《公路安全保护条例应用指引》第二章 公路安全保护的基本内容

第二章 公路安全保护的基本内容

阅读提示：前一章对《公路安全保护条例》的条文做了一个简析，本章主要论述公路安全保护工作的基本内容，具体包括：

一、公路安全的定义。包括制定条例的目的、公路安全的内涵与外延。

二、公路安全保护的范围。包括：地理范围、业务范围以及相对人范围。

三、公路安全保护的方式。包括按行为性质、按所依托的行政行为载体、按作用时间进行的不同划分等。

四、公路安全保护的体制。

本章要点：本章主要解决公路安全“是什么、如何保护、由谁保护”的问题。

《公路安全保护条例》是一部管制型法规。看一看通篇贯穿的“禁止、许可、处罚、强制”字眼就可以有了一个直观的认识。管制型法规是和服务型法规相对应的。政府机构的行政工作可以分为两类。一类是管制行政，以管理为主；另一类是服务行政，以服务为主。公路安全保护属于管制行政，而政府信息公开是典型的服务行政。相应的，在法规层面上，管制行政的规范和服务行政的规范也分别称为管制型法规和服务型法规。比如《公路安全保护条例》是管制型法规，而《中华人民共和国政府信息公开条例》是服务型法规。

作为管制型法规，《公路安全保护条例》突出一个“管”字。既然要管，就要知道管哪些区域、管哪些事、管哪些人、由谁管、怎么管，以及为什么要管。这些问题搞懂了，这部法规也就基本上掌握了。本章会告诉读者基本答案。

第一节 公路安全的定义

要学好、用好条例，首先需要了解制定条例的目的是什么，条例所说的“公路安全”又是什么，这是做好公路安全保护工作的基础和前提。

一、制定条例的目的

《公路安全保护条例》第一条：“为了加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。”其中，“加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通”就是本条例的立法目的。

这个立法目的又可以分为两部分：“加强公路保护”是直接目的、形式目的；“保障公路完好、安全和畅通”是最终目的、实质目的。整部条例都是围绕着“保障公路完好、安全和畅通”进行规范的。可以说，“保障公路完好、安全和畅通”是公路安全保护工作的中心任务。理解了“公路完好、安全和畅通”也就清楚地界定了“公路安全”的内涵。“公路安全”就是“公路完好、安全和畅通”。其中，“公路完好、安全和畅通”中的“安全”是在狭义上来理解的，“公路安全”中的“安全”是在广义上来理解的。

准确理解立法目的的意义在于：很多情形法规没有明文规定，能不能管存在争议，如何适用法规就成了一个棘手的问题。这个时候就要从立法目的上寻求答案。比如公路建筑控制区内高架广告牌（有些地方称为“高炮广告”）如何管理就是一个立法空白：

有的单位认为属于《公路法》第五十六条第一款所说的“除公路防护、养护需要的以外”的地面构筑物，依据《公路法》第八十一条责令限期拆除，并可处罚款；

有的单位认为属于埋设的设施，依据《公路法》第五十六条第一款可以在许可后设立；

有的单位认为法律、法规没有明文规定的情况下，公路管理机构无权过问；

还有的单位认为公路建筑控制区内的高架广告牌涉及到《收费公路管理条例》第二十条规定的收费公路的权益（广告经营权），应由公路经营企业出面依法维护自身利益。

还有一些地方出台了地方性规定，对公路建筑控制区内的高架广告牌做出了特别规定，但全国并未统一。

条例的立法目的是“保障公路完好、安全和畅通”，公路建筑控制区内的高架广告牌该不该管理，按照什么类别管理，如何管理，就要看它是否影响“公路完好、安全和畅通”。这个问题值得探讨。

高架广告牌位于公路建筑控制区内，只要不倒伏，或者倒伏后不砸在公路上，那么就不影响公路的完好——这就要求高架广告牌应当和公路保持一定的距离，并且基础要稳固；

高架广告牌的版面内容不能与交通标志相混淆，也不应该有感观刺激的内容。曾经有过案例，在公路边设立的广告牌上是几个比基尼美女，结果过往的司机都扭头看广告不看路了导致该路段事故频发——这就要求对高架广告牌的版面内容也要规范，否则影响公路安全；

高架广告牌如果分布密度大，那么对司机的行车视线干扰增大，司机被迫降低车速，影响公路畅通——这就要求对高架广告牌的分布密度进行规范。

通过以上分析可以看出，从立法目的出发，应当对公路建筑控制区内的高架广告牌进行管理。实践中，有一点需要把握，“没有明文规定”不等于“没有规定”，公路建筑控制区内设立、使用高架广告牌，属于“危及公路安全的活动”，可以按此办理，这也符合立法目的。在具体手段上，可以采用行政确认的方式。也就是说，公路管理机构确认高架广告牌不会对公路安全构成威胁那么就可以设立，否则按违法行为处理。行政确认和行政许可的区别在于：行政许可是在事前办理，行政确认在事前、事中和事后均可办理。

出于以上几点理由，一些地方出台了地方性技术标准对高架广告牌的技术指标进行规范，并且出台了公路沿线广告规划，对高架广告牌分布密度进行规范。这个出发点是好的，也是符合立法目的的。

还有一个小问题。有同志认为高架广告牌的基础是埋在地下的，所以高架广告牌就是埋设的设施，这个观点在逻辑上是站不住脚的。如果这个观点能够成立，那么几乎所有的设施都是埋设的了：桥梁的基础在地下，所以桥梁也是埋设的设施；楼房的基础在地下，所以楼房也是埋设的设施；电线杆的基础也在地下，所以电线杆也是埋设的设施，等等。这在逻辑上是荒谬的，根据归谬法，前述观点是错误的。

二、公路安全的内涵

就本条例而言，“公路安全”的内涵就是“公路完好、安全和畅通的状态”。保护公路安全，也就是保护公路完好、安全和畅通的状态。

（一）公路的完好

保护公路，不能理解为单纯地为了保护公路而保护公路，而应是为了公路的使用价值不受损害而保护公路。公路的完好，仅仅是公路使用价值得以保存和提升的前提与基础。

公路的完好，也就是条例所说的“公路经常处于良好技术状态”。所谓“良好技术状态”，按照条例第四十四条第二款的解释，“是指公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。”这实际上也就是公路自身的结构完整。

结构完整，是指公路的结构物，如路基、路面，桥梁、隧道，及公路用地、公路附属设施等物理性质保持完整，没有出现破损、分离、缺失等情况。

公路自身的结构完整，并非要求公路百分之百的不存在任何问题。这个要求既不合法，也不合理。

判断公路自身是否结构完整，应依据有关技术标准。比如《公路工程技术标准》、《公路养护技术规范》等。实践中，公路不可避免的存在物理损害，但只要这个损害不是技术标准所认定的病害，也要认定为结构完整。换句话说，只要公路符合技术标准规定的“良好状态”的要求就应当认定为结构完整。

条例第四十四条第二款的解释实际上是对公路管理机构非常有利的。因为有关技术标准是交通运输部制定的，日常解释权也在负责起草的公路管理机构或者公路设计单位，利益的天平自然偏向公路管理机构一方。公路管理机构的同志要多多掌握用法律法规说话、用技术标准说话的本领，这是为履行职责应尽的本份。

（二）公路的安全

公路的安全，是指公路对正常使用公路的公路使用者的人身安全和财产安全的保障。对正常使用公路的公路使用者来说，公路应当具备下列条件：

1.所通行的公路的结构不会对其人身安全和财产安全造成损害或威胁；

2.公路行政管理范围内的设施或活动不会对公路使用者的人身安全和财产安全造成损害或威胁；

3.公路之外的其他因素如果危及其人身安全和财产安全，公路管理机构或公路经营企业会对公路使用者进行提示，公路的结构也会在技术层面上加以必要的阻止；

4.公路之外的其他因素如果已经对其人身安全和财产安全造成损害，公路的结构会在技术层面上将损害尽可能地减少。

以上四个条件同时具备，才可以说公路是安全的。下面详细说明。

1.正常使用公路的公路使用者所通行的公路的结构不会对其人身安全和财产安全造成损害或威胁，是指当公路使用者正常通行公路时，该公路是按照技术标准设计和修建的，并且经过验收合格后才开放交通。该公路的路基、路面、桥涵、标志、标线，以及其他设施符合技术标准的要求，在技术层面上不危及公路使用者的人身安全和财产安全，也没有对公路使用者的人身安全和财产安全造成损害。

这里有一个重要的概念：公路使用者。

公路使用者是在公路上通行的人。通行的方式包括利用车辆和徒步。公路使用者不等于公路利用者。在公路用地范围内架设管道、利用公路桥梁铺设电缆等活动不是使用公路的行为，而是利用公路的行为。使用公路的行为和利用公路的行为的最明显的区别在于：公路应当保障公路使用者的安全，公路利用者应当保障公路的安全。安全保障责任的主体和对象是不同的。

需要注意的是，公路的安全的范围是有限的。

（1）从保障对象上看，它只保障正常使用公路的公路使用者的安全，不保障非正常使用公路的公路使用者的安全。

比如，车辆在公路上按照限定速度行驶时，属于正常使用公路，公路的技术状态应当满足车辆安全行驶的需要，不能因为公路的原因导致发生事故。而当车辆在公路上超速行驶时，属于非正常使用公路，公路管理机构和公路经营企业没有义务使公路的技术状态保障超速行驶车辆的安全。

（2）从保障内容上看，它只保障公路本身的使用安全，不保障非公路因素的通行安全。

比如，只保障公路本身不会对人身安全和财产安全造成损害或威胁，而不保障在公路上行驶的车辆或行人不对其他车辆或行人造成损害，比如发生撞击事故；也不保障路外因素不对公路使用者造成损害，比如路边有人向过往车辆和行人扔石头。

（3）从保障区域上看，它只保障公路本身的安全，不保障公路周边环境的安全。

实践中，有的公路对周边环境造成了损害，但这与《公路安全保护条例》所说的“公路安全”无关，对此有争议应依据其他规范通过其他途径解决。

需要说明的是，实践中存在对“公路的安全”做扩大化解释的现象。一些人认为，只要在公路上发生了损害，公路管理机构或者公路经营企业就要承担责任。有的法院也据此判决公路管理机构或者公路经营企业承担赔偿责任。这种观点是不准确的。法院的判决实际上不是出于法律规定而是出于政治考量。法院的出发点是平息诉讼。而在诉讼中，按照一般观念，原告一方处于弱势地位，被告公路一方处于“强势”地位。不管有没有理，要平息诉讼，法院都希望公路一方作出牺牲，因为公路一方“不差钱”。而公路一方的领导往往也愿意息事宁人，乐于拿钱摆平。这样一来，原告、被告、法院三方满意，损害的只有法律的权威。从法治的角度来看，这种情况应当避免。公路一方应该拿起法律的武器据理力争维护自身的利益。否则“不管有没有理，只要告公路就有钱拿”一旦形成“社会共识”，到时候再想到法律武器恐怕就太晚了。那时候恐怕公路一方有多少钱都不够赔的了。

2.公路行政管理范围内的设施或活动不会对公路使用者的人身安全和财产安全造成损害或威胁，指的是在公路上、公路用地范围内、公路建筑控制区内以及其他公路行政管理区域内且在公路安全保护的业务范围内的设施和活动，不会危及公路使用者的安全，比如跨越公路的管线不会坠落，公路用地内的非公路标志不会倒伏等。需要说明的是，因为立法规定的是“保障”责任，所以并不是说只要因为上述原因发生事故就认为公路管理机构没有尽到职责，而是要求公路管理机构在法定职权范围内进行阻止和清除。比如通过行政许可，从技术上进行规范；通过日常巡查，对违法行为及时处理等。

3.“公路之外的其他因素如果危及其人身安全和财产安全，公路管理机构或公路经营企业会对公路使用者进行提示”，其中的“公路之外的其他因素”指的是除公路本身以外的其他任何因素。可能危及公路使用者的人身安全和财产安全的因素包括：雨、雪、雾等灾害天气，泥石流、洪水等自然灾害，发生在公路上及公路周边的恐怖袭击，公路交通事故及公路上和公路周边的其他事故等。公路管理机构或公路经营企业应当及时利用可变信息板等方式对公路使用者提示上述信息。同时，在技术上公路也要设置必要的设施把危险降低，比如公路“安保工程”就是一个很好的实践。

4.公路之外的其他因素如果已经对其人身安全和财产安全造成损害，公路的结构会在技术层面上将损害尽可能地减少，这主要是考虑到损害已经发生的情况下，如何通过技术手段使损害的后果减轻。比如高速公路的避险车道，可以使制动失灵的车辆较为安全平稳的停车。

（三）公路的畅通

条例所说的公路的畅通，指的是公路服务水平、公路路线等达到技术标准要求，路面没有障碍物，没有物体侵入公路建筑限界，公路附属设施完善，如果因为公路的原因影响通行及时向公路使用者进行提示。

几点说明：

1.公路服务水平、公路路线等具体要求可以参见《公路工程技术标准》等技术规范。

2.路面的障碍物，不等于“路障”。实践中，一些同志喜欢拿路障说事儿，认为路障就是公路上的障碍物，并由此把责任推给公路管理机构或者公安机关交通管理部门，引发了不少争议和推诿扯皮。实际上，“路障”和“路面的障碍物”或者“公路上的障碍物”并不是同一概念，“路障”也不是后两者的简称。和“路障”意思更接近的概念是“站卡”，就是在公路上设置的检查站、卡点。对此应予把握。

3.公路建筑限界不允许有任何物体侵入，行道树、交通标志牌也不行。如有侵入，应修剪树枝、更换标志地点。

4.公路附属设施完善，侧重于公路使用者的实际感受。实践中，有的指路标志版面不规范、信息不准确，内容容易产生歧义，这些都应当予以避免和改正。

5.公路可能因为某种原因而影响通行，包括自然原因，比如地震、洪水；也包括人为原因，比如交通事故、公路养护。不管何种原因，公路使用者都应当被及时提示，从而能够有时间选择出行方式和路线。比如因为维护作业导致公路只有半幅路面交替通行，如果事先做出提示，公路使用者可以选择原路等待放行或者绕道。又如因为洪水冲垮桥梁导致公路中断，在事后及时做出提示，公路使用者可以绕道或者改换其他交通方式。这种情况下，不能认为公路是不畅通的。因为受阻路段和其他路段是衔接的，公路使用者有充分的时间选择替换路径，而不必走回头路。不走回头路，即可认为公路是畅通的。

以上是对“公路安全”内涵的说明。如前述，“公路的完好”在理论上可以称为“公路的结构完整”，“公路的安全”与“公路的畅通”在理论上可以合称为“公路的功能完善”。三者相结合，在理论上，“公路安全”就可以定义为“公路结构完整、功能完善”，这和立法中的“公路的完好、安全和畅通”是同一概念。

三、公路安全的外延

前文界定了公路安全的内涵，下面说一说公路安全的外延。

如前所述，公路安全是一种状态。符合公路安全内涵反映的特有属性的那些状态就是公路安全的外延。公路安全的外延其实只有一个，那就是同时具备下列条件的状态：

1.公路、公路用地、公路附属设施状态符合技术标准。

2.公路建筑控制区等区域内不存在危险因素。

3.公路突发事件应对措施及时有效。

4.使用、利用公路行为得到有效管控。

5.受到损害的公路得到及时修复。

公路的状态只有同时符合以上条件，才能说公路是安全的。如果某一条件或数个条件不符合，那么公路就是不安全的，只是程度不同而已。

第二节 公路安全保护的范围

公路安全保护的范围，分为地理范围、业务范围、相对人范围。本节对此进行论述。

一、公路安全保护的地理范围

公路安全保护的地理范围，也就是为保护公路安全所管理的区域。公路安全保护的地理范围不同于工作场所。根据《公路法》和《公路安全保护条例》规定，负有公路安全保护职责的机构可以在公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位、公路建筑控制区外等场所进行工作，但“车辆停放场所、车辆所属单位”等不是公路安全保护的地理范围，因为负有公路安全保护职责的机构不对这些场所实施管理。公路安全保护的地理范围，一定是公路安全保护工作所管理的区域，并通过管理达到保护公路安全的目的。

条例规定的公路安全保护的地理范围共有七类：

1.公路；2.公路用地；3.公路建筑控制区；4.公路沿线集镇分隔区；5.公路周围危险作业与危险源控制区（分为两项：公路周围危险作业控制区、公路周围危险源控制区）；6.公路桥梁安全特别保护区（分为三项：公路桥梁安全控制区、公路桥梁周围禁止采砂区、公路桥梁周围疏浚作业控制区）；7.公路桥区。

两点说明：

1.除公路、公路用地、公路建筑控制区、公路桥区是法规概念之外，其他的都属于理论上的概念，是对法规条文的总结和提炼，有助于加深对法规的理解。

2.凡是带“控制区”字样的区域，不是对某些行为一概禁止，而是有条件的许可，因此叫“控制区”不叫“禁区”。比如公路建筑控制区内不是禁止所有的修建建筑物的行为，因公路防护、养护需要修建建筑物是允许的。

“分隔区、禁止采砂区”则不允许存在许可，对某些行为一概禁止，属于“禁区”性质。

桥区比较特殊，但性质上接近于控制区。

下文进行论述。

（一）公路

条例所称“公路”，按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。

“公路”是公路安全保护工作涉及到的最基本也是最重要的概念，也是实践中最容易模糊的概念，表现在：公路的概念不统一，适用上容易张冠李戴。

目前在立法规范中“公路”并不是一个统一的概念。在不同的立法规范中，“公路”的内涵与外延是不同的。比如：

《黑龙江省公路条例》第二条第二款：“本条例所称公路是指本省行政区域内的国道、省道、县道、乡道，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”

《北京市公路条例》第二条第二款：“本条例所称公路，包括公路桥梁、隧道和涵洞。按其在公路路网中的地位分为国道、市道、县道、乡道和村道。”

很明显，《黑龙江省公路条例》所称“公路”不包括“村道”，而《北京市公路条例》则包括了“村道”。公路概念不统一，那么在实践中如何适用呢？

这就涉及到“公路”概念的适用范围。

如前例，各个法规对“公路”一般都有限定用语。比如《黑龙江省公路条例》和《北京市公路条例》中的“本条例所称公路”就是限定用语。限定用语就是“公路”的适用范围，即上述法规中“公路”的概念仅适用于该条例，而不能推而广之。比如，不能因为《北京市公路条例》中的“公路”包括“村道”就想当然地认为《黑龙江省公路条例》中的“公路”也包括“村道”，更不能依据《黑龙江省公路条例》对黑龙江省的“村道”实施管理。

同样的道理，要依据《公路安全保护条例》实施管理就只能针对该条例所认可的“公路”。那么，《公路安全保护条例》所称的“公路”包括哪些呢？条例没有明确规定。但条例第一条所说“根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例”已可说明《公路法》中“公路”的概念适用于《公路安全保护条例》。

《公路法》第六条：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。”这也是《公路安全保护条例》中“公路”的外延。

但《公路安全保护条例》中出现了一个概念：村道。在第三十四条和第七十五条。这在一定程度上造成了条例中“公路”概念的模糊。那么这应该如何理解呢？条例第七十五条第一款规定：“村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行。”该条款使用了“参照”一词，在法律语言学的角度来讲已说明“村道”并不是条例所称的“公路”，只是因为“村道”和“公路”的性质比较接近可以借鉴适用条例的规定而已。

还有一个概念：专用公路。从《公路法》的角度来讲，专用公路不是公路，正如蜗牛不是牛一样。但《公路安全保护条例》使用的语言很容易产生歧义，让人以为专用公路也属于公路。好在这个问题对实践影响不大。条例的两个条款足以把专用公路排除在外了：“专用公路的公路保护经费除外”（第五条）、“专用公路的保护不适用本条例”（第七十五条第二款）。

还有一个问题需要注意：拟建、在建公路也不是条例所称的“公路”。除了条例第十二条第一款之外，其他条款都不适用于拟建、在建公路。

这也为公路安全保护埋下了一个隐患。比如公路沿线集镇分隔区、公路周围危险作业与危险源控制区、公路桥梁安全特别保护区、公路桥区等，只能针对已经建成列养的公路，在这之前无法介入管理，一定程度上会造成工作的被动。实践中需要注意这个问题。解决的办法，一是公路管理机构在城乡规划阶段就介入，这方面还有很多工作要做；二是通过地方立法补充完善，比如《黑龙江省公路条例》第三十条规定：“对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。”根据此条授权，黑龙江省公路管理机构取得了拟建、在建公路的路政管理权力。

（二）公路用地

公路用地的概念较简单。从字面上理解，就是为公路的使用功能而保留的土地。公路用地上可以设置交通标志，可以种植绿化物等。除了公路的需要外，公路用地不能用作其他用途。如果暂时没有使用，公路用地应当闲置，并做好水土保持工作。为避免土地资源浪费，公路用地应依法按需确定范围。

公路用地的范围有多大？《公路法》第三十四条：“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于一米的公路用地。”

前述规定是公路用地的最小范围。公路用地的实际范围，以地方人民政府确定的为准。尚未确定公路用地范围的，公路用地范围以公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起一米为准。

地方人民政府在确定公路用地范围时，可参考《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）1.0.6条：“在有条件的地段，高速公路、一级公路不小于3m、二级公路不小于2m范围内的土地为公路用地范围。在风沙、雪害等特殊地质地带，设置防护设施时，应根据实际需要确定用地范围。桥梁、隧道、互通式立体交叉、分离式立体交叉、平面交叉、交通安全设施、服务设施、管理设施、绿化以及料场、苗圃等用地，应根据实际需要确定用地范围。”

公路用地，不同于公路、公路建筑控制区。

公路本身，不包含在公路用地范围内。

这里有一个问题需要注意：实践中，一些同志以土地是否征用作为公路用地范围是否确定的标准。他们认为，只有办理了用地手续后，公路用地才确定了下来。没有用地手续，也就没有公路用地，也就不能实施管理。

这种观点有失偏颇。

因为，《公路法》第三十四条规定的是政府应当“确定”公路用地范围，而不是“划拨”公路用地。“确定”和“划拨”的含义是不一样的。确定，只要明确哪些土地是公路用地就可以了，而不管土地是国有的还是农民集体所有的；划拨，是实实在在的把土地划给公路使用。属于国有土地的，可以直接划拨；属于农民集体所有的土地的，先征后划。

实践中，已经有立法规范对“确定”与“划拨”做了区分。比如河北省人民政府规章《河北省公路路政管理规定》第七条：“公路用地已依法办理征地手续的，其地界以批准文件界定的区域为准；未办理征地手续或者土地权属未确定的，其地界按照从公路两侧边沟或者坡脚护坡道、坡顶截水沟外缘向外延伸不少于一米的规定，由县级以上人民政府确定，并依法办理用地手续。”

该规章规定了先确定公路用地范围再办理用地手续的程序。只要政府确定了公路用地范围即可对其实施管理。

确定的方式没有明确规定。实践中，以行政公文的形式即可。

需要说明的是：上述分析仅为从逻辑和立法规范上推导出的结论，实践中情况要复杂的多。比如：政府不确定公路用地范围怎么办？在“确定公路用地范围”和“办理用地手续”之间有个时间差，这期间很容易因为土地权属发生纠纷该如何处理，等等。

为避免矛盾的出现，交通运输主管部门和公路管理机构应当积极地向政府反映情况，争取早日确定公路用地范围。在确定之前，按照公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起一米距离内为公路用地实施管理。一旦出现纠纷，政府也不能不承认这个范围为公路用地，否则就证明政府失职。

（三）公路建筑控制区

公路建筑控制区，即建筑控制区。也就是公路两侧控制修建建筑物和地面构筑物、控制埋设管线、电缆等设施的区域。设置公路建筑控制区的目的，是为公路使用者提供安全的通行条件。

《公路法》第五十六条第一款：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”

第五十六条第二款规定：“建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”

这款规定实际上是授权国务院对公路建筑控制区的范围做出规定。

目前，国务院对公路建筑控制区的规定即在《公路安全保护条例》中：

第十一条：“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。

公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：

（一）国道不少于20米；

（二）省道不少于15米；

（三）县道不少于10米；

（四）乡道不少于5米。

属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。

公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。”

第十二条：“新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告。

公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。”

对条文的简析见第一章，这里不再赘述。这里只提示两点：

1.县级以上地方人民政府通过行政公文就可以决定公路建筑控制区的具体范围，不需要繁琐的立法手续。

2.对《公路安全保护条例》实施前依据《中华人民共和国公路管理条例》划定的公路建筑控制区范围应当承认继续有效。但因为起算点的不同，最好重新划定，否则管理范围会至少减少一米。

（四）公路沿线集镇分隔区

公路沿线集镇分隔区，指公路建筑控制区外缘边界向外，不允许新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所的区域。公路沿线集镇分隔区的范围应当符合规定要求（见《公路安全保护条例》第十四条）。

设置公路沿线集镇分隔区的目的，是为了避免公路街道化，避免村镇、开发区、学校和货物集散地等公共场所对公路使用者通行公路造成干扰。

（五）公路周围危险作业与危险源控制区（分为两项：公路周围危险作业控制区、公路周围危险源控制区）

危险作业，指人的对公路具有高度危险性的活动；危险源，指具有高度危险性的场所、设施。公路周围危险作业与危险源控制区，也就是对危险作业与危险源进行管理的区域。它可分为两项：公路周围危险作业控制区、公路周围危险源控制区。

1.公路周围危险作业控制区，针对的是采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动，以及因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的行为。它的范围是：（1）国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米，乡道的公路用地外缘起向外50米；（2）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；（3）公路隧道上方和洞口外100米。

2.公路周围危险源控制区，针对的是设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施的行为。它的范围是：（1）公路用地外缘起向外100米；（2）公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米；（3）公路隧道上方和洞口外100米。

（六）公路桥梁安全特别保护区（分为三项：公路桥梁安全控制区、公路桥梁周围禁止采砂区、公路桥梁周围疏浚作业控制区）

因为公路桥梁的重要性，所以条例对公路桥梁规定了特别的保护措施。采取特别的保护措施的区域就是公路桥梁安全特别保护区。它可分为三项：公路桥梁安全控制区、公路桥梁周围禁止采砂区、公路桥梁周围疏浚作业控制区。

1.公路桥梁安全控制区，针对的是在中型以上公路桥梁跨越的河道上下游规定范围内抽取地下水、架设浮桥以及修建其他危及公路桥梁安全的设施的行为。它的范围是中型以上公路桥梁跨越的河道上下游各1000米，不包括小型桥梁。

2.公路桥梁周围禁止采砂区，针对的是在公路桥梁跨越的河道上下游的规定范围内采砂的行为。它的范围是：（1）特大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游3000米；（2）大型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游2000米；（3）中小型公路桥梁跨越的河道上游500米，下游1000米。

3.公路桥梁周围疏浚作业控制区，针对的是在公路桥梁周围进行疏浚作业的行为。它的范围是公路桥梁跨越的河道上下游各500米，不区分桥梁类型。

（七）公路桥区

桥区涉及到通航水域，主要工作是设置航标和桥墩防撞装置，目的是保护公路桥梁安全，兼顾航道利益。

通过公路桥梁的船舶的义务是：符合公路桥梁通航净空要求，严格遵守航行规则，不在公路桥梁下停泊或者系缆。

二、公路安全保护的业务范围

公路安全保护的业务范围，也就是条例管哪些事。从条文上来看，主要包括四个方面：1.公路线路保护；2.公路通行管理；3.公路养护；4.法律责任的追究。这四个方面共同构成了公路安全保护的业务范围。

（一）公路线路保护

公路线路保护包括两项内容：一是对利用公路路产行为的管控；二是对公路安全保护区域的管控。

1.公路路产，包括公路、公路用地和公路附属设施。

有细心的读者会注意到，前面提到的是对“利用”公路路产行为的管控，那么何为“利用”呢？利用，就是为了非通行需要而发挥公路路产的效用。公路本来是为通行需要而修建的，但是很多时候不是因为通行需要而用到公路路产，这就构成了对公路路产的利用。具体又分为两类：一类是对公路的正常通行会产生影响，但这种影响又可以为利用公路的行为产生的效益所抵消的利用。比如因修建铁路、机场等建设工程需要占用公路，这种占用就不是为通行公路所需的，会降低公路通行速度，影响公路通行效率。但铁路、机场修建后会产生巨大的经济效益和社会效益，足以抵消对公路产生的影响。对这类利用公路路产的行为可以许可。另一类利用公路路产的行为，是对公路的正常通行会产生影响，但其效益不足以抵消其影响的利用。比如在公路、公路用地范围内摆摊设点、堆放物品等。对这类利用公路路产的行为不能予以许可只能禁止。

对利用公路路产行为的管控，是公路线路保护的基本内容。

2.对公路安全保护区域的管控。

公路安全保护区域也就是前文所说的公路安全保护的地理范围。表述方式的不同，只是因为侧重点的不同。前者侧重于区域本身的状况，后者侧重于区域所在的位置。

对公路安全保护区域的管控，应侧重于在宏观层面上进行把握。比如公路两侧建房的问题，表现在公路上，根子却在规划上。因为宏观层面上没有把握好，所以把矛盾都推到了路面执法工作中。要应用好条例，必须在工作导向上来个好的转变。把工作重心前移，在规划、建设阶段就做好公路安全保护工作。

（二）公路通行管理

公路通行管理，指的是对使用公路的行为的管理。“使用”和前文提到的“利用”有什么不同呢？使用，是为了通行需要而发挥公路的效用。具体就是人在公路上行走、车辆在公路上行驶。这些都是发挥公路的通行效用的表现。

公路通行，分为合法的通行和违法的通行。合法的通行，比如行驶的车辆的装载符合规定要求；违法的通行，比如未经许可的超限运输。条例对公路通行的规范，侧重于车辆对公路的影响上，所以条例没有规定行人应该如何通行公路。

条例从车辆的生产、销售、登记、改装四个环节入手，逐步过渡到车辆通行公路上。就本条例来说，公路通行管理具体包括三项内容：一是公路超限运输管理；二是危险物品运输车辆通过特大型公路桥梁或者特长公路隧道管理；三是行驶的车辆的装载管理。

1.公路超限运输管理，包括公路超限运输许可、公路超限运输监督检查以及对违法行为的处理。

2.危险物品运输车辆通过特大型公路桥梁或者特长公路隧道管理，主要是危险物品运输车辆，应当符合国家有关安全管理规定，并避免通过特大型公路桥梁或者特长公路隧道；确需通过的，许可机关应当提前将行驶时间、路线通知特大型公路桥梁或者特长公路隧道的管理单位，并进行现场监管。

3.行驶的车辆的装载管理，主要是对车辆装载情况监督检查并对违法行为进行处理。

（三）公路养护

公路养护，包括公路养护管理和公路养护作业两部分。需要说明的是，只有公路养护管理是行政行为。公路养护作业并非行政行为，它不是通过行政手段对公路实施保护，而主要是通过养护技术手段对公路实施保护。

公路养护包括：

1.按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业；

2.公路养护作业单位资质许可；

3.公路巡查；

4.公路损毁处置；

5.定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定；

6.公路维修；

7.定期检查公路隧道的排水、通风、照明、监控、报警、消防、救助等设施；

8.统筹安排公路养护作业计划；

9.公路突发事件处置；

10.公路运行信息收集、汇总、发布；

11.公路突发事件监测、预报、预警；

12.停止使用的公路的报废。

（四）法律责任的追究

法律责任的追究，就是追究违法行为责任人的法律责任，主要是行政责任。应当注意的是：条例规定的部分内容比较绕弯，需要仔细体会才明白其中深意，本书以后章节会讲到。

三、公路安全保护的相对人范围

公路安全保护的相对人，指涉及公路安全保护的行政法律关系中的行政相对人。见下表：

公路安全保护工作涉及的相对人（图表）

第三节 公路安全保护的方式

方式，指表现形式和手段。公路安全保护的目的要借助一定的形式和手段来实现。这种形式和手段就是公路安全保护的方式。

公路安全保护的方式有多种。按照不同的划分标准，可以做如下分类：

一、按行为性质划分

按照行为性质的不同，可以分为：行政方式和非行政方式。

其中，行政方式是主要方式。

（一）行政方式

行政方式就是以行政力实施公路安全保护的方式。

所谓“行政力”，指行政主体依据行政法对行政相对人权利、义务产生直接影响的权力。行政力，是国家权力的一种，它与立法力、司法力、军事力等国家权力相并列。凭借行政力所实施的行为即为行政行为。

行政力的实施者是行政主体。行政主体，指具有行政力的行政法律关系中的一方当事人（另一方当事人为行政相对人）。行政主体有两个特征：一、存在于行政法律关系之中；二、具有行政力。

《公路安全保护条例》中规定了大量的行政方式，比如行政许可、行政处罚、行政强制等。

（二）非行政方式

非行政方式，指以非行政力实施公路安全保护的方式。典型的如公路养护作业。

非行政方式主要是以工程技术手段实施公路安全保护。和行政方式相比，非行政方式程序简单，更注重实效。但非行政方式也有其弱点，那就是主要针对物不能针对人。通过公路养护可以保持公路路面平整，但不能阻止他人挖掘公路。

二、按所依托的行政行为载体划分

按照所依托的行政行为载体的不同，可以分为：1.行政监督检查；2.行政许可；3.行政处罚；4.行政强制；5.行政确认；6.行政命令；7.行政合同；8.其他行政行为。

（一）行政监督检查

条例中的行政监督检查，是针对涉及公路安全的行为、设施、物品等实施的管理、监督、检查等行政行为。

行政监督检查，包括公路巡查、公路专项检查、其他监督检查三大类。前两类主要由公路管理机构实施，最后一类主要由其他部门实施，比如道路运输管理机构、安全生产监督管理部门、水行政主管部门、流域管理机构、海事管理机构等。

（二）行政许可

条例中的行政许可，是指具有行政许可权的机构根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定的涉及公路安全的活动的行为。典型如公路超限运输许可。

（三）行政处罚

条例中的行政处罚，是指具有行政处罚权的机构对违反公路安全保护规定的公民、法人或者其他组织依法进行处罚的行为。条例中涉及行政处罚的条款较多。

（四）行政强制

条例中的行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指负有公路安全保护责任的机构在实施公路安全保护过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

目前，《公路安全保护条例》规定了扣留车辆等行政强制措施。

行政强制执行，是指负有公路安全保护责任的机构自行或者申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

目前，《公路安全保护条例》规定的行政强制执行有代履行等，如强制拆除违法建筑物。

（五）行政确认

条例中的行政确认，是指负有公路安全保护责任的机构对某一事实的认可。典型如《公路安全保护条例》第二十一条：“在公路桥梁跨越的河道上下游各500米范围内依法进行疏浚作业的，应当符合公路桥梁安全要求，经公路管理机构确认安全方可作业。”该条规定的“公路管理机构确认”即为行政确认。除此之外，还有隐含的行政确认，如：

《公路安全保护条例》第十三条：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物……”该条隐含着对某一建筑物或地面构筑物是否属于“公路保护需要”的确认。

又如：《公路安全保护条例》第十八条，隐含着对是否属于“按照国家有关规定设立的为车辆补充燃料的场所、设施”的确认，等。

（六）行政命令

条例中的行政命令，是指负有公路安全保护责任的机构对行政相对人做出的要求其作为或不作为的意思表示的行为。如“责令改正”等。

（七）行政合同

条例中的行政合同，也叫行政契约，是指负有公路安全保护责任的机构为实现行政管理目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。

行政合同具有如下特征：

1.行政合同的当事人必有一方是行政主体。没有行政主体的参加，不可能有行政合同。

2.行政合同是为了实现行政管理目的。行政主体签订行政合同的目的不是为了自身的经济利益，而是为了实施行政管理。

3.行政主体在行政合同的履行中享有行政优益权。包括先行处置权、获得社会协助权等。

4.行政合同争议由行政法调整，而不是民法。

公路安全保护工作中常见的、典型的行政合同是公路超限运输协议书。其依据是《公路安全保护条例》第三十七条第一款：“公路管理机构审批超限运输申请，应当根据实际情况勘测通行路线，需要采取加固、改造措施的，可以与申请人签订有关协议，制定相应的加固、改造方案。”

（八）其他行政行为

条例中的其他行政行为，如行政指导，是指行政主体采取指导、劝告、建议等非强制性方法，引导相对人的行为向行政主体期待的方向发展，以实现一定行政目的的行为。

行政指导具有如下特征：

1.行政指导是非强制性行政活动。

2.行政指导是一种事实行为。

3.行政指导是行政主体单方面的意思表示。

条例中的行政指导，如第五十三条第二款：“设区的市级以上公路管理机构应当按照国务院交通运输主管部门的规定收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息，开展公路突发事件的监测、预报和预警工作，并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息。”该条款中的公路突发事件的“预报和预警”、“向社会发布有关公路运行信息”即属于行政指导。

三、按作用时间划分

按照作用时间的不同，可以分为：1.事前防护；2.事中监护；3.事后修复。“事”指公路安全受到损害或威胁的事实。

（一）事前防护

事前防护，就是在损害公路安全或危及公路安全的情况出现之前所采取的预防性措施。包括行政许可和例行公路养护等。

（二）事中监护

事中监护，就是在损害公路安全或危及公路安全的情况出现之时所采取的制止性措施。包括责令改正、扣留车辆等。

（三）事后修复

事后修复，就是在损害公路安全或危及公路安全的情况出现之后所采取的补救性措施。包括行政处罚、修复公路等。

第四节 公路安全保护的体制

公路安全保护的体制，按照条例的说法，就是政府领导、交通主管、公路管理机构具体负责、有关部门分工开展。这种体制，加大了政府在公路安全保护工作中的责任，厘清了相关部门的职责界限，减轻了交通运输主管部门和公路管理机构的工作压力，同时扩大了公路管理机构的行政权力。

公路管理机构是公路安全保护工作的主力。

一、政府领导

条例第二条：“各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。”

二、交通主管

条例第三条第一款：“国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。”

第三条第二款：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”

三、公路管理机构具体负责

条例第三条第三款：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。”

四、有关部门分工开展

条例第四条：“县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作。”

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