类别：数字治理
导言
近年来，世界各国政府都在对人工智能(AI)进行战略性投资，以改善公共服务和简化内部运作。在此背景下，国家人工智能战略发挥着关键作用。最近两位冰岛学者Illugi Torfason Hjaltalin & Hallur Thor Sigurdarson分析了28个国家人工智能战略(即文本)，以深入研究政府如何在公共部门定义和定位人工智能的应用。该研究探讨了在文本中确定的三个主要话语，即通过信息赋权、加强行政实践和改善服务提供。研究发现，这些话语涉及与政府使用人工智能有关的不同立场，并取决于特定的行为者和公共服务类型。通常，它们涉及政府通过人工智能解决关键社会问题的目标。另一方面，改善服务提供的话语同样将公共服务置于前台和中心位置，而通过信息赋权的话语则将人工智能视为能够增强公民的服务体验。有趣的是，强调政策制定功能的话语，即将人工智能应用于公共政策的制定，受到的关注有限。研究结果强调了战略优先事项。虽然效率和服务提供主导了讨论，但公民参与仍未得到重视。论文发表在数字政府治理类顶级期刊GIQ上面。
（文献来源：Hjaltalin, I. T., & Sigurdarson, H. T. (2024). The strategic use of AI in the public sector: A public values analysis of national AI strategies. Government Information Quarterly, 41(1): 1-16. DOI: https://doi.org/10.1016/j.giq.2024.101914）.
研究问题
人工智能(AI)在过去十年中发展迅速，人们对其能力和潜力的兴趣也随之增长。随着对人工智能的日益关注，数字的数据量也在快速增长，这是由移动计算、物联网和私营部门的大量投资推动的，尤其是有这“五大”公司：谷歌、苹果、脸书、亚马逊和微软。此外，人工智能初创企业的整体私募股权投资正在上升(OECD, 2018)。人工智能在公共部门也越来越受关注，并被视为“公共部门日益复杂的回应，以及处理更大、更高级数据形式的需求”。(Schou&Hjelholt,2017,p.7) 这些发展给各国政府带来了新的机遇，但也带来了挑战。此外，许多国家的公共部门和福利国家的持续扩张正在推动对更高效和有效的公共服务供给的需求。
近年来，全球许多政府都制定了国家人工智能战略。2019年，经济合作与发展组织(OECD)发布了一份全面报告，概述了这些公共部门人工智能战略的重点领域(Berryhill, Heang, Clogher，& Mcbride, 2019)。然而，据所知，目前还没有对国家人工智能战略进行比较研究，以解释特定领域或国家差异如何影响政府对人工智能的使用。有必要进一步探索这一问题，以便更好地理解、准备和适应人工智能的潜在社会影响。
本研究分析了28个国家和跨国人工智能战略文本，重点关注政府概述其公共部门人工智能战略计划和政策目标的段落。以下首要的研究问题(RQ)指导了分析：关于人工智能在政府重要职能中的应用，国家战略中的(话语)立场是什么？在这种背景下，文本如何以不同的方式传达公共价值观(民主和管理价值观)？
AI在公共部门的应用
根据Misuraca和Viscusi(2013)的建议，人工智能在公共部门的应用大致分为三种不同的治理功能：(1)政策制定，(2)公共服务提供，(3)公共组织的内部管理。该分类框架已重新应用于人工智能使用的综合分析欧盟公共组织中的案例，突出了管理者之前对功能2和3的重点关注(van Noordt & Misuraca, 2022)。我们的文献综述证实了Van Noordt和Misuraca的观察结果，表明人工智能在简化服务交付和提高公共部门组织运营效率方面的作用得到了极大的重视。
Henman(2020)进一步将公共服务中的人工智能应用分为三类：(1)自动决策应用；(2)虚拟代理或(AI)聊天机器人；(3)与公共治理和公共安全相关的应用。这种区别特别值得注意的是它在传统算法之间的区别，例如聊天机器人，以及更先进的机器学习算法技术，其中包括人工智能虚拟代理。Henman(2020)概述了人工智能系统在模式检测(例如，人脸识别)、人口分类(例如，识别面临虐待风险的儿童)和预测(例如，预测医院的患者人数)方面的某些特征，这些特征对公共部门的决策过程至关重要
人工智能将改善公共服务的供给
在政府中，人工智能已被用于改善各种公共服务的提供。Gesk和Leyer(2022)在研究用户对人工智能技术的接受程度时，考虑了特定情境的人工智能实施方法。他们的理论是，用户对人工智能的接受程度因公共服务的类型而异，包括教育、社会服务、医疗保健、公共安全和基础设施服务(Gesk & Leyer, 2022，第2页)。同样，其他研究也关注人工智能如何影响政府与公民之间的沟通。例如，一项研究调查了公共组织与公民通过人工智能聊天机器人之间的互动(Androutsopoulou等人，2019)，强调了这些应用程序在显著减轻公共组织的行政负担和加强政府-公民交流沟通方面的潜力。另一项研究调查了公众对政府使用人工智能语音机器人的看法。它建立了一个模型，从公民-用户的角度评估机器人的价值，这表明政府使用人工智能提供公共服务促进了价值创造(Wang, Teo, & Janssen, 2021)。总体而言，研究表明，越来越多的公众接受和欣赏人工智能在改善服务提供方面的作用。
人工智能改善公共部门组织的管理
人工智能在公共组织内部管理方面的应用主要涉及自动化决策，其中人工智能驱动的分析、评分和分类系统被用于定制公共服务的交付(Boyd & Wilson, 2017;Chiu et al.，2023;Dencik, Redden, Hintz，& Warne, 2019;Kuziemski & Misuraca, 2020)。然而，在这种情况下使用人工智能引发了对其合法性、行政自由裁量权和问责制的担忧。对人工智能系统做出公正和公平决策的能力的信任是这场争论的核心。波兰因歧视问题而取消了人工智能分析工具，这突显了仔细评估人工智能影响并建立适当的治理机制以减轻潜在负面影响的必要性(K¨onig & Wenzelburger, 2020;Kuziemski & Misuraca, 2020)。
讨论人工智能的社会影响及其潜力
关于人工智能的社会影响，在有关人工智能战略的学术讨论中，有两种观点占主导地位：(1)人工智能被(政府或公司)用于公共利益，并改善人们的生活质量；(2)人工智能被用来操纵和控制人们，侵蚀民主的基础。这两种截然不同的观点——即，人工智能的乌托邦和反乌托邦的想象反映了对人工智能未来发展的焦虑。然而，双方都同意一个关键点：人工智能是一项强大的技术，它有可能产生重大的社会影响；它可以被通过良性或恶性的方式使用，对于如何在社会中使用它有不同的看法(Ossewaarde & Gulenc, 2020)。
研究方法
文章采用综合定性研究方法对28个国家人工智能战略进行了分析。选择的主要方法是话语定位(Wood & Kroger, 2000)，这是一种特殊的话语分析形式，其中“定位”用于检查特定语境中涉及客体和主体的话语(或文本)。话语中的位置可以指在一个受控环境中处于话语中的人类主体，例如教室里的学生或公司环境中的办公室员工。
语篇定位是话语分析中的一种流行技术，已被应用于不同的实证环境，包括组织领域研究。Tannock关于罐头厂员工培训的著名论文(Wood and Kroger, 2000，引自Wood & Kroger, 2000)以及文档/文本分析，例如，定性方法教科书或期刊论文的作者如何在其写作中使用技术定位(Paulus, Lester，& Britt, 2013;Paulus, Woods, Atkins，& Macklin, 2017)。一些学者发现，采用不同定性方法相结合的方法是有用的。例如，Paulus等人在一项研究中使用定性内容分析(CA)来确定哪些研究人员正在使用QDA软件(即用于分析文本数据的软件应用程序)以及“他们如何报告其使用情况”(Paulus，2017，第37页)。按照他们的推理模式，研究者们选择了定性而不是定量CA (finffeld - connett, 2014)进行分析。最终的编码方案来自于数据，而不是驱动分析。换句话说，这里的CA方法主要是文本驱动的(Krippendor, 2019)，这对于回答研究问题是合适的，因为解释方法对于能够从文本中获得公共价值是必要的。
在整个分析过程中，研究者们考虑了人工智能技术的使用在多大程度上被定位为自动化工具或人类工作的强化，以及在讨论人工智能在公共部门的使用时，是否采用了民主价值观的话语、管理价值观的话语或其他话语。数据分析
首先，研究者们使用结构化编码方法评估文本。接下来，对语料库材料进行更精细的编码。他们使用语料库材料来选择和组织围绕文本模式的主题和类别(Paulus et al.， 2013)。然后，根据话语中广泛的人工智能定位模式，对上面描述的一级代码进行了组织。最后，研究了这些主题，并确定了一个综合维度，将其归类为与公共部门中使用人工智能相关的主要话语，例如支持公民福祉和自我服务的主题，这些主题与通过信息实现赋权的话语相关（见表2）。
研究结果
文章对研究问题的回应涉及以下要点：（1）确定文本中人工智能的定义，（2）评估人工智能在政府中的应用范围并确定涉及其使用的优先领域，（3）确定围绕公共价值的主导话语。
在国家人工智能战略中定义人工智能
本研究分析了这些语料库中使用的人工智能定义，并在这一过程中考虑了这些定义如何影响人工智能在话语中的定位。各国政府依赖基于人工智能具有类似人类认知能力这一理解的传统定义（van Noordt & Nurkse，2022）。因此，人类思维成为了人工智能的隐喻。这与话语分析中的实体链接相似（Jurafsky & Martin，2022）。它唤起了强大的形象，并有助于简化抽象的现象，使读者能够通过与熟悉的事物建立联系来更好地理解复杂的概念。一些计划明确使用了实体链接。
人工智能在政府中的应用范围
在语料库中，本研究搜索了人工智能应用，发现所有计划都提到了在公共部门中使用人工智能。基于公共部门职能的分类对公共部门人工智能应用进行了映射。原则上，通过以这种方式检查每个计划，应该能够大致了解其中包含的公共部门人工智能战略的范围，以及优先使用人工智能的背景。特别是，确定了23个包含≥4个AI应用领域的计划，以及5个包含≤3个AI应用领域的计划（巴西、马耳他、葡萄牙、西班牙和瑞典）。报告人工智能应用领域最多（范围最广）的国家是匈牙利（12个领域中就有11个），而报告最少的是巴西（1个领域）。此外，通过比较计划的应用领域模式，注意到了一些相似之处。事实上，来自欧盟国家的——丹麦、德国、爱尔兰、匈牙利和意大利——具有相似的模式，这些模式与欧盟的协调计划非常相似。这表明这五国政府致力于遵循欧盟在该地区的人工智能发展和使用协调计划。
在公共部门人工智能话语中定位人工智能
解释性数据分析的结果。下面，将讨论三种主要的话语，并概述和探讨在与语料库材料接触时出现的某些话语立场或模式。
1. 通过信息赋能的话语
在文件中，公共部门的人工智能被描述为改善公民获取信息的机会，尤其是通过技术加强知识转移，这反映了我们所说的通过信息赋能的话语。这包括支持公民福祉和通过人工智能驱动的公民服务支持公民自助的主题。因此，这些战略将人工智能定位为能够以多种方式服务于公民，尤其是在获取与自身相关的信息以做出更好的决策方面（例如，帮助学生根据他们的个人情况选择合适的课程）。此外，人工智能还能够通过改进或推动新型电子服务来使公民在与国家打交道时能够自主处理自己的事情。通过这种方式，政府正在解决某些方面的需求。换句话说，政府在确定与人工智能的开发和使用相关的目标时考虑了公民的角度。
2. 加强行政实践的话语
在本研究中，“行政实践”一词指的是由公共管理者监督的某些任务或职责，这些任务或职责可以宽泛地称为“官僚”或“管理”，其执行应符合正式程序或政治指令。研究发现，一些国家的人工智能战略参与了加强行政实践的话语，强调将人工智能应用于流程自动化。例如，有23项战略提到，政府可以将人工智能应用于其决策过程。这反映了两大主题：公共服务中的自动化决策以及通过人工智能（自动化）实现更高效的流程。正如主题标签所示，这些计划试图利用人工智能自动化决策过程以提高生产力。虽然这些立场在上述关于人工智能赋能公民服务的讨论中已有暗示，与通过更好的数据访问来赋能公民所实现的好处相关，但与人工智能赋能的流程自动化相关的文本中，与提高生产力相关的公共价值显而易见。
3. 改进服务供给的话语
最后，改进服务交付的言论是组织层面特有的。语料库材料显示，大多数文本设想了在这一层面上使用人工智能，将其定位为能够支持公共组织更有效地提供服务。这涉及到增加公共部门人工智能采用率的特定目标，即人工智能系统和用户（例如公务员）通过合作，可以提供高质量的服务和增值互动。这一言论涉及两个主要主题：通过人机合作支持公务员的工作，以及通过人工智能系统增强公务员提供服务的能力。这些主题至少被15项策略所共享——例如，关于教育者利用人工智能来提高他们的教学水平。
总结来说，政府将人工智能技术视为帮助公共部门组织提升向公民提供服务水平的工具。这种提升体现在关键的管理价值上，如提高各种决策过程中的效率、效果、响应能力和问责性。与民主价值相联系的目标是使服务提供更加公平和公正，从而解决社会经济不平等问题。在这方面，人工智能辅助的响应性在公共组织适应多样化和不断变化的个人需求方面发挥着重要作用。然而，政府在讨论中设定的目标——例如，在医疗保健服务中应用人工智能的背景下——往往缺乏实现这些目标的详细或重要策略。因此，与先前的研究（Wilson，2022）一致，本研究发现这些目标往往是空想的，缺乏具体的细节（见表5）。
讨论与实践启示
本文研究了人工智能战略如何传达与公共部门人工智能相关的公共价值。为了回答这个问题，回顾了关于公共部门人工智能的现有文献，重点关注公共价值的创造。基于这一背景，分析了来自九大经济体的28个国家及跨国的人工智能战略。探讨了这些战略在多大程度上将人工智能定位为影响公共部门实践的技术。这正是研究贡献所在，也是对几项研究呼吁的回应（Fatima，2020；Toll，2019；Viscusi，2020）；特别是，它以下述三种重要方式对公共部门人工智能研究领域做出了贡献。
首先，通过分析（跨国）国家公共部门人工智能战略中话语的细微差别，以及这一新现象的不同理解、可能性和局限性，为公共部门人工智能和人工智能政策研究的初步文献做出了贡献。目前对人工智能的理解有限，但迫切需要推进公共部门人工智能的研究和政策（van Noordt & Nurkse，2022；Wirtz, Weyerer, & Geyer，2019）。一些战略展示了类人人工智能，从而以未来为重点描绘这项技术，而不是强调当前问题。此外，发现经合组织在多个人工智能战略中使用的定义比其他定义更加实用，因为它更好地代表了当前的人工智能技术。推进公共部门人工智能研究需要清晰、简洁的人工智能理解（Wirtz等人，2019）。
其次，本研究通过强调人工智能应用的战略领域以及政府设想应用定制人工智能解决方案的国家优先事项，为现有关于公共部门人工智能的文献做出了贡献。例如，印度分散的人口需要定制解决方案，以便向农村地区的公民提供政府服务。面对劳动力短缺的问题（Mehr，2017），“人工智能增强型政府”（Eggers，2017）提出了通过人工智能自动化来释放劳动时间，以更有效和更可持续地提供公共服务。虽然人工智能对劳动力的影响是一个主要关切（Boyd & Wilson，2017；Wirtz等人，2019），但各国也设想了诸如创造公共价值和为公务员专注于专业化任务提供新机会等好处（Wirtz等人，2019）。事实上，在分析中，识别出了强调实质成果和公共价值的公共部门人工智能主流话语。这些话语对公共价值的认识涉及的机会在程序和结果方面并不总是明确的。
此外，研究通过强调人工智能话语中对政策制定功能的有限关注，为现有的人工智能政策文献做出了贡献。事实上，研究表明，这些政策文本主要在话语中将公共部门的人工智能定位为支持公共服务提供和公共组织的内部管理。研究的发现反映了最近一项评估公共组织中人工智能实施情况的研究（van Noordt & Misuraca，2022）所报告的结果。值得注意的是，国家人工智能战略（或政策）文本中反映的人工智能战略的制定和实施在这方面似乎相似。
实践启示
本研究对政策和实践有两个方面的启示。首先，研究结果可能有助于政策制定者和战略管理者制定和实施更好的人工智能战略，一方面，通过明确技术能做什么和不能做什么（即，通过人工智能的定义划定边界），另一方面，就人工智能计划的目标达成共识，以便参与其实施的利益相关者能够清楚地了解这些边界。我们建议经合组织的定义可以作为实现这一目标的有益出发点。
其次，所考察的策略经常将人工智能的使用定位在与特定重要公共部门领域相关的话语中。这些领域是否适合尝试使用决策支持系统仍然是一个开放的话题。
结论及未来研究
总之，本研究分析了人工智能战略文本，重点关注了涉及政府在公共部门应用人工智能的部分。采用了公共价值视角，区分了民主价值和管理价值；此外，对这些文本采用了综合的定性研究方法，突出了三种主要的话语。这些话语反映了所确定的主要的话语主题，在这些主题中，战略将人工智能定位为能够增强公共价值的创造，特别是通过支持更有效和更公平的公共服务供给。值得注意的是，这些立场因特定行动者和公共服务类型的不同而有所不同。例如在卫生和社会护理领域利用人工智能来解决关键的社会问题。
本研究为人工智能在公共部门潜在影响的讨论做出了贡献。它通过强调，通过人工智能进行的服务型政府转型在两种话语中都很常见：即通过信息赋能的话语和改进公共服务提供的话语。这种修辞在公共部门人工智能话语中很常见（Li，2023）。提高生产力的流程自动化也是这些战略中的一个常见主题，这一发现为人工智能政策研究提供了更加细致的见解。但与此同时，这也令人担忧，因为它可能会挑战传统的行政实践，并对民主价值和人类决策代理权产生严重后果。
附参考文献文献附参考文献
参考文献：
【治理与反思】德国如何在政府中采用敏捷：一项比较案例研究
【治理与反思】谁来守护AI驱动的机器人守卫？在遵循AI机器人建议后警察暴力的伦理性和认知中和
【治理与反思】公共行政数字化转型中的合作生产和公共价值创造
【文献与探索】公共管理和决策中的信息使用
【治理与反思】美国联邦政府如何推广AI:来自政策过程框架的解释
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