第三章 公路安全保护义务与权力
阅读提示：本章内容较简单，但是作用很重要。它有助于读者理解在公路安全保护工作中行政主体的义务与权力。通过本章的阅读，希望可以使读者获得一个清晰的认识。
本章要点：准确把握公路管理机构的行政义务和非行政义务，避免不必要的诉讼纠缠。
本章提到的“义务”，指必须做某事或不得做某事的责任。条例中的义务性条款，正面一般用“应当”表述，反面一般用“不得”、“禁止”表述。条例中带有“应当”字样的条款共有80处，带有“不得”字样的条款共有16处，带有“禁止”字样的条款共有14处。除此之外，还有一些没有“应当”字样而实际上属于义务性的条款。
义务性条款，就是必须按照规定去做，不做不行，做的和规定不一样也不行。
本章提到的“权力”，不是“权利”。权力，是自己可以对他人施加影响的力量；权利，是自己用来对抗他人影响的力量。本章中的“权力”，特指行政权力，简称行政力。条例中的权力性条款，通常用“可以”来表示。
权力性条款，就是可以按照规定去做，而且鼓励按照规定去做。不按照规定去做，不承担合法性的责任，但承担合理性的责任。比如说，条例中规定可以罚款但经办机构没有罚款，就要说明没有罚款的理由。
义务与权力有重合的，按照主要性质归类。
第一节 公路管理机构的义务与权力
一、公路管理机构的义务
公路管理机构是管理公路的机构，是事业组织，不是行政机关。
公路管理，包括路政管理、养护管理、建设管理等。从理论上来说，行使公路管理职能的机构都是公路管理机构。不管这种职能是全方位的行使，还是只行使其中一部分。
据此，公路管理机构包括：
1.只履行公路管理职能的机构，如公路路政管理处、公路养护管理处等；
2.履行公路管理职能的交通行政执法机构，如交通行政执法支队等。
公路管理机构的义务，分为行政义务和非行政义务。行政义务是公路管理机构作为行政主体需要履行的义务；非行政义务是公路管理机构在非行政主体身份下需要履行的义务。那么如何区分行政义务和非行政义务呢？这里告诉读者一个最简单的区分标准。
条例中，凡是单独讲到“公路管理机构”应当如何如何的，都是行政义务；凡是把“公路管理机构”和“公路经营企业”并列在一起讲应当如何如何的，都是非行政义务。
比如条例第三十七条第二款规定“公路管理机构应当根据其制定的加固、改造方案，对通行的公路桥梁、涵洞等设施进行加固、改造……”该条款规定的“对通行的公路桥梁、涵洞等设施进行加固、改造”表面上看似属于工程活动范畴，不是行政义务，但前面规定的义务主体是单独的“公路管理机构”，所以它是行政义务。
又如条例第四十三条第二款规定“公路管理机构、公路经营企业应当及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物。”这里把“公路管理机构”和“公路经营企业”并列在一起，说明后文的“及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物”不是行政义务，而是非行政义务。
这个区分标准很实用。读者不用去管“应当”后面的具体规定是什么、象什么，只要按照这个区分标准去做就可以了。其背后的理论，简单地说，就是行政行为不能由企业实施。如果一个行为既可以由行政机关实施又可以由企业实施那么它肯定不是行政行为。对其理论上的分析，作者将会在其他的著述中谈到，有兴趣的读者可以参阅。
（一）行政义务
需要说明的是：“行政义务”和“公路安全保护方式中的行政方式”不同。行政义务，强调的是义务性，即必须去做；公路安全保护方式中的行政方式，强调的是权力性，即可以去做。二者所涉行为有重合部分，存在既是义务又是权力的行为。但在逻辑上，二者是交叉关系，不能等同。
结合条例规定，具体的行政义务有：
1.建立健全公路管理档案，对公路路产登记造册（条例第十条）。
公路路产包括公路、公路用地和公路附属设施。不包括公路建筑控制区。
2.受理涉路施工活动申请后，依法作出行政许可决定（条例第二十八条第二款）。
公路管理机构应当自受理申请之日起20日内作出许可或者不予许可的决定；影响交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门的同意；涉及经营性公路的，应当征求公路经营企业的意见；不予许可的，公路管理机构应当书面通知申请人并说明理由。
3.涉路施工完毕，对公路、公路附属设施质量和安全防护措施进行验收（条例第二十九条第二款）。
这里需要说明的是：公路管理机构仅对涉路施工活动对公路、公路附属设施的影响情况进行验收，即涉路施工完毕，对公路、公路附属设施是否达到规定的技术标准以及施工是否符合保障公路、公路附属设施质量和安全的要求进行验收，不对涉路工程设施本身的质量进行验收。例如，跨越公路架设管道，公路管理机构对管道质量是不管的，它只判断管道是否对公路安全造成影响。如果管道堵塞，公路管理机构不承担验收责任；如果管道内液体渗落公路上，公路管理机构要承担验收责任。
4.在审批超限运输申请时，如果公路超限运输影响交通安全，征求公安机关交通管理部门意见（条例第三十六条第二款）。
实践中，为避免承担不必要的责任，一概征求公安机关交通管理部门意见。需要注意：条例规定的仅仅是“征求意见”而不是“征得同意”。也就是说，公安机关交通管理部门的意见仅供参考，是否许可的决定权在公路管理机构。公路管理机构独立作出许可决定。但这并不意味着公路管理机构可以不理睬公安机关交通管理部门的意见。对于合理的意见还是要采纳的。如果公安机关交通管理部门提出意见而公路管理机构未予采纳，结果恰恰在该意见所涉内容上出了事故，那么公路管理机构还是要承担责任的。如果公安机关交通管理部门没有提出意见，而恰恰在这方面出了事故，那么至少公安机关交通管理部门是要分担一部分责任的，或者公路管理机构没有责任。当然，具体责任划分，还要根据具体情况来作出决定。
5.审批超限运输申请时，根据实际情况勘测通行路线（条例第三十七条第一款）。
勘测路线是公路超限运输许可中重要的一环。即使已经多次许可的路线也要再实地踏勘一次。因为公路路况是在随时变化的，大意不得。勘测路线是个技术工作，要由工程师来具体实施。
6.根据制定的加固、改造方案，对通行的公路桥梁、涵洞等设施进行加固、改造（条例第三十七条第二款）。
这里提到的“加固、改造”有一个前提，就是公路管理机构与申请人签订了有关协议，由申请人委托公路管理机构加固、改造。没有委托协议的，公路管理机构不能主动实施加固、改造，而应由申请人加固、改造，公路管理机构负责检查验收。因为根据《公路法》第五十条第一款，加固、改造是运输单位（即条例所说的申请人）的义务，而不是公路管理机构的义务。公路管理机构可以“帮助其采取防护措施”，协议“加固、改造”就是一种帮助行为，所需费用由申请人承担。
7.必要时对超限运输车辆进行监管（条例第三十七条第二款）。
这里所说的“监管”，不是对车辆自身状态的监管，而是车辆对公路的影响的监管。车辆的好坏不是条例所关心的，公路的好坏才是条例所关心的。“必要时”，指通行路段路况复杂需要引导通过，或车辆自身状况多变恐有意外发生需要及时采取应对措施的时候。
对超限运输车辆进行监管属于行政许可的监督检查的一种具体形式，所需费用由公路安全保护经费支出，不能要求申请人负担。
8.为批准的超限运输车辆配发超限运输车辆通行证（条例第三十八条第一款）。
这里需要注意：国务院交通运输主管部门规定式样的超限运输车辆通行证是唯一合法的公路超限运输许可证件。不是国务院交通运输主管部门规定式样的证件，不是合法证件。实践中，各地自行设计的通行证或者批复文件都不能作为公路超限运输许可证件使用。遇到这种情况，按照“未随车携带超限运输车辆通行证”办理。
9.加强对固定超限检测站点的管理（条例第三十九条第二款）。
交通运输部规章《公路超限检测站管理办法》第三条第五款规定：“公路超限检测站的建设、运行等具体监督管理工作，由公路管理机构负责。”这个规定也是和条例相一致的。实践中，一些地方的固定超限检测站点不是由公路管理机构管理的，而是直接由交通运输主管部门管理的，这是违法的，应当纠正。
10.发现违法超限嫌疑车辆就近引导至固定超限检测站点进行处理（条例第四十条第一款）。
把握一点：就近。目前的公路超限检测站设置不尽合理，在路上发现了违法超限嫌疑车辆要引导至固定检测站点有时侯要行驶几十公里，无形中又加重了对公路的损害。这就要求各地要合理布局超限检测站点，必要时要争取“一站多点”，把违法超限运输的损害减少到最低。
11.统筹安排公路养护作业计划（条例第五十条）。
公路养护作业由公路管理机构、公路经营企业负责实施，但安排公路养护作业计划的只能是公路管理机构。
公路管理机构应当统筹安排公路养护作业计划，避免集中进行公路养护作业造成交通堵塞。
在省、自治区、直辖市交界区域进行公路养护作业，可能造成交通堵塞的，有关公路管理机构、公安机关交通管理部门应当事先书面通报相邻的省、自治区、直辖市公路管理机构、公安机关交通管理部门，共同制定疏导预案，确定分流路线。
12.设区的市级以上公路管理机构按照规定收集、汇总有关信息，开展公路突发事件的监测、预报和预警工作，及时向社会发布有关公路运行信息（条例第五十三条第二款）。
这个是设区的市级以上公路管理机构的义务，县级公路管理机构无此义务。
这个义务非常重要。如果发布信息不及时造成他人损失，公路管理机构很可能会承担责任。设区的市级以上公路管理机构对此必须相当重视。
13.其他行政义务。
比如条例第五十六条规定：“……，由公路管理机构责令限期拆除……”虽未使用“应当”字样，但也没有使用“可以”字样，从法律语言学的角度来看，已经表明这是一个义务性条款。条例中还有许多类似的表述。
又如条例第七十二条第二款规定，“公路管理机构扣留车辆、工具的，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公路管理机构接受处理。逾期不接受处理，并且经公告3个月仍不来接受处理的，对扣留的车辆、工具，由公路管理机构依法处理。”
第七十二条第三款规定，“公路管理机构对被扣留的车辆、工具应当妥善保管，不得使用。”
这些也都是义务性条款。
（二）非行政义务
公路管理机构的非行政义务比较简单。条例中凡是把“公路管理机构”和“公路经营企业”并列在一起规定的义务都是非行政义务。如下：
1.根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案，组建应急队伍，并定期组织应急演练（条例第七条第二款）。
2.公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准调整的，及时变更限载、限高、限宽、限长标志；需要绕行的，标明绕行路线（条例第三十三条第二款）。
3.及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物（条例第四十三条第二款）。
4.加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态（条例第四十四条第一款）。
5.按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，及时设置警示标志，并采取措施修复（条例第四十七条第一款）。
6.定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定，保证其技术状态符合有关技术标准；对经检测发现不符合车辆通行安全要求的，进行维修，及时向社会公告，并通知公安机关交通管理部门（条例第四十八条）。
7.定期检查公路隧道的排水、通风、照明、监控、报警、消防、救助等设施，保持设施处于完好状态（条例第四十九条）。
8.发生公路突发事件影响通行的，及时修复公路、恢复通行（条例第五十三条第一款）。
二、公路管理机构的权力
公路管理机构的权力，特指为履行公路安全保护职责所具有的行政权力。具体包括：
（一）实施行政监督检查
条例第三条第三款规定：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。”
结合《公路法》第六十九条、第七十条、第七十一条的规定，并根据实践经验，公路管理机构的监督检查主要有：
1.公路巡查
公路巡查，指的是公路管理机构出于保护公路安全的目的，按照预定的频率和项目对公路所进行的巡视、检查，以及相关的现场处置。
实践中，实施公路巡查的通常是基层公路管理机构。这主要是出于降低行政成本、提高行政效率的目的。但公路“费改税”后，设区的市级公路管理机构人数大幅增加，为满足业务需要，他们往往也上路巡查，在某种程度上造成了与基层公路管理机构的职能冲突和行政资源的浪费，这种现象值得注意。
公路自身的状况是公路管理机构实施公路巡查所关心的主要问题。至于在公路上行驶的车、行走的人，只要不对公路本身造成损害，公路管理机构是不去关心的。所以，车辆是否超速、行人是否在机动车道内行走，公路管理机构是不会去管理的，也不应该去管理。
根据表现形式和巡查目的的不同，公路巡查可分为：日常巡查、加密巡查和专项巡查。
实施公路巡查，必须如实做好巡查记录。
2.对行政许可实施情况的监督检查
对行政许可实施情况的监督检查的主体，不限于作出许可决定的机构，可以是任何有监督检查权的机构。比如公路超限运输许可决定是省级公路管理机构作出的，但超限运输车辆途经公路沿线的设区的市级、县级公路管理机构都有权对该车监督检查。
对行政许可实施情况的监督检查分为日常监督检查和临时监督检查。
对被许可人实施行政许可决定过程中的违法行为，公路管理机构可以依法调查、处罚。
符合法定条件的行政许可，可以依法撤销或者注销。
这里需要注意的是：除非有特别授权，否则不能对非本系统的行政许可实施情况进行监督检查。比如公路管理机构不能检查车辆驾驶人有无驾驶证。但公路管理机构可以要求驾驶人出示驾驶证进行身份确认和超限运输车辆驾驶资格确认。这种“确认”在理论上属于行政确认，和行政监督检查是不同的。
3.专项检查
专项检查，指公路巡查和对行政许可实施情况的监督检查之外的其他具有特定目标和内容的专项检查。比如超限车辆检查、非公路标志检查、违法建筑物检查等。
其他专项检查具有临时性、非法定性的特点。
（二）实施行政许可
条例中的行政许可，主要包括涉路施工活动许可、公路超限运输许可、公路养护作业单位资质许可。详见第九章“公路安全保护行政许可”。
（三）实施行政处罚
条例中的行政处罚，详见第十章“违法行为的处理”。
（四）实施行政强制
条例中的行政强制，主要有强制拖离、扣留车辆、扣留工具、强制拆除，详见第五章“行政强制的理解与应用”。
（五）实施行政确认
条例中的行政确认，是指公路管理机构及其他负有公路安全保护职责的机构和部门对与公路安全保护相关的事实的确定、认可。
和很多法学概念一样，行政确认有广义和狭义之分。在行政许可和行政处罚中，都包含有行政确认的内容。比如对申请人的申请材料是否齐全进行判断，对当事人的违法行为进行认定等。这些行政确认就属于广义上的行政确认。但这些行政确认都不具有独立存在的意义和作用。也就是说，这些行政确认是从行为，行政许可、行政处罚才是主行为。在这些行政确认之后还会顺接其他行为。行政确认只是实施行政许可、行政处罚的一个步骤，是其他行为的前提。
本书所称的“行政确认”是在狭义上来说的。也就是说，行政确认应当具有独立存在的意义和作用。它不依附于其他行为，也不是其他行为的前提，而是终局行为。通俗一点说，行政确认之后这事就结束了，没有其他的事情了。比如条例第二十一条：“在公路桥梁跨越的河道上下游各500米范围内依法进行疏浚作业的，应当符合公路桥梁安全要求，经公路管理机构确认安全方可作业。”该条中，“公路管理机构确认安全”就可以了。至于今后是否实施监督检查，那是与行政确认并列的、独立的行为，并不影响行政确认独立存在的地位。
（六）实施行政命令
条例中的行政命令，主要有责令限期拆除、责令改正等。行政命令可以单独实施，也可以和行政处罚等同步实施，但都不影响行政命令独立存在的法律地位。需要说明的是，行政命令和行政强制中的催告不同。催告虽然也表现为要求当事人履行一定的义务，但它是行政强制程序中的一个步骤，不具有独立存在的价值和法律地位，因此不是行政命令。
对于行政命令，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；但对于催告，则不能单独就催告本身申请行政复议或者提起行政诉讼，只能就行政强制依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这也是某一行为是否具有独立存在的法律地位的直观体现。
（七）签订行政合同
条例中的行政合同，主要指第三十七条第一款规定的公路管理机构与超限运输申请人签订的有关协议。行政合同需要当事双方或多方共同完成，只有公路管理机构一方是不能签订行政合同的。
（八）实施其他行政行为
条例中的其他行政行为，指上述行政行为之外的行政行为。比如行政协助：设区的市级以上人民政府交通运输主管部门配合有关部门组织绕行、分流（第五十三条第一款）。
又如行政指导：设区的市级以上公路管理机构向社会发布有关公路运行信息，指引公路使用者的通行（第五十三条第二款）。
第二节 行政机关及其他机构的义务与权力
条例中涉及到的行政机关及其他机构，包括：政府、交通运输主管部门、其他的政府工作部门及相关管理机构。其义务与权力如下：
一、政府
条例中的“政府”，有如下提法：
（一）各级人民政府
包括：
1.国务院；
2.省、自治区、直辖市人民政府；
3.自治州、县、自治县、市人民政府；
4.乡、民族乡、镇人民政府；
5.区人民政府；
6.旗人民政府、特区人民政府（如贵州省六枝特区人民政府）、林区人民政府（如湖北省神农架林区人民政府）。
行政义务：加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责（条例第二条）。
（二）省、自治区、直辖市人民政府
权力：
1.确定县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责（条例第三条第二款）；
2.批准设立固定超限检测站点（条例第三十九条第一款）。
（三）县级以上各级人民政府
包括：
1.国务院；
2.省、自治区、直辖市人民政府；
3.自治州、县、自治县、市人民政府；
4.区人民政府；
5.旗人民政府、特区人民政府（如贵州省六枝特区人民政府）、林区人民政府（如湖北省神农架林区人民政府）。
行政义务：将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算（条例第五条）。
权力：批准本级公路突发事件应急预案（第七条第一款）。
（四）县级以上地方人民政府
包括：
1.省、自治区、直辖市人民政府；
2.自治州、县、自治县、市人民政府；
3.区人民政府；
4.旗人民政府、特区人民政府（如贵州省六枝特区人民政府）、林区人民政府（如湖北省神农架林区人民政府）。
行政义务：
1.组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围（条例第十一条第一款）；
2.划定新建、改建公路的建筑控制区的范围并公告（条例第十二条第一款）。
（五）乡级人民政府
包括乡、民族乡、镇人民政府。
行政义务：参照本条例的规定实施村道的管理和养护工作（条例第七十五条）。
权力：在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施（条例第三十四条）。
二、交通运输主管部门
条例所说的“交通运输主管部门”和《公路法》所说的“交通主管部门”是一回事。之所以称谓不同是因为机构改革后的职能调整了，名称改变了。但不管如何变化，只要它履行交通行业管理职能它就是“交通运输主管部门”或“交通主管部门”。是否履行交通行业管理职能，以政府机构设置方案（“三定”方案）为准。需要说明的是：交通运输主管部门是政府组成部门，是行政机关。如，交通运输部、交通运输厅、交通运输局等。如果不是行政机关就不能称为“主管部门”，而是“管理机构”。
行政义务：
1.国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法主管本行政区域的公路保护工作（条例第三条第一款、第二款）。
2.县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑国家有关车辆技术标准、公路使用状况等因素，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要（条例第六条）。
3.县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件（以下简称公路突发事件）应急预案，报本级人民政府批准后实施（条例第七条第一款）。
4.在县级以上地方人民政府组织下，会同国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围（条例第十一条第一款）。
5.国务院交通运输主管部门规定超限运输车辆通行证的式样（条例第三十八条第一款）。
6.国务院交通运输主管部门规定公路养护的技术规范和操作规程（条例第四十五条）。
7.国务院交通运输主管部门制定有关公路巡查的规定（条例第四十七条第一款）。
8.发生公路突发事件影响通行的，设区的市级以上人民政府交通运输主管部门应当根据修复公路、恢复通行的需要，及时调集抢修力量，统筹安排有关作业计划，下达路网调度指令，配合有关部门组织绕行、分流（条例第五十三条第一款）。
9.国务院交通运输主管部门制定有关收集、汇总公路损毁、公路交通流量等信息，开展公路突发事件的监测、预报和预警工作，并利用多种方式及时向社会发布有关公路运行信息的规定（条例第五十三条第二款）。
10.国务院交通运输主管部门规定公路永久性停止使用的核准程序（条例第五十五条第一款）。
权力：
1.省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构批准在规定的范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的申请（条例第十七条第二款）。
2.县级人民政府交通运输主管部门可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施（条例第三十四条）。
3.国务院交通运输主管部门在必要时可以统一协调处理跨省、自治区、直辖市进行的超限运输（条例第三十六条第一款）。
4.有关交通运输主管部门可以依法设立固定超限检测站点，配备必要的设备和人员（条例第三十九条第一款）。
5.国务院交通运输主管部门规定从事公路养护作业的单位应当具备的资质条件、依法制定公路养护作业单位资质管理办法（条例第四十六条）。
三、其他的政府工作部门及相关管理机构
（一）行政义务
1.县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作（条例第四条）。
2.国土资源等部门在县级以上地方人民政府组织下会同交通运输主管部门划定公路建筑控制区的范围（条例第十一条）。
3.航标管理机构维护桥区水上航标（条例第二十三条第一款）。
4.公安机关交通管理部门办理车辆登记时当场查验（条例第三十一条）。
5.道路运输管理机构对煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所进行监督检查，制止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）（条例第四十一条第二款）。
6.载运易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的车辆，确需通过特大型公路桥梁或者特长公路隧道的，负责审批易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品运输许可的机关应当提前将行驶时间、路线通知特大型公路桥梁或者特长公路隧道的管理单位，并对在特大型公路桥梁或者特长公路隧道行驶的车辆进行现场监管（条例第四十二条）。
7.公路上行驶车辆的装载物掉落、遗洒或者飘散的，公安机关交通管理部门应当责令改正车辆装载物掉落、遗洒、飘散等违法行为（条例第四十三条第二款）。
8.公安机关交通管理部门发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁，危及交通安全的，应当及时采取措施，疏导交通，并通知公路管理机构或者公路经营企业（条例第四十七条第二款）。
9.在省、自治区、直辖市交界区域进行公路养护作业，可能造成交通堵塞的，有关公安机关交通管理部门会同公路管理机构事先书面通报相邻的省、自治区、直辖市公路管理机构、公安机关交通管理部门，共同制定疏导预案，确定分流路线（条例第五十条第二款）。
10.安全生产监督管理部门、水行政主管部门、流域管理机构、海事管理机构等有关单位依法处理违反本条例第十八条、第十九条、第二十三条规定的行为（条例第五十七条）。
11.水行政主管部门或者流域管理机构依法处理违反本条例第二十条规定的行为（条例第五十八条）。
12.具有国家规定资质的车辆生产企业未按照规定车型和技术参数改装车辆的，由原发证机关责令改正，处4万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，吊销其资质证书（条例第六十三条第二款）。
13.对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆，由道路运输管理机构吊销其车辆营运证；对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆驾驶人，由道路运输管理机构责令其停止从事营业性运输；道路运输企业1年内违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的，由道路运输管理机构责令道路运输企业停业整顿；情节严重的，吊销其道路运输经营许可证，并向社会公告（条例第六十六条）。
14.违反本条例的规定，指使、强令车辆驾驶人超限运输货物的，由道路运输管理机构责令改正，处3万元以下的罚款（条例第六十八条）。
15.发生交通事故造成公路、公路附属设施损坏的，公安机关交通管理部门在处理交通事故时应当及时通知有关公路管理机构到场调查处理（条例第七十一条第二款）。
16.违反本条例的规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任（条例第七十四条）。
（二）权力
1.公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构与公路管理机构协商后划定（条例第十二条第二款）。
2.省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门会同交通运输主管部门批准在规定的范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的申请（条例第十七条第二款）。
3.水行政主管部门、流域管理机构等有关单位会同公路管理机构批准在规定的范围内确需进行抽取地下水、架设浮桥等活动的申请（条例第十九条第二款）。
4.公安机关交通管理部门提出对涉路施工活动申请的意见（条例第二十八条第二款）。
5.公安机关交通管理部门对涉路施工活动进行验收（条例第二十九条第二款）。
6.公安机关交通管理部门提出对公路超限运输的意见（条例第三十六条第二款）。
7.违反本条例的规定，经批准进行超限运输的车辆，未按照指定时间、路线和速度行驶的，公安机关交通管理部门有权责令改正，拒不改正的，可以扣留车辆（条例第六十五条第一款）。
第三节 其他单位和个人的义务
《公路安全保护条例》涉及到的其他单位，指公路管理机构、行政机关及其他机构之外的单位，类型包括法人和其他组织。《公路安全保护条例》涉及到的个人，一般指中国公民，也会涉及到外国人和无国籍人，后者主要在边疆地区有所涉及。
因为其他单位和个人不具有行政权力，所以在条例中主要体现为义务。从实践需要出发，主要应把握三点：一是公路经营企业的义务，二是特定单位和个人的义务，三是任何单位和个人的普遍性义务。
一、公路经营企业的义务
条例所说的“公路经营企业”，也就是《公路法》第六十二条规定的受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织依法成立的开发、经营公路的企业，如高速公路经营公司等。条例规定的公路经营企业的义务，主要在公路养护上。公路经营企业的具体义务如下：
1.根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案，组建应急队伍，并定期组织应急演练（条例第七条第二款）。
2.公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准调整的，公路经营企业应当及时变更限载、限高、限宽、限长标志；需要绕行的，还应当标明绕行路线（条例第三十三条第二款）。
3.及时清除掉落、遗洒、飘散在公路上的障碍物（条例第四十三条第二款）。
4.加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态（条例第四十四条第一款）。
5.按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查，并制作巡查记录；发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时设置警示标志，并采取措施修复（条例第四十七条第一款）。
6.定期对公路、公路桥梁、公路隧道进行检测和评定，保证其技术状态符合有关技术标准；对经检测发现不符合车辆通行安全要求的，应当进行维修，及时向社会公告，并通知公安机关交通管理部门（条例第四十八条）。
7.定期检查公路隧道的排水、通风、照明、监控、报警、消防、救助等设施，保持设施处于完好状态（条例第四十九条）。
8.发生公路突发事件影响通行的，及时修复公路、恢复通行（条例第五十三条第一款）。
有两点需要说明：
（一）公路经营企业的权利
前面说的都是公路经营企业的义务，其实公路经营企业也是有权利的。这里使用的是“权利”一词而不是“权力”，表明这不具有行政强制性。
公路经营企业的权利体现在：公路管理机构在审批涉路施工活动的申请时，应当征求公路经营企业的意见（条例第二十八条第二款）。相应地，公路经营企业具有提出意见的权利。但要注意，对于公路经营企业的意见，公路管理机构可以采纳，也可以不采纳。
在后续工作中，公路经营企业还有依据《公路法》第六十七条的规定要求补偿的权利。
（二）公路经营企业和公路管理机构义务的区分标准
条例中的很多条款都把公路经营企业和公路管理机构并列在一起论述，比如第四十四条第一款：“公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态。”那么如何区分公路经营企业和公路管理机构在公路养护工作中的责任呢？某一段公路没有养护好，公路经营企业和公路管理机构为此负连带责任呢，还是按比例分担？
答案很简单：谁承担该段公路的养护义务谁承担责任。在实践中，有个简单的判断标准：经营性公路的养护主体是公路经营企业，政府还贷公路和非收费公路的养护主体是公路管理机构。因为公路养护作业并非行政行为，所以公路管理机构在养护作业中并不是以行政主体的面目出现的，它的地位和公路经营企业是一样的。
二、特定单位和个人的义务
特定单位和个人，是指条例明文规定的承担特定义务的单位和个人。比如：
1.建设单位：公路桥梁跨越航道的，建设单位应当按照国家有关规定设置桥梁航标、桥柱标、桥梁水尺标，并按照国家标准、行业标准设置桥区水上航标和桥墩防撞装置（条例第二十三条第一款）。
2.通过公路桥梁的船舶的船员：通过公路桥梁的船舶应当符合公路桥梁通航净空要求，严格遵守航行规则，不得在公路桥梁下停泊或者系缆（条例第二十三条第二款）。
3.特定涉路施工活动的建设单位：依法提出申请，按照许可的设计和施工方案进行施工作业，并落实保障公路、公路附属设施质量和安全的防护措施（条例第二十七条、第二十八条第一款、第二十九条第一款）。
4.涉路工程设施的所有人、管理人：加强维护和管理，确保工程设施不影响公路的完好、安全和畅通（条例第二十九条第三款）。
5.煤炭、水泥等货物集散地以及货运站等场所的经营人、管理人：采取有效措施，防止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）（条例第四十一条第一款）。
6.车辆驾驶人、押运人员：公路上行驶车辆的装载物掉落、遗洒或者飘散的，车辆驾驶人、押运人员应当及时采取措施处理；无法处理的，应当在掉落、遗洒或者飘散物来车方向适当距离外设置警示标志，并迅速报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门（条例第四十三条第二款）。
三、任何单位和个人的普遍性义务
1.任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路、公路用地和公路附属设施（条例第九条）。
2.任何单位和个人不得指使、强令车辆驾驶人超限运输货物，不得阻碍道路运输管理机构依法进行监督检查（条例第四十一条第三款）。
3.除车辆驾驶人、押运人员以外的其他人员发现公路上有影响交通安全的障碍物的，也应当及时报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门（条例第四十三条第二款）。
从法律逻辑学的角度来说，不仅车辆驾驶人、押运人员有报告的义务，其他人员也有报告的义务，实际上是所有的人都有报告的义务，因此本条款也是普遍性义务。
4.除公路管理机构、公路经营企业、公安机关交通管理部门工作人员以外的其他人员发现公路坍塌、坑槽、隆起等损毁的，应当及时向公路管理机构、公安机关交通管理部门报告（条例第四十七条第三款）。
从法律逻辑学的角度来说，公路管理机构、公路经营企业、公安机关交通管理部门工作人员已经有义务对公路损毁进行处理，其他人员也有报告的义务，因此本条款也可以列为与公路损毁相关的普遍性义务。
除此之外，还有不得实施违法行为的义务等。
第四节 协调联动机制的建立与公路管理体制改革
当前的行政管理体制改革，趋向于决策与执行分开，业务分工日趋专业化、精细化。就公路安全保护工作来说，有两项工作十分重要，在宏观上决定着公路安全保护工作效果的好坏。一项工作是协调联动机制的建立，另一项工作是公路管理体制改革。
一、协调联动机制的建立
公路安全保护工作涉及部门众多。就条例来说，指明的部门就有十多个：交通运输主管部门，公路管理机构，县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检部门，国土资源部门，航标管理机构，公安机关交通管理部门，道路运输管理机构，安全生产监督管理部门、水行政主管部门、流域管理机构、海事管理机构，铁路管理机构、航道管理机构等。这些部门之间职能如何协调，业务如何衔接，是一个重要而紧迫的课题。立法规范不可能对此涉及过多、过细，这有赖于政府的主导和部门的参与。
协调联动机制的建立，需要做好以下几方面的工作：
（一）信息共享
涉及到公路安全保护工作的信息，应当建立共享机制。但目前这方面的工作非常薄弱。
薄弱点之一，是公安机关交通管理部门的车籍档案不对外开放，其他单位要查询比较困难。公路管理机构在查处案件时需要了解车辆所有人信息和车辆登记的技术参数，在获取信息上阻力颇多。
薄弱点之二，是涉及公路的行政许可项目没有全程共享。很多时候，公路管理机构了解到其他部门涉路许可的信息是通过政府信息公开的渠道和主动咨询的方式，而这时候许可决定往往已经做出，公路管理机构即使有不同意见要更改许可决定非常难。公路管理机构需要提前介入，从行政许可的受理阶段就掌握涉路许可的信息，其他部门也应参考公路管理机构的意见做出决定，没有信息共享这个目标就无法实现。
薄弱点之三，是行政处罚信息没有共享。这样造成的典型后果，就是条例第六十六条规定的处罚很难实现。因为车辆是流动的，当事人在甲地被处罚，在乙地、丙地又被处罚，如果无法通盘掌握甲地、乙地、丙地的处罚信息那么就根本不可能知道“1年内违法超限运输”是否超过3次，也就不能依据条例第六十六条实施处罚。
薄弱点之四，是公路路面信息缺乏交换。典型如高速公路上，公路管理机构、公路养护组织、公路警务单位之间沟通不充分，联系不频繁，各有一套指挥系统，造成信息脱节、资源浪费，影响公路通行效率。
建立信息共享机制，有助于解决上述问题。
（二）行动有序
现在一些地方已经建立路警、路地协调联动机制，但有些机制缺乏科学设计，在具体行动上没先没后、没上没下，职责不清、任务不明，有事了乱哄哄都往上拥，事没完又做乌合之众鸟兽散，让公众看笑话。还有一些“机制”缺乏规章制度制约，全凭个人关系好坏。两家单位领导关系好，工作协调联动就好；两家单位领导关系不好或一般，工作就协调不好或协调一般。要想建立真正的协调联动机制，必须加强机制的科学性和制度化。
在协调联动机制的建立上，公路管理机构要克服两种倾向：一是卑，一是亢。
卑：有的公路管理机构负责人觉得自己低人一等，抱着求人的心态去和其他单位“联动”，人家当然也会轻视你。
亢：有的公路管理机构负责人自恃“有钱”瞧不起人，把自己当成“老子”，把因机构改革分离出去的部门视为“儿子”，这种态度对人，人家当然也会不配合。
正确的态度是不卑不亢。要用平等的心态去做协调联动工作。原则立场要坚定，具体措施要灵活。公路管理机构要想在协调联动机制中起主导作用，就必须保证其他部门的利益不受损害，必要时也可以给予其他部门一些利益。这在当前的行政管理体制下显得尤为重要。
（三）职责清晰
有些单位很不情愿职责清晰，喜欢浑水摸鱼。比如依照法律规定，疏导交通本来是公安机关交通管理部门的职责，但有的公路管理机构偏偏喜欢去干这项工作，而且还千方百计寻找“依据”。还有的道路运输管理机构认为涉及到道路运输活动的事情都该由它们管，它们制定道路交通事故应急预案，规定由道路运输管理机构协调公安机关交通管理部门、消防机构、救护机构处理交通事故。这样的“机制”显然于法不合，也不会为其他部门所接受，只能关起门来自拉自唱。要建立真正的协调联动机制，必须明确职责，做到不缺位、不越位，不让权、不夺权。职责如何界定，应当以法律、法规为准。
二、公路管理体制改革
“费改税”后，公路管理体制改革取得了重大进展，很多地方纷纷成立了独立的公路路政管理机构，比如云南省的公路路政管理总队、支队、大队，辽宁省的公路路政管理局及分局等。这些公路路政管理机构和公路养护管理机构（养护组织）互不隶属，形成了公路“管养分离”。现在的问题在于：哪些职责是“管”，哪些职责是“养”。公路管理和公路养护的概念缺乏清晰的界定使得目前的公路管理体制频出摩擦。有的原有公路管理机构不向新机构移交路政档案，有的公路路政管理机构没有巡查权，有巡查权的机构没有处罚权，造成公路监督检查和公路行政处罚脱节，行政效率降低，公路路况下降。
还有一些地方成立了交通行政执法机构，统一行使陆上和水上交通运输行业行政执法职能。但因为没有区分“决策”和“执行”，运行效率有待提高。
公路管理体制关系到公路安全保护工作效果的好坏，应当引起足够的重视。如果在交通运输行业内部都搞的一团糟，体制五花八门，很难期望和其他部门的协调联动机制运转高效。
从长远来看，依法管路、以警执法是一个趋势，但短期内很难实现。从中期来看，管养分离是一个方向，也是一个必然。从近期来看，独立的公路路政管理机构是一个探索，但面临的阻力很大。
目前的公路路政管理体制，大体有省以下垂直管理、省以下属地管理、混合管理以及双重管理四种模式。省以下垂直管理，即省级行政区域内公路路政管理职能皆归于省级交通运输主管部门设置的公路管理机构；省以下属地管理，即各行政区域内公路路政管理职能归于本级交通运输主管部门设置的公路管理机构；混合管理，即对干线公路实行省以下垂直管理，对非干线公路实行省以下属地管理；双重管理，即实行上级公路管理机构和本级交通运输主管部门双重管理。
其中，前三种模式是常见模式，最后一种模式较为少见。而独立的公路路政管理机构，也大多依附于前三种模式而存在。因为独立的公路路政管理机构大多从既有公路管理机构中以机构升格形式划分出来，出于惯性，以新型模式重新设置需要一个过渡期。而如何在理论上解决新型模式的体制架构，是一个全新的课题。
不管是哪一种模式，都有一个特点，那就是公路路政管理职能专属于地方行政，中央人民政府交通运输主管部门及其设置的公路管理机构均没有路政管理职能。这在理论上具有很大的研究价值和实践意义。囿于篇幅，本书对此不做过多论述，但提出独立的公路路政管理机构体制架构设想如下。
原则：公路实行垂直管理。
理由：公路是陆上交通网的重要组成部分，一点断而全线停，这决定了它应该实行统一的管理模式，即垂直管理。事实上任何交通运输方式都应该实行垂直管理模式，比如铁路、水路，把交通线人为分割不利于整体效能的发挥。
模式：加强中央人民政府交通运输主管部门及其设置的公路管理机构的路政管理职能。必要时候，可通过修改立法方式进行明确。中央部门或机构至少要对“7918网”即国家高速公路网实施统一的垂直模式的路政管理，以发挥其最大效能。在社会上影响很大的京藏高速公路大堵车已说明很有对干线公路实施统一管理的必要。而一些干线公路在省界桥梁、隧道管理中出现的推诿扯皮现象也极大地影响了公路使用效能的发挥，现行公路管理体制亟待改革。
在立法修改之前，建议推行省以下垂直管理模式，以提高公路使用效能。省级交通运输主管部门设置公路路政执法总队，下设勤务支队和专管支队，支队下设勤务大队。独立的公路路政管理机构不称“局”，避免出现“省级局”和“县级局”在对外称呼上层次不分的弊端，总队、支队、大队，层级关系一目了然。同时，这样的体制也可以为将来交通行政执法机构的整合奠定良好的基础。
若交通运输部或国家公路局可以对全国主要干线公路直接实施路政管理，建议按片区设置路政监管机构，可称“公路路政监管中心”或“公路路政监管处”，下设勤务支队和专管支队，支队下设勤务大队。
这方面还有很多工作要做。
ID: A319925
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