一裁｜因行政部门审批事项产生的合同争议，可仲裁吗？｜​CNARB中国仲裁

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行政争议是以实施具体行政行为的国家行政机关为一方，以作为该具体行政行为相对的公民、法人或者其他组织为另一方，针对行政机关实施的具体行政行为是否合法而引起的争议。平等主体之间因股权转让事宜而签订的民商事合合同产生的争议应然属于民事争议，具有可仲裁性。

申请人：大连万达集团股份有限公司（“万达公司”）

被申请人：中国联合实业投资有限公司（“联合实业公司”）

案号：（2023）京04民特73号

万达公司称，请求法院确认万达公司与联合实业公司签署的确认《百年人寿保险股份有限公司股份转让协议》（“《股份转让协议》”）及《百年人寿保险股份有限公司股份转让协议之补充协议（一）》（“《补充协议（一）》”）中的仲裁条款均无效。事实与理由：根据《中华人民共和国仲裁法》（“仲裁法”）第三条、第十七条第（一）项规定，《股份转让协议》中约定的仲裁条款存在“约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围”的情形，应属于无效。仲裁法第三条规定：依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。第十七条第（一）项规定：约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围的仲裁协议无效。根据《中华人民共和国保险法》第八十二条第七项规定、《股份转让协议》第6.4条、第9.2条等约定，《股份转让协议》中目标公司百年人寿保险股份有限公司（“百年人寿公司”）属于保险公司，标的股份转让需要中国银保监会等监管部门审批方可实施和完成。故《股份转让协议》的效力、履行等依赖于行政审批程序的结果。双方因《股份转让协议》的审批事项所产生的争议构成仲裁法第三条规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议”，不能通过仲裁方式解决。据此，《股份转让协议》中约定的仲裁条款超出了法律规定的可仲裁范围的事项，根据仲裁法第十七条，应被认定为无效。

联合实业公司辩称，不同意万达公司申请确认仲裁协议无效的请求和理由。具体意见如下：一、案涉仲裁条款约定“与本协议有关的任何争议”，均应提交北京仲裁委员会仲裁，该表述并不能得出包括“行政争议”的结论。万达公司称仲裁条款约定“双方因本协议的效力、解释、订立、履行产生的或与本协议有关的任何争议……可将争议提交至北京仲裁委员会按照其仲裁规则进行仲裁”，故该仲裁条款约定的可仲裁事项可能包括了仲裁法第三条规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议。”该主张系恶意混淆。首先，根据仲裁法司法解释第二条规定，当事人概括约定仲裁事项为合同争议的，基于合同成立、效力、变更、转让、履行、违约责任、解释、解除等产生的纠纷都可以认定为仲裁事项。因此，“与本协议有关的任何争议”，是指因双方签订的《股权转让协议》《补充协议（一）》的成立、效力、履行、解除而引发的民事争议，不包括以行政机关为案件当事人的行政争议。其次，案涉仲裁条款的文字约定，是包括北京仲裁委员会在内的多个权威仲裁机构的示范性仲裁条款。北京仲裁委员会发布的“示范条款”：因本合同引起的或与本合同有关的任何争议，均提请北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心按照其仲裁规则进行仲裁。仲裁裁决是终局的，对双方均有约束力。

二、联合实业公司依据仲裁条款提起的仲裁案不是行政争议，属于仲裁法和仲裁条款约定的可仲裁事项。

1.联合实业公司提起的仲裁案系要求解除《股权转让协议》《补充协议（一）》，要求万达公司承担解除后的资金返还等法律责任，请求万达公司退还联合实业公司业已向其支付的股份转让款及相应资金占用成本，并不涉及行政机关及行政机关作出的行政行为。

2.仲裁案既不以行政机关为当事人，联合实业公司的诉讼请求亦非责令行政机关行使相关行政权力，不属于行政争议。首先，行政主体参与是行政争议的必要特征。《股份转让协议》《补充协议（一）》约定的行政审批事项仅涉及合同的履行内容，由此产生的法律关系属于当事人与行政主体之间的行政法律关系；这与合同双方之间的合同法律关系不同。联合实业公司基于合同法律关系要求万达公司承担合同责任不属于行政争议。其次，联合实业公司的仲裁请求并非要求行政机关行使行政权力。联合实业公司并未要求行政机关行使审批权并责令万达公司将标的股份过户至联合实业公司名下，而是仅将“行政机关未审批相关股权的转让”作为民事案件中判断双方权利义务的基础前提事实，并要求解除合同。因此案涉争议并未涉及行政机关对行政审批权的行使，不属于行政争议。

3.最高人民法院在“九民纪要”中已明确规定，此类案件属于民商事争议。“九民纪要”第40条规定：人民法院判决一方履行报批义务后，该当事人拒绝履行，经人民法院强制执行仍未履行，对方请求其承担合同违约责任的，人民法院依法予以支持。一方依据判决履行报批义务，行政机关予以批准，合同发生完全的法律效力，其请求对方履行合同的，人民法院依法予以支持；行政机关没有批准，合同不具有法律上的可履行性，一方请求解除合同的，人民法院依法予以支持。该纪要就其适用对象指出：该纪要针对民商事审判中的前沿疑难争议问题，在广泛征求各方面意见的基础上，经最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会讨论决定。即各当事人因行政机关审批事项产生的关于合同履行、合同解除方面的争议，其性质属于民商事争议，并非行政争议。

4.法院在司法实践中指出，因行政机关履行职责导致相关合同履行受阻，各方当事人因此就民事责任发生的争议，不属于不可仲裁的事项。

北京市第四中级人民法院认为，《股份转让协议》中约定，与该协议有关的任何争议均应通过友好协商解决，如未达成解决方案可将争议提交至北京仲裁委员会仲裁。本案中，万达公司称《股份转让协议》所涉目标公司为保险公司，标的股份的转让需监管部门审批方可实施和完成。因《股份转让协议》的效力等有赖于行政审批的结果，而有关该协议审批事项产生的争议构成仲裁法第三条规定的“依法应当由行政机关处理的行政争议”。本院认为，行政争议是以实施具体行政行为的国家行政机关为一方，以作为该具体行政行为相对的公民、法人或者其他组织为另一方，针对行政机关实施的具体行政行为是否合法而引起的争议。本案所涉《股份转让协议》系平等主体之间因股权转让事宜而签订的民商事合同，该合同产生的争议应然属于民事争议。仲裁协议具有独立性，《股份转让协议》是否需经审批方成立并生效，不影响案涉仲裁协议效力。万达公司以案涉协议事项需经监管部门审批，因审批事项产生的争议属于行政争议为由，主张《股份转让协议》所涉争议为行政争议，仲裁条款约定超出法律规定的可仲裁范围的事项，该仲裁条款应认定为无效，本院对此不予支持。

《仲裁法》第三条第二款明确规定，依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。因此，在仲裁案件中，当合同纠纷涉及到行政机关或行政行为时，应当从争议一方是否为行政机关、争议是否因行政机关的管理行为导致、争议是否在行政机关行使权力时发生等方面对行政争议进行认定。行政机关履行其职责并不代表合同争议一定为行政争议。在本文主题案例中，虽然案涉合同需要经过监管部门的审批，但本质上属于平等主体之间因股权转让事宜而签订的民商事合同，该合同产生的争议应当属于民事争议，具有可仲裁性。

在司法实践中，存在与本文主题案例类似涉及行政机关的案件。在灵寿中山水泥集团有限公司与唐山冀东水泥股份有限公司申请撤销仲裁裁决案中，申请人中山公司认为，本案纠纷多次经过河北省灵寿县政府组织、协调、调度，并指定县发改局和安监局负责案涉企业的生产工作，县政府办牵头，县自然资源局和规划局负责案涉企业土地手续办理问题，同时明确《股权转让框架协议》履约问题由政府协助推动解决问题。根据《仲裁法》第三条规定，本案属于依法应当由行政机关处理的行政争议，不应由仲裁机构进行裁决，仲裁裁决应予撤销。对此，北京市第四中级人民法院认为，《股权转让框架协议》第十四条争议解决条款明确约定了仲裁协议，案涉协议系平等商事主体间签订，不属于依法由行政机关处理的行政争议，且中山公司在仲裁程序中未对仲裁协议效力提出异议，贸仲有权受理该仲裁案。在环球市场控股有限公司与北京市怀柔区乡镇企业总公司等申请撤销仲裁裁决案中，申请人环球公司认为，本案中，作为外商投资企业的合资公司，按照当时的外资审批制度获得政府商务部门的行政审批并经工商核准注册后成立，工商部门依法核发营业执照、确定合资公司合营期限，属于行政许可行为。红牛泰国公司、英特公司在仲裁中请求确认合资公司的合营期限，该请求事项依法应属于工商行政机关的主管范畴，不属于仲裁范围。对此，北京市第四中级人民法院认为，案涉《1998年合资合同》对公司的合资期限做了明确约定，该约定首先系公司股东之间的内部约定。涉案仲裁源起于合资各方对营业期限的起算日及终止日期的认识差异，并非是合资各方或合资公司与工商行政机关之间因公司营业执照的核准、许可等行为发生的争议，因此双方之间的争议应属民商事争议范畴，贸仲依据约定受理仲裁案件并无不当。环球公司的该项撤销事由，没有事实和法律依据，本院不予支持。

一方当事人为行政机关的合同争议也不一定系行政争议。在大连金州湾临空经济区管委会、大连市建设控股有限公司申请撤销仲裁裁决案中，辽宁省大连市中级人民法院认为，案涉合同虽系建设控股公司与行政机关签订，经过具体协商，形式上具备行政协议的主体要素和意思要素。但上述合同约定的主要权利义务是建设控股公司建设并移交房屋，金州湾临空管委会承继大连市土地储备中心的支付购房款义务，并非行政机关与回迁户签订的回迁安置协议，且开发建设的房屋并非完全用于回迁安置，还有部分房屋进行商品房销售和自用。故从案涉开发建设系列协议的目的上看，主要是行政机关购买建设控股公司建设的房屋，不属于对回迁户进行回迁安置的直接行政管理或者公共服务目的。案涉系列协议主要内容并非行政法上的权利义务关系，行政机关在履行协议支付房屋价款过程中亦不具有优益权，案涉系列协议并不符合认定行政协议的目的要素和内容要素，申请人关于案涉合同为行政合同，依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁的申请理由，没有事实和法律依据。在重庆市峻坤实业有限公司与世达投资（香港）控股有限公司等申请确认仲裁协议效力案中，北京市第四中级人民法院认为，从《投资合作合同》的内容来看，合同相对人峻坤实业在订立合同及决定合同内容等方面享有充分的意思自治。协议的签订遵循了平等自愿、等价有偿的原则。有关双方的权利义务和违约赔偿等协议约定体现了当事人协商一致的合意，为当事人设定的是民事权利义务，而非行政法上的权利义务。因此，《投资合作合同》的性质应属平等主体之间的民商事协议，而非行政协议。从忠县人民政府向贸仲提出的仲裁请求和双方争议事项来看，并未针对行政机关的具体行政行为。就本案纠纷而言，双方当事人处于平等的法律地位，可以提起仲裁解决。因此，本案争议具有可仲裁性，不属于依法应当由行政机关处理的行政争议。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，当行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，由此产生的争议才属于行政争议，属于不能仲裁的事项。在永川高新区三教产业促进中心与重庆英格力铸造科技有限公司申请撤销仲裁裁决案中，重庆市第一中级人民法院认为，本案《土地补偿协议》是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与法人协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，本案争议涉及行政优益权的行使，属于行政争议，不在仲裁委员会的受案范围内。因此，仲裁委员会对相关事项无权仲裁，根据仲裁法第五十八条第一款第二项的规定，当事人可以申请撤销裁决。法院最终裁定，撤销重庆仲裁委员会作出的仲裁裁决。

参考资料：

1.（2022）京04民特495号。

2.（2019）京04民特213号。

3.（2022）辽02民特163号。

4.（2020）京04民特677号。

5.（2022）渝01民特17号。

来源：中国仲裁（CNARB）、一裁律师事务所（YP）

图：Celluloid ▏文：一裁  ▏编辑：一裁