第六章 公路建筑控制区管理
阅读提示：本章主要论述公路建筑控制区的管理。公路建筑控制区管理是公路安全保护工作的一个重点和难点（另一个是公路超限运输管理）。通过本章的阅读，可以使读者了解到《公路安全保护条例》对公路建筑控制区的相关规定，以及在实践中如何有效实施管理。
公路建筑控制区就是公路两侧除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物的区域。同《公路法》相比，条例规定的公路建筑控制区有了一些变化，最明显的就是起算点的不同。除此之外，条例把对建筑物和地面构筑物的管理范围扩大到了公路建筑控制区外，这是值得注意的一个条款，实践中，它的意义甚至超过了对公路建筑控制区本身的管理。下文详述。
第一节 公路建筑控制区的作用
为什么要设置公路建筑控制区？公路建筑控制区的作用是什么？其实，这主要是一个技术问题而不是法律问题。
公路建筑控制区的作用，主要是为了保护公路的功能完善，减少公路行车时的视线障碍，为公路使用者提供安全的通行条件，同时也可以减少将来公路拓宽改造时的征地补偿费用，节约公路建设资金。体现在条例中，就是第十一条所说的：“保障公路运行安全”、满足“公路发展的需要”。
条例对公路建筑控制区的管理，主要集中在第十一条、第十二条、第十三条。公路建筑控制区，作为公路安全保护的地理范围之一，历来是公路管理工作的重点与难点。
从技术角度来说，公路建筑控制区范围越大越好，范围越大，对公路安全的影响越小。但在实践中还必须考虑到其他方面的利益需要。如果公路建筑控制区的范围过大，在控制区内不能修建建筑物和地面构筑物，势必造成土地资源的浪费，这是为他方利益和国家利益所不容的。所以，在立法上必须对公路建筑控制区的范围做出一个限制，一方面制止公路建筑控制区的无限扩大，另一方面也要保障公路安全的需要。
实践中，有机构和个人呼吁重新审视公路建筑控制区的作用，认为在我国目前土地资源十分紧张的情况下，公路建筑控制区的范围不宜过大，也不宜过于机械，应当允许各地根据实际情况决定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的作用，应当限定在“保障公路运行安全”这一个目标之内，不能为将来公路拓宽时减少征地补偿费用而限制土地使用，造成土地资源浪费。更有观点认为，我国东部部分地区公路拓宽的可能性不大，公路建筑控制区范围要进一步压缩或取消。
以上观点具有一定的道理，也代表了某些群体的利益诉求。立法就是一个利益博弈的过程。各方利益主体通过各种方式宣扬自己的主张，游说立法机构，力图使自己的主张为立法机构所采纳，使自己的利益为立法规范所接纳和支持，这是很正常的现象，不该对这种现象本身加以批判。你可以不同意他的观点，但应该捍卫他说话的权利。否则就成了立法独裁。在《公路安全保护条例》的立法过程中开门立法，通过多种方式向全社会征求意见，这是一种进步，是值得鼓励和提倡的，也是社会发展的趋势。对此，不能认为不同意见就是杂音，你不同意他的观点可以反驳但不能封杀。《公路安全保护条例》最终的立法结果，应该说交通部门以及政府的利益得到了支持和维护。同以前的规定相比，公路建筑控制区的范围非但没有缩小，而且还向外扩张了至少一米。作者认为，条例的这一规定仍然有继续探讨的空间。在技术上，公路建筑控制区的范围有没有必要这么大仍需论证。在实践中，随着公路建筑控制区范围的扩大，管理的难度也增大，面临的阻力也加大，因为公路建筑控制区的扩大进一步触及和压缩了他方的利益空间，由此引发的矛盾会加剧，冲突频率也会增加。不仅有公路管理机构和当事人之间的冲突，也会有政府机构之间的冲突，甚至会有政府机构和政府之间的冲突。政府还可能会出于相关利益主体的施压而迟迟不划定公路建筑控制区等等。这些问题如何应对值得探讨。但在实践中必须坚持原则性。问题可以探讨，但既然条例规定了公路建筑控制区的范围那么就应当得到执行，否则损害的不仅是法规的权威，更将使各方的利益不能得到合法的维护，最终造成社会秩序的混乱。
公路建筑控制区内有一个例外情况，那就是可以因公路保护需要修建建筑物和地面构筑物。用《公路法》的表述是“公路防护、养护需要”，这和条例所说的“公路保护需要”是一个意思。什么是因为公路保护需要而修建的建筑物和地面构筑物呢？这仍然主要是一个技术问题。比如监控、收费、通信、配电、照明、管理、养护等设施都是因为公路保护需要而修建的建筑物和地面构筑物。这在技术上是很清晰的。但在实践中，却成了一个法律问题。某一建筑物或地面构筑物是否“公路保护需要”，有一个判断权，这个判断在理论上叫做“行政确认”，属于行政行为。由此会变通出这样一种情况：只要公路管理机构认定某一建筑物或地面构筑物属于“公路保护需要”那么就可以不拆除了。作出如此认定的背后的原因值得注意。
第二节 公路建筑控制区的划定
一、划定的准则
本书第一章提到，公路建筑控制区的划定原则，有三个：（1）保障公路运行安全；（2）节约用地；（3）满足公路发展的需要。除此之外，还有一些具体规定和这三个原则共同构成了公路建筑控制区划定的准则，论述如下：
（一）保障公路运行安全
公路建筑控制区首先需要保障公路运行安全，这是建筑控制区的应有之义。如何才能保障公路运行安全，这是一个技术问题。技术问题通过技术手段解决。实践中可参考《公路工程技术标准》等技术规范。
（二）节约用地
节约用地的含义，是在保障公路运行安全的前提下尽可能节约土地。假如20米的范围已经可以保障公路运行安全，那么就不要划21米，甚至更多。
（三）满足公路发展的需要
这个要求实际上是为将来公路拓宽改造预留土地，节约征地拆迁成本。如何做才可以说是满足公路发展的需要，要看公路规划。公路规划要拓宽改造的，建筑控制区范围可以大一些，反之满足最低要求即可。
（四）县级以上地方人民政府组织相关部门划定
公路建筑控制区应当在县级以上地方人民政府的组织下划定。这一方面是保障公路建筑控制区的权威性，不仅社会公众要遵守，政府部门也要遵守；另一方面政府组织多部门参与划定公路建筑控制区，表明这不是交通部门一家的事情，可以避免在将来的管理中部门之间推诿扯皮现象的发生。
（五）公路建筑控制区范围的起算点是公路用地外缘
公路建筑控制区范围的起算点，是公路用地外缘。而条例实施之前的起算点，是公路边沟外缘。条例对公路建筑控制区范围起算点的变更，把公路管理的范围向外至少扩张了一米，同时也避免了之前公路用地和公路建筑控制区存在重合的问题而带来的管理和法律适用上的不便。
（六）新建、改建公路的建筑控制区的范围由县级以上地方人民政府划定并公告
新建、改建公路的建筑控制区的范围，由公路沿线县级以上地方人民政府直接划定，而不是由政府组织多部门划定。建筑控制区划定之后还要公告。
（七）公路建筑控制区与其他区域重叠的经协商后划定
存在重叠情况的公路建筑控制区，在划定前，要经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商。协商后才能划定。
二、公路建筑控制区的范围
根据《公路安全保护条例》第十一条规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：
（一）国道不少于20米；
（二）省道不少于15米；
（三）县道不少于10米；
（四）乡道不少于5米。
属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。
公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。
公路建筑控制区的范围，条例只规定了下限没有规定上限，具体是多少以划定的为准。
三、划定的方式
划定建筑控制区的方式，可以是政府以规章的形式明文规定，也可以是以文件的形式具体明确。只要建筑控制区的范围是具体的、确定的，即可认为已经划定。
“具体的、确定的”标准，是最终明确的公路建筑控制区范围只有一个具体的数值。以国道为例。如果规定国道的建筑控制区的范围是从公路用地外缘起向外20米，这个“20米”就是具体的、确定的、唯一的数值。如果只规定“不少于20米”就不是具体的、明确的、唯一的数值。因为“不少于20米”可能是20米、21米、22米，还可能是无限多的、更大的数值。因此，如果规定建筑控制区范围是“20米”，则可以认为建筑控制区已经划定；如果规定建筑控制区范围是“不少于20米”则不能认为建筑控制区已经划定。
在公路建筑控制区边缘设立标桩，是对政府划定的建筑控制区范围的确认，是建筑控制区范围的一种直观的表示方式。没有设立标桩，建筑控制区依然存在。但不设立标桩，会使公众不能准确地掌握公路建筑控制区的范围，可能会因测量误差导致建筑物、地面构筑物侵入公路建筑控制区从而导致违法行为的出现。因此，公路建筑控制区划定后，应及时设立标桩，避免不必要的争议和纠纷。
四、若干重要问题
（一）新、旧规定的衔接
公路建筑控制区并非《公路安全保护条例》所创设，在该条例施行之前的《中华人民共和国公路管理条例》和《公路法》中即有规定。那么，在《公路安全保护条例》施行之前划定的公路建筑控制区在该条例施行之后是否仍然有效，新旧规定如何衔接？
《公路法》第五十六条第二款规定：“建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。”
该条款实际上是授权国务院对公路建筑控制区的范围做出规定。
在《公路安全保护条例》施行之前，通常认为国务院对公路建筑控制区的规定在《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米。”
根据此规定，建筑物边缘与国道边沟外缘的间距大于或等于二十米即可。换句话说，国道边沟外缘起二十米内不允许修建建筑物。“二十米”就是国道两侧不允许修建建筑物的范围，即国道建筑控制区的范围。同理，省道十五米，县道十米，乡道五米。这实际上是对“公路建筑控制区”的外延进行明确。
同《中华人民共和国公路管理条例》相比，《公路安全保护条例》对公路建筑控制区的规定明显不同：
首先，二者建筑控制区起算点不同。
《中华人民共和国公路管理条例》规定的建筑控制区的范围是从公路边沟外缘起算，而《公路安全保护条例》规定的建筑控制区的范围是从公路用地外缘起算。
其次，二者建筑控制区的范围不同。
《中华人民共和国公路管理条例》规定的建筑控制区的范围是国道边沟外缘起20米，省道边沟外缘起15米，县道边沟外缘起10米，乡道边沟外缘起5米。而《公路安全保护条例》规定的建筑控制区的范围是从公路用地外缘起向外的距离，国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。前者是固定值、刚性条款；后者只规定了下限没有规定上限，是弹性条款。
第三，二者外延不同。
《中华人民共和国公路管理条例》只规定了公路两侧建筑控制区的范围，而《公路安全保护条例》则对高速公路的建筑控制区范围，公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围做出了特别规定。
《公路安全保护条例》对在该条例施行之前划定的公路建筑控制区没有溯及力，也没有对其效力作出否定性规定，因此在《公路安全保护条例》施行之后，在该条例施行之前依据《公路法》和《中华人民共和国公路管理条例》划定的建筑控制区范围仍然有效，其效力不因《中华人民共和国公路管理条例》的废止而失去。由此涉及到的公路主要是《公路安全保护条例》施行之前已经列养接管的公路。对这部分公路来说，建筑控制区已经明确存在，应当依法实施管理。
需要注意的是：对《公路安全保护条例》施行之前已经划定的公路建筑控制区，仍可以依据《公路安全保护条例》重新划定。但重新划定没有否认此前公路建筑控制区的效力。
（二）划定之前公路建筑控制区即已存在
实践中，有的执法人员认为在划定之前，公路建筑控制区是不存在的，因此也无法实施管理，只有等到划定后才能进行管理。这种观点是不正确的。理由如下：
首先，如前所述，公路建筑控制区的规定在《公路安全保护条例》施行之前即已存在。但和《公路安全保护条例》相比，《中华人民共和国公路管理条例》并没有“划定”这一程序，而是采取直接规定建筑控制区范围的方式进行确定。《中华人民共和国公路管理条例》确定的建筑控制区范围在《公路安全保护条例》施行之后仍然有效，对这部分公路建筑控制区应当依法实施管理。
其次，《公路安全保护条例》施行之后，公路建筑控制区范围即使还没有划定，也不意味着公路建筑控制区不存在，只是此时公路建筑控制区的具体范围尚未确定。但最小范围是可以确定的。比如根据本条例规定，国道建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离不少于20米。从公路用地外缘起向外“20米的范围内”就是国道的公路建筑控制区的最小范围。这个范围属于公路建筑控制区是确凿无疑的。至于最终确定的公路建筑控制区是21米、22米，还是更大，则是划定公路建筑控制区时应做的工作。未划定前，应对从公路用地外缘起向外“20米的范围内”依法实施管理。划定后，按照最终确定的范围依法实施管理。省道、县道、乡道依此类推。
第三，在公路建筑控制区没有划定的情况下，对于任何建筑物、地面构筑物，只要存在遮挡公路标志、妨碍安全视距的情形都可以责令限期拆除，而无需界定其在建筑控制区内还是建筑控制区外。
需要注意的是：以上内容仅适用于已经建成并列养接管的公路。对于拟建、在建公路并不适用。拟建、在建公路的建筑控制区，以政府划定的为准。政府未划定的，不宜介入管理。这种情况下，应提请政府依法划定公路建筑控制区，然后方可实施管理。
（三）建筑物与地面构筑物的定义
顾名思义，公路建筑控制区是对建筑活动进行控制的区域。根据条例规定，涉及到建筑物与地面构筑物。“建筑物”是法律规范和技术规范中常见的概念，但目前却没有“建筑物”的权威定义。实践中，尽管不能定义“建筑物”是什么，但可以明确什么是“建筑物”。
按照通常理解，建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所。
就公路路政管理工作来说，涉及到的建筑物主要有住宅、厂房等。
地面构筑物，同建筑物一样，也没有权威的定义。
按照通常理解，地面构筑物一般修建在地面之上，人们不直接在内进行生产和生活活动的设施。
就公路路政管理工作来说，涉及到的地面构筑物主要有水塔、烟囱等。
实践中，区分建筑物和地面构筑物的意义并不是很大，二者等同视之即可。但二者与“非建筑物或地面构筑物”的区别十分重要。比如高架广告牌是否是地面构筑物在实践中就存在争议。在法律、法规和技术标准没有明确规定的情况下，应当按照通常的理解来认定。本书认为，高架广告牌不是地面构筑物。因为其使用功能集中在外部而非内部，按照其他设施来对待更妥当一些。
需要注意的是：地面构筑物和地下构筑物要予以区分。二者的区别主要是看为其使用功能而设置的主要结构在地面还是地下，而不看其是否可以在地面见到。比如，水塔的使用功能是储水、配水，调节水量和水压，尽管在地表以下也设置有基础，但为使用功能设置的主要结构在地面之上，所以是地面构筑物。而下水道的使用功能是排水，尽管在地表可以见到下水井盖，但为使用功能设置的主要结构在地面之下，所以是地下构筑物，不是地面构筑物。
第三节 公路建筑控制区内的管理
公路建筑控制区内的管理，主要是禁止违法修建建筑物和地面构筑物，禁止扩建在公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物、地面构筑物，对在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施依法进行许可和监督检查，对违法埋设的管道、电缆等设施进行处理等。管理的手段有行政确认、行政许可、行政处罚和行政强制等。
一、行政确认
从广义上来说，任何一个具体行政行为都包含行政确认。比如行政处罚中对违法行为的确认。而作为行政行为的种类的行政确认则是一种独立的、终局的行政行为，它不依附于其他行政行为而存在。公路建筑控制区内管理中的行政确认，主要有两个：
（一）对建筑物和地面构筑物是否因公路保护需要而修建的确认
《公路安全保护条例》第十三条所说的“公路保护需要”和《公路法》第五十六条所说的“公路防护、养护需要”是同一概念。
为公路保护需要而修建的建筑物和地面构筑物，通常为：
1.公路养护用房和附属设施。
如公路道班、养护中心、交通量观测点等所使用的房屋、设施。
2.公路管理用房和附属设施。
如公路管理机构、固定超限检测站点等所使用的房屋、设施。
3.公路收费用房和附属设施。
如公路收费站的工作、生活用房和设施。
4.公路运行用房和附属设施。
如公路机电设备所使用的房屋、设施。
5.其他公路保护用房和附属设施。
为公路保护需要而修建的建筑物和地面构筑物，建设单位一般是交通运输主管部门或公路管理机构。由其他单位建设的，通常和交通运输主管部门或公路管理机构签定有合同，或者有政府的文件规定为公路保护所用。
（二）对建筑物和地面构筑物是否属于公路建筑控制区划定前已经合法修建的确认
同时符合以下条件才能认定建筑物和地面构筑物是在公路建筑控制区划定前已经合法修建的：
1.建筑物、地面构筑物在公路建筑控制区划定前已经开始修建。
2.建筑物、地面构筑物在公路建筑控制区划定前已经取得合法手续。
合法的手续，指形式上合法，不管来源是否合法。
如果建筑物、地面构筑物在公路建筑控制区划定前已取得合法手续并开始修建，在公路建筑控制区划定后仍未修建完毕，可以协议拆除，也可以同意继续修建。
如果建筑物、地面构筑物在公路建筑控制区划定前已取得合法手续但在公路建筑控制区划定时仍未修建，一般与当事人协议补偿后依法办理变更手续不再修建。
二、行政许可
公路建筑控制区内的行政许可，主要是条例第二十七条第七项：“在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施”。具体内容可参阅本书第九章“公路安全保护行政许可”。
三、行政处罚
公路建筑控制区内的行政处罚，主要是对违法在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的处罚。具体内容可参阅本书第十章“违法行为的处理”。
四、行政强制
公路建筑控制区内的行政强制，主要是对违法在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的强制拆除。具体内容可参阅本书第五章“行政强制的理解与应用”。
第四节 公路建筑控制区外的管理
条例的一大突破，是把公路管理的区域扩大到了公路建筑控制区外。涉及到的条款就是第十三条第二款：“在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。”
这个突破是对传统公路管理区域的突破。以前在理论和立法中，公路管理的区域止于公路建筑控制区外缘，再向外就无法实施管理了。而现在，至少在理论上来说，公路管理权力已经覆盖了所有的区域。
某种程度上，《公路安全保护条例》第十三条第二款的象征意义大于实质意义。因为实践中可以适用该条款的情形并不多见，但其表现出来的公路管理权力的扩张性十分强劲。结合地方性法规表现出来的同样的扩张性来看，公路管理的重要性日益为立法者所认可，这必将促进公路管理职能的丰富，公路管理机构的社会地位也逐步上升。
一、公路建筑控制区外的含义
公路建筑控制区外，不等于“公路建筑控制区外侧”，而是指公路建筑控制区之外的任何地方。包括公路上、公路用地范围内。
《公路法》只规定在建筑控制区内违法修建建筑物、地面构筑物要拆除，而没有规定在公路上、公路用地范围内违法修建建筑物、地面构筑物如何处理，更没有赋予任何行政机关强制拆除的权力。实践中，这一点对公路安全保护十分不利。例如高速公路的服务区、苗圃等处所使用的土地就是公路用地，如果在这些地方有其他单位或个人擅自修建房屋那么依据《公路法》是无法处理的。这在立法上是必然的，在逻辑上却是荒谬的。《公路安全保护条例》改变了这一状况。
从逻辑上讲，某一地点，要么在公路建筑控制区内，要么在公路建筑控制区外，二者必居其一，而且也只能居其一。条例使用“公路建筑控制区外”这一用语体现出了高超的立法技巧，这样一来就把“公路上、公路用地范围内”包括进去，填补了《公路法》没有涉及在公路上、公路用地范围内违法修建建筑物、地面构筑物如何处理的立法空白，这一点是值得称道的。
结合关于公路建筑控制区管理的规定，条例实际上把几乎所有的涉及公路安全的建筑物、地面构筑物以及其他设施都包括进去了，只要危及公路安全，不管在公路建筑控制区内，还是公路建筑控制区外都可以拆除。
需要注意的是：条例针对公路建筑控制区外的管理规定，仅限于在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施遮挡公路标志、妨碍安全视距的情形。对公路建筑控制区外的其他行为依据其他条款处理。比如条例第十七条规定，禁止在国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动。100米范围显然已经超出了通常的建筑控制区的范围。处理这些行为时不需考虑是否在建筑控制区内。换句话说，这些行为如何处理与其是否发生在公路建筑控制区内无关。
二、公路建筑控制区外管理的手段
公路建筑控制区外的管理，主要是管理在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施是否遮挡公路标志，是否妨碍安全视距。管理的手段主要有行政处罚和行政强制。
具体内容可参阅本书第十章“违法行为的处理”和第五章“行政强制的理解与应用”。
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