城市更新与城中村改造被列入国家2025年重点任务

二、2025年的城市更新、城中村改造特点

三、城市更新、城中村改造对投资、消费的拉动作用及现状推进难点

四、2025年的城市更新、城中村改造项目有望大规模推进

新华社2024年12月31日发布了《多部门发声，明年这些事要做！》一文，文中提到，“近期，国家发展改革委、财政部、住建部、市场监管总局、国家医保局等部门召开工作会议，梳理总结2024年工作，研究部署2025年重点任务”，文中提到的2025年重点任务如下：

1. 提高财政赤字率、安排更大规模政府债券；

2.加快推动“两重”建设，加力做好“两新”工作，实施提振消费专项行动；

3.加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置；

4.增加保障性住房供给，配售型保障房要加大力度；

5.2025年要谋划实施一批城市更新改造项目；

6.降低网络交易平台内商户成本负担；

7.适当提高退休人员基本养老金、城乡居民医保财政补助标准等；

8.鼓励将生育津贴按程序直接发放给参保人。

关于中央层面目前对城市更新和城中村改造的高度重视，市场方面认为，城市更新是当前扩大内需最有潜力的突破口，尤其是通过大规模的货币安置可以起到的拉动内需和消化楼市库存的关键性作用。

以上海为例，徐汇区枫林街道的东安一、二村旧城区改建项目于2024年10月18日举行了集中搬迁仪式。这是上海史上最大单地块一次性征收项目，搬迁规模超过6000户，共约1.5万人，实际动迁补偿接近15万/㎡，拆迁总成本约500亿。截止当前，上海的核心区已经全面进入了大规模旧改的新时期，在投资和消费方面的拉动作用非常显著。

为便于说明，我们就目前中央对城市更新、城中村改造的表态以及最近的市场动态做一些整理和分析，更多实务方面的内容欢迎点击查阅《城市更新与城中村改造实务课程集锦》或点击文末的“阅读原文”听取本文相关的视频分享内容。

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一、城市更新与城中村改造是国家2025年的重点任务

新华社2024年12月31日《多部门发声，明年这些事要做！》一文中提到的2025年重点任务中，城市更新和城中村改造的内容值得特别关注，具体内容如下：

“加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置

根据全国住房城乡建设工作会议，2025年，要加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，在新增100万套的基础上继续扩大城中村改造规模，消除安全隐患，改善居住条件。对群众改造意愿强烈、条件比较成熟的项目重点支持。

2025年要谋划实施一批城市更新改造项目

根据全国住房城乡建设工作会议，2025年要大力实施城市更新，谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，并鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。”

2024年11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知部署各地进一步做好城中村改造工作，主要内容如下：

一是扩大城中村改造政策支持范围。通知明确，地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。这些城市符合条件的城中村改造项目均可以获得政策支持：纳入地方政府专项债券支持范围，开发性、政策性金融机构提供城中村改造专项借款，适用有关税费优惠政策，鼓励商业银行按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款等，确保项目顺利推进。

二是推进城中村改造货币化安置。通知强调，各地要结合当地房地产市场形势，统筹考虑商品房的存量和增量，从实际出发，稳妥推进城中村改造货币化安置，城市危旧房改造可参照执行。通过货币化安置等方式实施城中村改造，能够更好地满足群众自主选择房型、区位等需求，缩短群众在外过渡时间，让群众尽早住上新房；对城市来讲，可以消除安全隐患，改善居住环境，完善城市功能；同时，在当前房地产市场供求关系发生重大变化的情况下，也有利于消化存量商品房，可谓一举多得。

三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进。当前，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延粗放式发展向内涵集约式发展转变。城中村改造是城市更新的重要内容。通知要求，各地要落实好城中村改造财税、土地、金融等支持政策，严格落实“一项目两方案”，即每个项目都要制定完备的征收补偿方案、资金平衡方案等，这样既能避免新增地方政府债务风险，又能确保征收工作顺利推进、切实维护群众合法权益，推动各项支持政策尽快落地见效。这将充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。

2024年10月17日国新办的新闻发布会上，住建部等五部门推出了救市的“组合拳”，包括“四个取消、四个降低、两个增加”，具体如下：　　

四个取消，就是充分赋予城市政府调控自主权，城市政府要因城施策，调整或取消各类购房的限制性措施。主要包括取消限购、取消限售、取消限价、取消普通住宅和非普通住宅标准。

四个降低，就是降低住房公积金贷款利率，大家都知道，降了0.25个百分点；降低住房贷款的首付比例，统一一套、二套房贷最低首付比例到15%；降低存量贷款利率；降低“卖旧买新”换购住房的税费负担。通过落实这些已出台的政策，降低居民购房成本，减轻还贷压力，支持居民刚性和改善性住房需求。

两个增加，一是通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。城中村安全隐患多、居住环境差，群众改造意愿迫切。据有关调查，仅在全国35个大城市，需要改造的城中村就有170万套，那么从全国其他城市来看，这个量还会很大，也可以说，其他城市也有改造的需求。全国城市需要改造的危旧房，我们也做了一个调查，有50万套。这次提出的新增实施100万套，主要是对条件比较成熟、通过加大政策支持力度可以提前干的项目，我们就可以提前干、抓紧干。这次主要采取货币化安置的方式，更有利于群众根据自己的意愿和需要来选择合适的房子，减少或者不用在外过渡，能够直接搬入新居。同时，也有利于消化存量商品房。二是年底前，将“白名单”项目的信贷规模增加到4万亿。城市房地产融资协调机制要将所有房地产合格项目都争取纳入“白名单”，应进尽进、应贷尽贷，满足项目合理融资需求。

二、2025年的城市更新、城中村改造特点

根据《中国建设报》的报道，2024年底召开的全国住房城乡建设工作会议提出“大力实施城市更新”，依据最新的政策安排，2025年的城市更新工作将呈现以下几方面特点：

1.在推进力度上，会议强调要大力实施城市更新。中央财政将进一步加大对城市更新的支持力度。地方要积极谋划，加强片区资源统筹和地下地上联动，通过政府投资有效带动社会投资。同时，还要加强市场化运营，提高政府投资效益，将政府投入的基础设施、公共服务、绿化环境、历史文化等领域的改善提升转化为资产增值和运营增效。

2.在方法路径上，会议强调要城市体检先行。要拓展城市体检工作广度深度，通过从住房到小区（社区）、街区、城区（城市）多层次全方位的城市体检，既要找准群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题，更要识别新时期的消费短板和潜力需求。通过城市体检发现的问题和需求清单就是城市更新的任务单。

3.在工作内容上，会议强调保底线、促消费、育创新相结合。要加力推进城市地下管网改造、城市生命线安全工程建设、危旧房改造等，有效防范化解风险。要基本完成2000年年底前建成需改造的城镇老旧小区改造任务，建成一批完整社区，补齐“一老一幼”等设施短板，加强无障碍环境建设和适老化改造，打造一批儿童友好空间建设样板，加大保障和改善民生力度。要善于盘活老旧厂房、商办楼宇等存量资产，创新多元化消费场景，培育新的消费增长点，大力提振消费活力。要积极运用数字技术、绿色技术开展城市更新，把更换旧动能和培育新动能结合起来，推进绿色建筑等新产品新场景应用。

4.在机制保障上，会议强调探索可持续的城市更新模式和政策法规。要建立政府引导、市场运作、多元参与的更新模式，鼓励产权人自主更新改造，激发社会投资动力。要形成需求和运营前置的更新改造模式，根据需求定供给，增强供给需求的适配性，实现城市更新的可持续运营。要加强政策法规改革，进一步丰富完善土地、规划、金融等制度机制，重点突破产权变更难、用途调整难、资金筹措难、审批流程长等堵点。

综上所述，2025年，通过大力实施城市更新，将有力推动城市高质量发展，有效释放投资和消费潜能，提高城市宜居性和安全韧性，实现一举多得。

三、城市更新、城中村改造对投资、消费的拉动作用及现状推进难点

我们前段时间一直在提2025年重点的市场与业务机会领域，简单来说主要是以下三类，一是新型城镇化方向的项目，包括国务院今年7月31日印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发【2024】17号）涉及的新型城镇化项目，包括平急两用基础设施、保障房建设、城中村改造、智慧城市建设、地下管网、嵌入式社区服务等；二是新产业方向的项目，不仅包括新质生产力及新型产业方向，还包括服务新能源、新技术、数据中心等新产业的各类项目；三是国家战略方向的项目，包括国家重大战略实施和重点领域安全能力建设等“两重”领域、国务院部署的大规模设备更新和消费品以旧换新工作“两新”领域、一带一路、长三角一体化、长江经济带等与国家战略发展相关的基建、房地产等项目。

根据上文的分析，在城市更新和城中村改造领域，除了拆除重建类的常规项目可以拉动投资和消费外，即便是单纯的海绵城市建设、城市管廊管网建设和停车场建设等也可以带来巨大的投资需求，对扩大内需、增加就业和提高居民收入也会起到立竿见影的效果。需要注意的是，城市更新与城中村改造的现状并不乐观。以深圳为例，更新单元计划和专项规划的时效限制带来了巨大的问题。截至2024年12月，深圳已清退约20个项目（更新单元计划清理），但仍有超百个项目处于失效期，相关方的前期努力如物业收购等可能付诸东流，经济损失和资源浪费巨大，同时已拆除物业无法回迁、居民权益受损及投融资纠纷等问题浮现，给各方带来难题。城市更新的初衷是改善城市面貌、提升居民生活质量，但失败项目反而加剧复杂性，给片区留下伤痕。

房地产行业自2021年下半年进入集中爆雷潮以来，深圳、广州、东莞等大湾区城市以民营企业为主导的城市更新、土地整备利益统筹项目出现了大面积的清退和停滞等问题，尤其是受楼市持续下行的影响，民营房企几乎死伤殆尽。就存量城市更新项目而言，根据深圳城市更新协会的分析，困境更新项目的启动本身就需要一定的资金（欠付过渡安置费、拖欠员工薪资、债权方的初步和解偿付等），项目盘活则需要更大的投入（拆迁补偿、地价款及建安成本），实际情况是项目方主体信用缺失，也不具备再投入能力，势必要引入新的投资人及操盘人。当前常规房地产融资难问题尚未得到根本性改善，且新投资人介入往往需要依靠破产重整或预重整这样的制度安排来规避风险和保障其权益，相关司法制度实践仍有待提升，因此困境更新项目的再投入难题尤为突出。

从项目推进的角度来说，深圳、东莞、广州等地的存量城市更新项目目前主要面临两个重大的困境：

1.项目自身盘活困难：一是项目自身资质方面，算账难度提升，前期各个城市容易改造的项目已基本完成，城市更新目前进入深水区（现状容积率高、权属关系复杂、贡献率普遍提升、项目估值面临调整）；二是项目背景方面，合作方已出险或资质弱，交易结构复杂，甚至需要借助破产重整的工具；三是融资难度大，房地产行业还在止跌回稳过程中，地产融资难局面未彻底扭转。

2.项目处置困难：大部分只能借助不良资产处置及破产重整工具处理，包括不良债权收购、反委托清收、协议重整、预重整、破产重整、共益债、法拍等模式，不过以上既是存量项目盘活手段，也能算是主动投资的好渠道。

四、2025年的城市更新、城中村改造项目有望大规模推进

我们注意到，近段时间，好多地方国企和城投平台都接到了地方政府关于全力上马、启动项目的通知，包括将一些后备项目也列入了新增项目清单以完成相关投资指标要求。在经济增长的巨大压力面前，中央的预算和地方政府的专项债都在全面发力，地方政府、国企、城投现在需要抓紧把钱花下去，以通过项目投资全力拉动经济增长。对于房地产、城市更新行业的民营企业及相关从业人员来说，因城市更新、保障房建设、新基建、全域土地综合整治、乡村振兴是目前国家政策支持的重点，而且在国家及地方的固定资产投资中占据了绝对高的比重，因此相关的市场和业务机会并不少，转型和生存空间也不小，不过要是能抱住央企、国企、城投的大腿则更好。

近一个月的时间，中央正在大力加杠杆，包括提高财政赤字率并发行国债；地方也在大力加杠杆，包括增加地方政府债务限额并发行专项债，而且都要求加大用钱的强度和进度，也即要求地方政府、国企、城投赶快把钱花下去，加快项目的开工建设，全力拉动经济的增长。根据目前的政策信号，至少从我们做国企、城投的基建、城市更新等项目的投资业务角度来看，2025年似乎没有想象当中的那么悲观，我们亦建议同行们多关注一下目前政策重点支持的项目方向以及差异化的业务机会。

12月23至24日，全国财政工作会议在北京召开。会议指出，“2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”，一是提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度；二是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑……”。12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，有几点值得特别关注：一是扩大专项债券的申请使用范围，实行投向领域“负面清单”管理；同时扩大专项债券用作项目资本金的范围，将新兴产业基础设施、算力设备及辅助设备基础设施、高速公路与机场等传统基础设施的安全性与智能化改造以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。二是下放专项债券项目审核权限，将北京、上海、江苏、浙江（含宁波）、安徽、福建（含厦门）、山东（含青岛）、湖南、广东（含深圳、四川、河北雄安新区纳入地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单。三是加快专项债券发行进度，并加快专项债券资金使用和项目建设进度，要求“层层压实责任，督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用……推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量”。

对于房地产及建筑行业的相关从业人员来说，目前国家政策上重点支持的城市更新、保障性住房建设、产业园区、新型城市基础设施、新兴产业基础设施等业务领域一定要重点关注，尤其是民营企业的参与机会，比如国家发改委办公厅12月24日发布的《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》中就明确提出，“指导地方各级发展改革部门和有关方面深刻理解聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、优先选择民营企业参与等政策导向，严格按照PPP新机制要求规范实施特许经营项目”。根据我们最近的观察，不管是东部、南部的上海、深圳等强一线城市，还是中部甚至西北部的洛阳、咸阳等三线城市，目前都在大力推动城市更新和城中村改造。

以深圳为例，最近市属和区属国企都被要求抓紧上马或启动项目，并将一些后备项目也提前列入新增项目清单以完成指标要求。需要注意的是，尽管有专项债等政策性资金的支持，但在多项目被要求同时启动的情况下，国企、城投基本都会面临项目资本金不足等问题。此外，国企、城投在城市更新、城中村改造项目的实施方面已面临更大的现金流压力，比如银行贷款收缩（更新贷/拆迁贷、开发贷审批受限等）、自有资金投入压力增大、银行预售监管账户资金使用受限等，加上目前房地产市场下行，销售去化压力上升，产业招商难度上升（产业用房难以匹配企业实际需求）等，导致国企、城投很怕躬身入局后最终承担亏损。值得庆幸的是，就最新的业务形势而言，因项目落地已是当前国企、城投工作的重中之重，因此在国企、城投推进基建、城市更新等项目面临资本金不足或者急需社会资本投入资金的情况下，对于我们这类投资机构来说还是存在着足够诱人的投资业务机会，因此我们对明年的业务形势还算比较乐观。

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