城市更新的存量项目处置

二、深圳城市更新及存量项目的主要问题

三、针对存量城市更新项目处置的新政预期

四、后续城市更新主要的审批项目类型

五、城市更新存量项目处置的核心痛点与展望

我们以深圳城市更新的存量项目处置为例，说一下目前业务方面的操作难点。先说个手上在处理的项目的例子，目标项目今年上半年主要尝试纾困和转让的思路，具体是“国企接盘+AMC提供纾困资金”的处置和盘活方案，因国企要求强监管以及拆赔协议要求全部换签的难度太大，因此最终没能推下去，另外项目方找央企施工单位合作/转让也因为是民企的项目导致难以成就（央企无法直接与民企合作）。银行贷款层面，目前能沟通到的是保函+开发贷，项目也已处于等待银行保函开出来后确认实施主体的阶段，但本项目在房企拿项目时是按4.5万/平进行测算，目前却已下跌至只能按不到3万/平进行测算，因此我们想介入项目纾困或债务重组时面临的最大的问题就是项目算不过账。

从整个市场的情况来看，如果房企的存量城市更新项目想完成自救，则必须要解决继续投入的资金，包括解决欠付的过渡安置费、拖欠的员工薪资、与债权方的和解等问题，另外项目盘活还需要在拆迁补偿、地价款及建安成本等方面投入更多的资金。现实的情况是，大部分存量项目的操盘房企都已经缺失主体信用，也不具备再投入能力，因此只能寄希望于引入新的投资人及操盘方。

现实的问题是，因存量项目基本都存在现状容积率高、权属关系复杂、贡献率普遍提升、项目估值面临调整以及原项目公司及/或其股东与村集体、债权方等存在各种纠纷等复杂历史遗留问题，因此新投资人的介入往往需要依靠破产重整或预重整这样的制度安排来规避风险和保障其权益，而这又很大程度上依赖于相关司法制度的完善，因此存量城市更新项目的盘活和处置其实面临着很多操作层面的障碍。

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一、深圳城市更新的未来走向

前段时间，深圳已经针对存在拆迁等问题（包括暂停和无法支付过渡费）的城市更新项目进行整体摸底并寻求解决方案和思路。截止当前，城市更新已进入存量去化阶段，拆除重建类项目审批将大幅缩减，住宅、商办方向业态将严格受限，今后城市更新将以工改普通工业及保障性住房建设为主，不过工改普通工业面临产业监管、销售招商去化困难等问题（比如深汕合作区的工业上楼难度）。市场方面认为，已纳入年度计划的城市更新项目在约定实施期限内未完成推进的，将转为按低效用地再开发政策进行实施，后续城中村改造由住建局（更新局）主导，低效用地再开发则由规自局主导，适用的补偿标准一致，且都由区政府及街道办实施，具体操作方面则还是以政府“做地”为主，民企的主要机会仍停留在存量项目及不良资产处置方向。

二、深圳城市更新及存量项目的主要问题

省委XS组去年对深圳城市更新提出的意见主要包括：推动城中村改造重视程度不够；城中村改造进度缓慢；政策法规供给不足；解决突出问题束手无策；行政审批效率低下；风险防范需引起重视等六个方面。其中，现状问题主要有如下几个：

（1）融资渠道收紧；建设成本上升；物业权利人预期难协调；拆迁安置压力大等现实困境。

（2）项目收益普遍下降、经济可行性低，部分项目已跌至盈亏线以下。

（3）企业开发意愿低，一批存量项目暂缓推进或停滞，新项目启动推进迟缓，开发企业和金融机构暴雷数量呈增加态势。

（4）信访维稳问题：截至2024年8月底，全市累计列入城市更新单元计划 1049 项，其中，已拖欠安置过渡费的城市更新项目共计 145个，累计拖欠总金额96.71亿元，约涉及4.61万户；因地铁、道路、河道等公共利益需要，实施提前拆除的项目128个，拆除建筑面积约380万平方米。已拆迁但长期无法回迁、拖欠安置过渡费等问题日益突出，矛盾不断积累，信访维稳风险上升，亟需按照“市场化、法治化”原则出台处置措施，解决目前城市更新存量项目存在的问题，积极防范化解信访维稳风险。

存量项目的核心推进障碍方面，过渡安置费用太高，行政征收太慢，周期太长，开发商拖不起等是最常见的问题。最近的典型案例为，深圳市龙华区重点产业片区之一的黎光产业片区土地整备利益统筹项目，在完成超过96%业主的搬迁补偿签约后，因8户私宅业主的天价诉求、拒绝正面谈判签约，导致项目无法继续推进，项目参与方——深圳升鹏房地产有限公司（金光华公司的子公司）在这个项目上投入的资金超过20个亿，受未签约业主房屋未拆除的影响，土地无法成片移交，项目开发建设更是遥遥无期，在承受巨大资金压力的情况下，无奈宣告项目部暂停办公。

总的来说，深圳城市更新项目的暂缓推进或停滞对房地产领域固定资产投资规模和增速产生了巨大影响。截至2024年12月，已清退约20个项目（更新单元计划清理），但仍有超百个项目处于计划失效期。深圳城市更新协会认为，相关方的前期努力如物业收购等可能付诸东流，经济损失和资源浪费巨大，同时已拆除物业无法回迁、居民权益受损及投融资纠纷等问题浮现，给各方带来难题。城市更新的初衷是改善城市面貌、提升居民生活质量，但失败项目反而加剧复杂性，给片区留下伤痕。因此，为促进城市更新与房地产市场平稳健康发展，亟待优化完善城市更新政策，稳妥有序推进存量城市更新项目实施。

    三、针对存量城市更新项目处置的新政预期

我们认为今年有两份文件值得特别关注，一是今年9月26日深圳市住房和建设局“《关于城市更新实施工作若干问题的处理意见（送审稿）》修改情况的报告”，二是今年的《关于稳妥有序推进城市更新工作的若干措施（征求意见稿）》，政策的相关要点以及对存量项目处置的影响主要如下：

一是加强计划统筹管控。强化计划有效期管理，细化特殊情形处理规则，明确城中村改造项目新旧政策适用范围。

（核心动作：（1）审慎推进工改普通工业以外的其他类型城市更新单元的审批；（2）清理城市更新单元计划，针对存量项目重新统一公告计划有效期，并规定延期申请的相关要求；（3）未列入计划的涉及城中村改造的项目原则上按照政府主导路径实施（也即政府、国企、城投做地模式，政府主导一级土地整理和拆迁，二级直接采取公开市场招拍挂形式）

二是合理优化规划指标。引导已批规划未出让的城市更新项目直接减少商业类建筑面积，优化已列计划未批规划的城中村改造项目规划容积核算规则，允许历史遗留风险项目合并处置。

（核心动作：（1）在巨大的商办去库存压力下，允许将已批商业建筑面积全部或部分调整为居住建筑面积；（2）对保障性住房用地进行规划统筹，放宽保障性住房用地容积及保障性住房配建比例要求；（3）引入“善意第三人”机制，通过调整城市更新单元计划、单元规划、降低保障房配建要求等盘活项目；（4）统一移交用地转移容积和配套设施奖励容积标准；（5）减轻土地移交责任，原则上不额外新增公共利益用地、捆绑公共利益项目或增加公共配套设施等要求。）

三是落实税收优惠政策。在政策允许范围内最大限度争取税收优惠减免，明确由第三方承接的项目相关税收政策。

（一个比较难处理的点：深圳市在《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》政策编制的同时，还配套编制了《深圳市城中村改造搬迁补偿指引》，这个指引是城中村新政实施后，拆迁补偿条件制定的标准，而且弹性基本不大。这份指引的标准与以往开发商主导的市场化拆赔标准差距巨大，根据拆迁物业情况从九折到三折不等（从草案标准预估），那么存量项目很多都会遇到实际拆陪高于政府规定拆赔标准的问题，由此导致后期的拆赔成本认定和税前扣除出现障碍。）

四是加大金融支持力度。通过探索多方监管方式、避免资金重复监管、鼓励金融机构提供信贷服务等措施降低企业资金压力。

（核心难点：除地方政府专项债、政策性银行专项借款等政策性支持外，以政府/国企/城投做地模式为主的一二级分离形式给城市更新、城中村改造的市场化融资带来了更大的难度，尤其是项目资金自平衡和是否新增政府隐债方面存在很多合规问题，目前融资市场也主要是针对表面一二级分离、实际可通过前期规划和方案锁定的一二级联动项目提供融资支持，或者是直接针对一级整理阶段已在住建部入库且已取得政策性资金支持批复的项目提供融资。）

五是推动多元化安置补偿。建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。

（最新进展：深圳目前草拟的房票政策和广州的差不多。房票是被拆迁人房屋安置补偿权益货币量化后，拆迁人（政府/国企/城投）出具给被拆迁人购置房屋的结算凭证，被拆迁人可以用房票购买新建商品房。）

六是提高行政审批效率。简化审批流程，完善未明确具体土地用途的行政划拨用地、协议出让用地的现状用地功能认定规则。

（两大动作：（1）市规自局和市住建局今年7月25日联合发布《关于城市更新工作调整相关事项的公告》，收回39项事项授权委托，只保留计划和实施主体2项工作在区里审批，强化旧改全市一盘棋的管理，纠正政策口径不一和层层加码的现象。（2）深圳市规自局、住建局关于公开征求《关于废止<深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定>的决定（征求意见稿）》意见的通告——取消了城市更新的“强区放权”；（3）重塑法定图则严肃性，公配按深标和法定图则要求落实，不再层层加码；对于不具备经济可行性又有提前拆除的项目，确有实施必要，区政府可以通过编制盘活方案，通过降低公配要求使项目经济可行；相关部门整体思维从主动管理向主动推进项目转变，真正给旧改给企业减负。）

七是加快解决拆迁难问题。针对因少数物业权利人导致城市更新项目长期停滞的，可申请将其物业所属用地调出城市更新单元计划拆除范围。

（核心问题：（1）钉子户所属用地调出城市更新单元计划拆除范围的周期问题；（2）行政征收的周期及不确定性问题。）

四、后续城市更新主要的审批项目类型

根据深圳市政府目前的态度，后续能获得审批的项目将以工改普通工业项目和保障性住房项目为主，除此之外的其他类型城市更新单元计划的审批（尤其是住宅和商办项目）将越来越严。其中，今后新政的涉及村股份公司及村民权益的项目将主要适用城中村改造新规，近两个月招标前期服务商的项目也很值得参考（具体如下）。

深圳市天健棚改投资发展有限公司中标的沙尾村城中村改造项目前期服务商总金额为410万元，很多同行困惑这个前期项目做下来最后会不会亏钱？项目位于深圳市福田区沙头街道，北至福强路，南至金地一路，西至沙尾路，东至沙尾南路、西村四路。项目总占地面积约 12.18 万㎡，其中沙尾村占地约 11.02 万㎡、金地工业区占地约 1.16 万㎡。项目改造范围内现状建筑面积合计约 48.79 万㎡（其中住宅约 42.9 万㎡，占比约 87.9%），现状容积率约 4.0。项目意愿征集阶段工作共涉及房屋套数约 1.6 万套。按1.6万户的权利人摸底进行估算，假设20个人的团队，一年工资就要240万左右，算上权利人失联、出国、村里关系复杂、村民摩擦以及古树核查、土壤调查、产业配套、文化遗存等涉及的工作量，实际费用能否覆盖支出？

上文有提到，以后城市更新的工改普通工业项目是审批的重点。要注意的是，工改普通工业的项目不包括工业上楼项目，因为储能、新材料、智能装备制造等大多不具备上楼的条件，比如储能类企业对消防有非常特别和严苛的要求，新材料类企业涉及到污染只能统一入驻到化工园，智能制造类企业（如注塑、喷涂等）一般无法上楼，汽车制造也必须由生产商进行初始设计等。

五、城市更新存量项目处置的核心痛点与展望

根据深圳城市更新协会的意见，存量城市更新项目在自身盘活方面主要面临三个难题：一是项目自身资质方面，控制和盘活项目的难度提升，前期容易改造的项目已基本完成，城市更新进入深水区（现状容积率高、权属关系复杂、贡献率普遍提升、项目估值面临调整）；二是项目背景方面，合作方已出险或资质弱，交易结构复杂，甚至需要借助破产重整的工具；三是融资难度大，房地产行业还在止跌回稳过程中，地产融资难局面未能彻底扭转。

对于上述项目处置的难点，目前大部分存量项目只能借助不良资产处置及破产重整工具进行处理，包括不良债权收购、反委托清收、协议重整、预重整、破产重整、共益债、法拍等模式，因为上述思路既是存量项目盘活手段，也算是主动投资的好渠道。

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