实际推翻裁决时，他们经常通过在高成本案件中发布详细的判决来限制官僚自由裁量权，这可能会破坏良好治理的条件。论文发表在公共管理类顶级期刊Governance上面。
（文献来源：Kumar, T. (2024). Limiting bureaucratic discretion? Analyzing the design and exercise of administrative judicial review in the welfare sector. Governance, First published: 24 July: 1-23. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12891）.
研究问题
官僚自由裁量权被广泛认为是实现善治目标的媒介，包括有效和高质量的服务交付（Pedersen&Pors，2022；Rivera&Knox，2023；Scott，1997）。然而，为了防止官僚行为者滥用其自由裁量权，他们经常受到各种控制机制的影响。先前的研究为我们理解问责规则、审计和绩效衡量等机制如何不仅可以防止滥用自由裁量权，而且还会产生破坏官僚机构利用其专业知识和实现政策目标的能力的不良影响做出了重大贡献（Brodkin，2006；Rich，2022；Wang，2022）。学术界越来越关注控制官僚自由裁量权和保护个人权利的另一种重要机制，即法院对官僚决定的审查（Clouser McCann，2021；Hirschl，2008；Kennedy&Stobb，2023；Turner，2022）。然而，人们对行政司法审查如何影响公共部门行为者知之甚少（Limboker等人，2021），包括街头官僚和高级官员的自由裁量权。考虑到许多国家越来越依赖法院作为监管监督机构（Hirschl，2008），以及司法审查等控制机制可能会破坏官僚自由裁量权，进而破坏善治的条件，这令人惊讶。
本研究试图为司法审查如何影响官僚行为者的文献做出贡献。首先，通过开发一个分析框架来理解行政司法审查的设计如何限制不同类别官僚行为者的自由裁量权，从而做出了理论贡献。其次，对文献做出了实证贡献，并通过调查瑞典的行政司法审查设计以及瑞典法院如何在福利部门进行审查，说明了该框架的有用性。本研究使用该框架分析了瑞典法律中的司法审查条款，结果表明，瑞典的行政司法审查设计允许法院在很大程度上限制福利部门官僚行为者的自由裁量权。然后，利用瑞典法院在老年人护理案件中的原始判决数据集（Leijon&Moberg，2022），发现法院很少使用其审查权力：官僚决定被推翻的程度很低。然而，当法院实际推翻判决时，他们会充分利用其审查权力，在高成本案件中作出详细的判决。这一发现仅部分支持了瑞典行政法院等通才法院尊重福利部门高级官员和基层官僚的专业知识和自由裁量权的假设。这些发现表明，在分析法院在实践中如何使用其审查权力时，纳入框架的所有三个部分非常重要。否则，可能会误判法院裁决是否或在多大程度上限制了官僚行为者的自由裁量权。此外，结果表明，瑞典行政法院选择的审查和自由裁量权之间的权衡可能会破坏福利部门良好治理的条件。
公共部门行为体和法院裁决
官僚自由裁量权被认为是实现有效和高质量服务交付以及公民满意度的先决条件（Pedersen&Pors，2022；Rivera&Knox，2023；Scott，1997）。通过将决策权委托给官僚行为者，立法者可以从官僚在实施过程中的专业知识中受益（Turner，2022）。公共机构的高级官员通常可以在没有详细政府控制的情况下决定如何实施政策，例如，通过规划整体机构活动（Scott，1997）和管理提供公共服务过程中发生的突发事件（Klemsdal等人，2022）。在街头层面，官僚们在决定在特定情况下采取什么行动最适合实现政策目标时行使自由裁量权（Lipsky，2010）。理想情况下，自由裁量权应导致公共政策的有效和非政治化实施。然而，它也可能产生不良影响，如政策漂移（Bawn，1995）和具有相似需求的个人之间的实质性结果差异（Scott，1997）。为了保护个人免受这种任意行政行为的侵害，立法者可能会引入个人权利，如果官僚行为者未能履行这些权利，法院可以维护这些权利（Magnussen&Banasiak，2013）。总之，希望保护个人权利和/或阻止官僚行为者做出与立法者偏好相悖的政策选择的立法者可以指示法院审查官僚行为者的决定是否合法（Turner，2022）。
在对司法审查设计如何影响公共行政自由裁量权时，需要考虑它如何限制制定政策的高级官员和实施政策的基层官僚的自由裁量权。官僚自由裁量权与司法审查：构建框架
本研究利用之前的研究来开发一个分析框架，以了解法院行政审查权力的制度设计（关于针对个人的官方决定）和所涉及的法院类型的变化如何导致两类关键官僚行为者的不同程度的自由裁量权：高级官员，如经理和预算负责人，以及基层官僚，如社会工作者和其他专业人员。在某些制度中，政治机构在个别情况下就获得福利作出决定。然而，这些决定往往被委托给官僚机构，因此该框架是为具有某些专业知识的非选举产生的官僚量身定制的。
该框架建立在法院审查权力设计的三个要素之上：（一）审查范围，（二）政策内容，（三）补救措施类型。从审查范围开始，通常会区分程序性和实质性司法审查类型（De Somer，2022；Lindseth，2019；Turner，2022）。有权审查官僚决定程序方面的法院会考虑决策者是否有做出决定的法律权力，以及决策过程是否符合程序公平原则（Hirschl，2008）。相比之下，可以基于实质性理由审查官方决定的法院（基于案情的审查）有权确定决定的内容是否正确并符合实质性要求（De Somer等人，2022）。先前的研究表明，司法审查的设计和行使在国家之间和政策领域之间都有所不同（Clouser McCann等人，2021）。一些法院，如芬兰行政法院，主要审查许多部门行政行为的程序合法性（Mäenpää2019），而瑞典行政法院主要进行实质性审查（Wenander，2019）。
实质性审查范围比程序性审查在更大程度上限制了官僚自由裁量权。首先，实质性司法审查可能会通过质疑基层官僚做出“正确”决定的能力来限制他们的自由裁量权。例如，一位在公共机构工作的官员发现一家公司没有遵守环境法规。如果法院可以基于实质性理由审查这一决定，并得出结论认为该公司符合法律要求，则建议在这一特定案件中限制基层官员的决策自由裁量权（De Somer等人，2022）。其次，实质性的司法审查也可能限制管理人员等高级官员在控制资源分配方面的自由裁量权（Platt等人，2010）。例如，医疗机构可能会基于治疗不具成本效益的论点，决定不向患者提供特定的治疗。审查该决定实质内容的法院可能会得出结论，该机构必须为患者提供治疗。这样的裁决可能要求高级官员改变该机构的预算优先事项，使所有符合条件的患者都能获得治疗（Hawkins&Alvarez-Rosete，2019）。
四种实质性司法审查设计
应用框架：瑞典福利部门行政法院的审查权
通过调查瑞典行政司法审查的设计以及瑞典法院如何进行审查来说明我们的框架的有用性。首先，我们研究了瑞典福利部门的行政司法审查设计，特别是在老年人护理领域。这种政策选择是合适的，因为高级官员和基层官员都参与了有关个人获得老年护理的决策程序。瑞典的老年护理服务由290个地方政府组织，主要通过地方所得税提供资金（Blomqvist&Winblad，2022a）。所有65岁及以上的公民和合法居民都有权获得保证“合理生活水平”的服务（《社会服务法》，2001:453）。老年护理服务的运营管理由地方政府行政部门负责，管理人员等高级官员负责市政老年护理的预算和规划，而社会工作者等基层官员则调查申请人的身体和心理生活状况，以评估需要哪种类型的护理服务（如果有的话）。从形式上讲，地方福利委员会的政治代表负责老年人护理部门，包括有关获得服务的资格决定。然而，在实践中，决策权被授予社会工作者及其管理者。被拒绝获得老年护理服务的个人有权向行政法院提出上诉（《行政诉讼法》，2017:900，第40-42段），作为上诉程序的一部分，无需支付任何费用（国家卫生和福利委员会，2002年）。
材料和方法
为了系统研究法院如何行使行政司法审查及其对福利部门地方政府行为者自由裁量权的影响，本研究使用了一个原始数据集（Leijon&Moberg，2022），其中包括2019年1月期间瑞典12个行政法院（一审）关于获得老年人护理服务的所有法院判决（N=1831）。
每个单独的索赔都根据分析框架的三个部分进行了编码。首先，关于审查范围，想知道法院在多大程度上使用了实质性审查权力并推翻了地方政府的决定。通过变量“推翻”来衡量这一方面，如果法院以实质性理由推翻地方政府的原始决定并授予个人获得老年护理服务的权利，则该变量的值为1，如果法院维持原始决定并驳回个人索赔，则该值为0。关于判决内容的信息是通过阅读每一项判决获得的，特别是行政法院的判决（För-valtningsrättens avgörande）和判决理由（Skälen För avgörand）。为了调查第二个方面，即政策内容，我们重点关注法院在多大程度上推翻了与地方政府高昂经济成本相关的官方决定。第三个方面是补救措施的类型。如果法院做出的是详细的裁决，而不是没有详细说明的裁决，那么地方政府行政部门的行为体在执行裁决方面就没有那么多余地了。法院对详细裁决的使用是通过变量“detailed”来衡量的。如果判决不详细，则该变量取值为0。
研究结果
瑞典行政法院如何对福利部门进行司法审查？关于审查范围，结果显示，法院基于实质性理由推翻了23%（424）的地方当局决定。在其余76%（1391起）的案件中，法院维持了最初的决定，拒绝个人获得所要求的老年护理服务。这一发现可解释为支持这样一种期望，即通才法院通过推翻官方决定来尊重高级官员和基层官僚的专业知识和自由裁量权，也就是说，瑞典行政法院更接近于完全尊重（没有推翻的决定）而不是不尊重（所有决定都被推翻）的理想典型立场。这一结果是否意味着瑞典法院比其他法院更有可能听从专家的意见？尽管之前的研究已经探讨了通才法院和专家法院之间尊重程度的差异（De Somer，2022；Mejía，2021；Miller&Curry，2013），但很难根据各国法院在被推翻案件中所占的比例得出关于各国法院尊重程度的结论。例如，进入法院的难易程度（Clouser McCann等人，2021）和诉讼前解决策略的成功可能会影响提交法院的案件数量和类型，进而影响被推翻判决的比例。此外，不同政策领域的特点，如一些福利部门的个人权利强度（Magnussen和Nilsen，2013），表明跨政策领域的比较也可能产生误导。
关于政策内容，本研究调查了瑞典行政法院是否利用其审查权推翻与地方政府高昂经济成本相关的决定。正如该框架所表明的那样，如果高成本决策被推翻，预计将直接限制预算负责人和管理人员等高级官员的自由裁量权，而对社会工作者等基层官僚的影响则更为间接。根据官方统计，养老院护理是瑞典地方政府最昂贵的老年护理类型（瑞典国家卫生和福利委员会，2002）。因此，理论上的预期是，瑞典法院将通过在低程度上推翻有关获得疗养院护理的决定，来尊重官僚行为者的专业知识和自由裁量权。起初，结果似乎与预期相反。研究结果表明，最常见的被推翻的决定类型涉及养老院护理；在424项被推翻的判决中，77%的判决是法院给予个人疗养院的床位。然而，就有关养老院护理的上诉裁决总数而言，被推翻的裁决比例相当低，因此符合预期：在地方政府拒绝个人获得养老院护理服务的1254项上诉裁决中，法院推翻了26%（327）。然而，当比较高成本案件（疗养院）中被推翻的决定比例与低成本案件（家庭护理服务）中被颠覆的决定比例时，调查结果表明，法院更有可能在经济成本高的案件中推翻地方政府的决定。在26%的关于获得疗养院护理的案件中，法院推翻了最初的裁决。相比之下，只有17%的案件推翻了有关家庭护理服务的决定。9%的差异具有统计学意义（p<0.01）。
综上所述，虽然瑞典法院推翻的大多数裁决都涉及高成本裁决，而且这些高成本裁决被推翻的程度高于低成本裁决，但被推翻的上诉高成本裁决的比例很低（26%）。因此，调查结果部分支持了理论预期，表明法院在高成本案件中，更接近于完全尊重而不是不尊重地方政府官员的专业知识。根据这些结果，可得出结论，推翻裁决的比例很低，这表明瑞典行政法院通常尊重地方政府官员的自由裁量权。然而，当法院实际决定推翻地方政府的官方决定时，他们会毫不犹豫地充分利用其审查权力。这一发现表明，法院不仅限制了预算负责人和管理人员等高级官员的自由裁量权，还限制了社会工作者等基层官员的自由决定权。
研究结果
本文旨在探讨行政司法审查如何影响官僚自由裁量权。首先，开发了一个分析框架，以了解司法审查的立法设计如何限制两类官僚行为者的自由裁量权：高级官员和基层官僚。该框架建议，如果法院有权i）以实质性理由推翻官方决定（审查范围），ii）审查与高经济成本相关的决定（政策内容），iii）就如何执行裁决（补救措施类型）发布详细指示，则官僚自由裁量权在很大程度上受到限制。关于法院类型，如果立法者委托通才法院进行实质性审查，预计法院将尊重官僚专业知识，即将官僚自由裁量权限制在较低程度。
其次，本文说明了该框架如何用于实证分析。将该框架应用于瑞典福利部门司法审查的立法设计案例，这表明瑞典多面手行政法院有权在很大程度上限制高级官员和基层官僚的自由裁量权。然后，分析框架被用作回答瑞典行政法院如何在福利部门行使司法审查以及其行为如何影响不同官僚行为者自由裁量权的问题的起点。关于审查范围，结果发现支持通才法院尊重官僚专业知识的假设。瑞典行政法院推翻了一小部分地方政府的决定，这表明他们尊重官僚行为者的专业知识，从而在很大程度上限制了他们的自由裁量权。
然而，当转向对政策内容，特别是补救措施类型的分析时，情况发生了变化。关于正在审查的政策内容，调查结果支持了理论预期，表明法院在高成本决策中更接近于完全尊重而不是不尊重地方政府的专业知识。但是，尽管被推翻的上诉高成本裁决的比例很低，但瑞典法院推翻的大多数裁决都与高成本有关，而且这些裁决被推翻的程度比低成本裁决更大。关于补救措施的类型，调查结果显然与预期相反。瑞典行政法院几乎总是发布详细的裁决，而不是给予官僚行为者执行判决的自由裁量权。因此，法院更接近于不尊重，而不是完全尊重官僚行为者在这方面的专业知识。此外，法院在推翻判决方面最常见的行为是通过在高成本案件中发布详细裁决，在很大程度上限制地方政府行为者的自由裁量权。Levy（2022）在一项关于瑞士联邦法院如何通过规定最高成本阈值来限制医疗保健获取的研究中也发现了法院发布如此详细判决的事实。
根据这些发现，本文得出结论，瑞典行政法院通常通过推翻相当低比例的决定来尊重地方政府官僚行为者的自由裁量权。然而，当法院实际推翻裁决时，他们会充分利用其审查权力。这意味着，在三个方面中，通才法院假说只在一个方面得到了支持（推翻案件的比例）。考虑到社会工作者等专业人员在福利部门的核心作用以及北欧司法机构对立法机构的传统恭敬态度，这是一个出乎意料的结果。虽然需要进一步的研究来了解通才法院在审查福利部门官僚做出的决定时的行为，但其他北欧国家的法院会表现出与瑞典法院相似的行为，因为这些国家的制度相似（Hirschl，2011）。然而，这些结果明确强调的是，除非将框架的所有三个部分都纳入分析，否则有可能误判法院是否或在多大程度上尊重官僚行为者的自由裁量权。
这些发现对讨论司法审查如何影响官僚行为者解决复杂任务的能力，从而实现政策目标具有重要意义。
附参考文献文献附参考文献
参考文献：
【治理与反思】数字投诉的内容如何影响政府回应
【治理与反思】官僚冗员和行政负担——来自中国政府和社会资本合作（PPP）的证据
【治理与反思】限权控制与贯彻响应：中国地方政府如何执行中央指导方针？
【治理与反思】理解人工智能在公共部门招聘中的披露和部署效应
【治理与反思】在共同生产中利用规范性权力来纠正权力失衡
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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12891
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