人民法院案例库今年2月入库两个客运出租汽车领域行政许可的参考案例：某出租车公司诉夹江县审批局行政许可案（入库编号：2024-12-3-001-010）、戚某诉上海市道路运输管理局行政许可案（入库编号：2024-12-3-004-001）。本号均已转载。
两个参考案例都很值得学习。今天交流上海案例中许可注销程序问题。
查明的事实
法院查明的事实，按时间线罗列如下：
2020年8月10日，被告上海市道路运输管理局通过门户网站发布《延续公告》，列明网约车运输证延续工作的法律依据、办理流程以及有效期届满未延续的法律后果。
2021年1月4日，被告向原告戚某发送提示短信，告知其办理网约车运输证延续相关事项。
1月7日，原告通过“一网通办”平台在线申请车辆运营能力核查。经核查，原告名下车辆未按要求投保乘客意外伤害险，不符合《网约车管理若干规定》第八条第五项的规定。核查未通过。
1月13日，被告向原告发送提示短信，告知其车辆核查未通过的原因以及后续处理途径。
2月3日，因原告再次通过在线方式申请车辆核查，被告再次向原告发送了核查未通过的提示短信，同时再次告知原因。
3月4日，原告车辆的网约车运输证期满失效。
11月9日，被告对许可有效期届满的网约车车辆数据进行清理，注销包括原告名下车辆在内的467辆汽车的网约车运输证。注销原因为：“证件超过有效期，未在规定时间内办理换证手续”。
11月15日，被告通过门户网站发布注销公告。
原告不服，认为自己申请网约车运输证延续的，是被告对原告网约车运输证未作延续。原告认为被告作出注销行政行为之前未对原告进行告知，以便原告行使申辩权；之后直接以公告形式进行送达，程序明显违法。
法院判决
行政许可法第七十条规定了行政许可注销的法定适用情形，但未在执行层面明确相应法定程序。在现行法律尚无明文规定的情况下，可援引法律原则作为审理依据，即在缺乏行政许可注销程序法律法规时可适用正当程序原则这一行政法基本原则以解决程序合法性审查问题。
法院认为：在行政许可注销案件中，注销行为程序合法性的审查应当结合注销事务的告知情况、注销许可的法定类型、注销事务数量、行政机关执法人员数量等因素综合审查。
具体到本案，法院认为：
1，被告充分履行了注销事务提前告知义务。网约车运输证注销为行政许可法第七十条规定的期限届满类型，应当重点审查提醒预告程序，被告已通过短信方式提前告知原告行政许可即将到期的事实，使得原告能够知晓需要申请延续、申请延续规则和不延续带来的注销的不利后果，充分保障了原告的知情权以及通过积极申请延续网约车运输证行政许可的权利。
2，注销事务数量与行政执法人员数量存有较大差距，不应对行政机关苛以过高的注销法定程序要求。与原告同时注销的另有466个网约车运输证，机械地对行政机关是否按照陈述、申辩、送达等进行程序合法性审查，既牺牲了行政效率，也无益于行政机关职能的发挥。对被告注销行为程序合法性的审查不能偏离程序公正原则所蕴含的行政效率要求。
3，行政许可注销程序的合法性审查应根据个案情况平衡正义与效率的价值取向。行政机关充分、全面履行程序确实能够最大程度实现程序正义，但付出了大量的人力、物力成本，牺牲了行政效率，不符合比例原则适当性要求。行政许可已经超期失效，行政注销行为无影响原告合法权益之可能，在此情形下仍要求行政机关安排陈述申辩程序实无价值，且采用公告方式公布已经注销的许可，是在实体权利失效后对其权利外观的确认与终结。
上海市静安区法院2022年10月20日判决驳回原告的诉讼请求。原告戚某提出上诉。上海市第三中级人民法院于2023年4月19日判决驳回上诉，维持原判。
几个观点
法院判决说理很详细，讲了很多法理，但似乎在许可有效期届满的处理、注销的程序等方面还没说得很清楚。如提前告知有效期即将届满是行政机关的法定义务吗？安排陈述申辩是注销的必要程序吗？仍然值得讨论。
我们作具体分析。
1. 注销分类
根据《行政许可法》第七十条，办理有关行政许可注销手续有六种情形。
除了兜底的第六项，大致可分为三类：一是许可失效类（第一、四项），包括许可有效期届满、许可被撤销、撤回、吊销；二是主体缺失类（第二、三项），具体情形是作为被许可人的公民死亡或者丧失行为能力、法人或者其他组织依法终止；三是无法实施类（第五项），因客观原因导致许可事项无法实施。
本案属于许可失效类，也是平时遇到较多的。这类注销有个特点，在办理注销手续之前，因有效期满，或者许可被撤销、撤回、吊销，行政许可已经失效。
对许可注销的性质，“程序行为说”与“实体行为说”争个不停。但在这类注销中，注销的性质应该很明确，就是一道手续，纯粹的程序行为。不然就与《行政许可法》的规定产生逻辑冲突。
2. 许可有效期
行政许可一般都有有效期。有期限的行政许可本质上是一种附条件行政行为，条件就是在规定的期限内有效。行政许可决定有效期限届满，其失效条件便已达成。如果许可没有得到延续，效力将自动灭失，不需要再作出其他行政行为。
许可有效期应当在行政许可决定书、行政许可证件中载明。被许可人应该认识到这一点。行政机关在许可过程中也应尽量提醒。
本案中，《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》专条规定了许可的有效期。
至于在有效期届满前行政机关是否需要告知、通知被许可人，这应该看相关法律法规规章的规定。
有法律法规规章规定的，应当依法履行。类似《江苏省道路运输条例》中有“注销经营许可应当于三十日前予以提醒”的规定。
没有法律法规规章规定的，有能力的也可以提醒被许可人。随着电子政务的发展，这种提醒的行政成本大大降低，已经不再是难题了。
但是，这只是一种政务服务增值化的便民措施，不能把这一措施适用于所有许可事项，也不宜随意升格为行政机关义务，更不能当作许可有效期届满失效的前提。
3. 许可的延续
原行政许可有效期限届满前，被许可人申请延续获准的，许可的效力可以延续。法律之所以规定许可可以延续而非重新申请，是为了提高行政许可实施效率，为被许可人继续从事许可活动提供便利，从而降低社会总成本。
延续许可的申请与初始申请相比，行政机关一般会简化审查，因为延续许可一般只是有效期的延展，行政许可内容没变。
但是，对被许可人的延续申请是否仍然符合条件还是需要进行必要的审查。符合法定条件、标准的，准予延续；不符合的，作出不予许可的决定。
本案中被许可人以为提交了延续申请行政机关就必须准予延续，显然是对法律的误解。
当然，依据《行政许可法》，不予许可需要书面决定、说明理由、告知救济途径。本案中，根据《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国令第716号）等规定，电子文件与纸质文件同等效力，属于书面决定。本案行政机关可能是没有将“核查未通过”与“不予延续许可决定”直接对应，或许是个瑕疵。其他问题应该都不大。
4. 注销公告
行政机关办理注销手续的主要内容，包括收回许可证件、标志，在内部资料中进行标注，还有就是发布注销公告。
发布注销公告是一种外部公示行为，意在使外界周知相关行政许可已经失效。因为行政许可不仅事关被许可人，还可能关系不特定的第三人利益甚至是公共利益。相关的许可实质上已经消灭，但在外观上似乎仍然存在，所以需要公之于众。
注销公告是例行手续。一般认为，这是行政机关必须履行的义务。
注销公告不是相关行政决定的送达方式。无论撤销、撤回、吊销，还是有效期届满不予延续的行政决定，行政机关会履行相应程序送达。
对于本案，许可失效时间是在有效期届满的节点上，而不是注销公告发布时间。可能损害延续申请人合法权益的，是延续许可申请未获得批准，而不是注销公告行为本身。申请人人可以在许可实施过程中陈述申辩，收到不予延续许可决定后申请复议、提起诉讼，但不存在针对注销公告的救济权利。
5. 注销的混淆
许可退出机制中，注销很容易与其他行为混淆。除了撤回、撤销、吊销，还有“取消”、“取缔”、“收回”、“收缴证件”等等。
在现实中有的行政机关出于种种原因把“注销”当作“吊销”等使用，这加剧了许可退出机制的紊乱。笔者见到的一个注销公告就称：“经查，你司存在下列问题：1.经营管理、安全生产等管理制度不全。2.未配备足量安全生产管理人员……根据……相关规定、……文件要求、……会议精神，现决定依法注销你司《网络预约出租汽车经营许可证》……”。这里的“注销”，只能当“吊销”解。
在实施此类“假性注销”时，行政机关应当按照行政处罚程序，事先告知被许可人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知被许可人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。有的行政机关采用预先发布异议公示的方式，也起到事先告知作用。
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