地方政府、国企、城投的存量资产盘活类型、盘活路径与操作方案示例

一、存量资产盘活是地方政府、国企、城投化解债务风险的重中之重

二、存量资产盘活的主要类型与盘活路径

（一）存量资产的分类与盘活处置思路

（二）存量资产盘活的核心路径与代表性案例

三、国企、城投存量资产盘活的操作方案示例

（一）国企、城投托市/托底拿地的商住用地盘活

（二）闲置厂房的赋能式盘活案例

分享一下我们最近在地方政府、国企、城投的存量资产盘活业务中的一些经验总结和深度思考。

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一、存量资产盘活是地方政府、国企、城投化解债务风险的重中之重

11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。上述议案的关键词是“增加地方政府债务限额”“置换存量隐性债务”，因此对于地方政府和城投平台的化债来说，主要还是得靠地方自己，“谁家孩子谁抱走”，中央不对地方债务进行兜底，只在具体措施上给予灵活救助。

早于10月9日，党媒《学习时报》发布了《有效防范化解地方债务风险要坚持正确理念和方式》一文，该文提出“防范地方债务风险、完成化债任务，最终只能在发展和增长中依靠经济增量和盘活存量来解决”，因此，就当前地方政府和城投的化债形势而言，盘活存量资产才是重中之重。值得一提的是，从历史的经验来看，置换地方隐性债务基本不会通过发行特别国债的方式，因此这一次的化债还是以前的配方，增加地方政府债务限额，并主要由地方政府新增发行专项债以置换存量隐性债务。既然地方化债还是用原来的配方，那现实的问题又来了，单纯置换隐债意味着没有多少新增融资的空间，那地方发展经济的钱从何而来，让地方国企和城投平台继续通过债券和非标融资解决新增？还是继续疯抢特别国债等的政策性资金支持？或者抢不到额度、融不到钱的国企、城投何去何从？

就当前的业务感触而言，自我们今年接受央企的混改以来，我们在地方国企、城投平台的存量资产盘活业务方向确实发现了蓝海，比如收购或合作开发国企、城投的存量商住用地，通过产业引入盘活低效工业用地等，我们甚至倾向于认为，地方国企、城投的存量资产盘活才是当前地方化债的最佳路径。

事实上，在财政收支的巨大压力下，盘活存量资产早已成为财政开源节流，地方政府、城投平台、国央企提质增效的重要方式。我们也注意到，自2022年以来，存量资产盘活相关政策密集出台，自国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办﹝2022﹞19号）这份纲领性文件以来，国家发改委、财政部、国资委、上交所等在其后陆续出台了一系列配套文件，其中财政部于同年10月发布的《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资﹝2022﹞124号）继续对行政事业单位资产盘活进行了明确。此外，除下图所示文件外，各省也结合实际情况制定了盘活存量资产的相关政策，不过在盘活存量资产过程中也需特别注意“严防国有资产流失”、“严禁新增地方政府隐性债务”。

二、存量资产盘活的主要类型与盘活路径

国家发改委曾公布24个盘活存量资产典型案例，对此我们结合相关案例，对存量资产盘活常见的方式及模式等进行梳理，以期同业人士参考。

（一）存量资产的分类与盘活处置思路

存量资产盘活作为一项系统性的工程，在区分资金、资产、资源（以下统称“存量资产”）的属性及经营状况的基础上，把资产“盘”起来，摸清家底，这是进行存量资产盘活的第一步。在此基础上，分门别类建立台账，并根据资产的实际情况分别匹配相应的盘活路径。其中，资金可粗略划分为现金及金融类资产（债权、股权）；资产根据经营及收益情况可区分为收益类资产、低效资产以及无效类资产；资源则包括自然资源、公共资源等，注意其交易需要通过产权交易所、公共资源交易中心等交易平台进行。具体内容可参考下图所示：

值得注意的是，目前数据已是与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素。据不完全统计，截至2024年上半年，国内至少已有77家实体企业将数据登记为资产，其中包括19家地方政府融资平台，25家国有企业和33家民企。此外，通过数据资产入表并以其取得融资的案例也不在少数。对于企业而言，根据自身的业务情况，挖掘自身数据，并根据实际情况选择入表操作，也不失为一种创新的盘活与融资思路（更多内容欢迎参考《国企、城投的融资创新：数据资产入表、算力中心项目的应用场景与操作流程》）。

（二）存量资产盘活的核心路径与代表性案例

对于存量资产盘活而言，盘是第一步，使资产真正“活”起来才是重中之重。在国家发改委公布的24个盘活存量资产扩大有效投资的典型案例中（相关内容如下表所示），盘活存量资产的方式主要包括盘活存量资产与改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值、发行公募REITs、特许经营、发行资产支持专项计划（商业票据）、产权交易、作价入股、土地置换及产业导入综合开发、市场化债转股、兼并重组等。除此之外，实操中还包括通过地方AMC等收购和处置不良、低效资产；Pre-Reits基金等方式。

三、国企、城投存量资产盘活的操作方案示例

房地产行业自2021年下半年进入下行周期至今，地方国企和城投平台在招拍挂市场大量托市拿地，但因楼市持续低迷，大量土地未投入开发，由此造成土地资产大量闲置，盘活的需求也就变得更为迫切，以下做一些简单的案例分享。

（一）国企、城投托市/托底拿地的商住用地盘活

模式一：城投提供股权收购并购款，协助城投阶段性出表盘活

项目背景：城投平台（甲方）托底拿地（假设地价2亿），并以土地出资入股成立全资子公司（丙方，假设2.2亿），土地登记在丙方名下，甲方以评估价在交易所挂牌转让持有的丙公司的100%股权（假设2.3亿）。

合作方（乙方）先支付不低于30%的股权转让款首付款（不低于2.3亿*30%=6900万），剩余的在一定期限内支付完毕。假设乙方可以自筹3000万，剩余3900万需要融资完成。

甲方向乙方提供借款（借款金额为总转让款与乙方能自筹的差额，即2.3亿-3000万，借款2亿），由其用于支付剩余股权转让款的周转，借款期限4年，约定以销售回款、土地抵押融资等优先偿还，若4年后未还清，用剩余未售房产抵债。

甲方向乙方提供借款（如1000万），借款期限2年。

本操作模式可以帮助城投资产出表，城投最后对物业兜底，乙方代建代管的角色。

甲方的风控措施：

1.乙方持有丙方股权质押，土地无需抵押

2.对外融资及销售收入优先用于还款

（1）地块对外融资而来资金的70%优先偿还，剩余资金30%用于项目正常开发建设。

（2）销售收入优先偿还，按销售回款的一定比例分期归还经营周转资金（第一年按项目公司年销售回款的15%，第二年按项目公司年销售回款的25%，第三年按项目公司年销售回款的40%，第四年按项目公司年销售回款的40%用于归还周转资金，剩余周转资金在本合同期限届满日一次性还清），时间从取得预售证起满一年后开始计算。

（3）销售率达75%以上，且丙方资金充足情况下，乙方应提前向甲方清偿全部经营周转资金及周转服务费

3.保函：乙方指定融资担保公司向甲方出具不可撤销、无条件、见索即付的独立保函

4.财务监管：委派财务总监，对外付费联签；提供资金监管账户和具备审核功能的网银；对资金的提取出具审核意见

5.知情权：开发建设的进度、资金收付及使用情况的月度工作等

6.以物抵债——实质为城投兜底

《企业经营周转服务合同》满4年，销售收入不足以偿付乙丙欠款及相关利息，差额部分可用丙方剩余的资产（商品房、商铺、车库车位、地下室等一切可销售的物业），价格按照共同选定的第三方评估机构采用重置成本法进行估价抵付给甲方

模式二：小股大债投资背景下的盘活

城投平台（甲方）托底拍地后，成立全资子公司（丙），土地登记在丙名下（假设土地价值3亿元），甲对丙实缴出资1亿元，并对丙提供股东借款（假设2.2亿元）——甲对丙小股大债投资。

合作方（乙方）收购城投平台持有的子公司100%股权。其中，股权转让价格为（第三方评估且经甲方国有资产评估备案的标的股权公允价+按照土地款一定比例（如3%以内）的溢价），首笔股权转让款不低于30%，剩余股权转让款在取得预售许可后支付完毕，支付完毕前支付利息。

股权转让后丙方与甲方重新签署《借款协议》，借款4年，股权转让协议签署后每年偿付一定比例本金，4年内偿付完毕，期间支付利息。

甲方增信措施：股权质押、保函、销售回款优先偿还、剩余房源抵债等。

（二）闲置厂房的赋能式盘活案例

在让资产“活”起来方面，向资产注入新的元素并对其赋能，使资产产生经营性现金流，具备自身“造血”能力最为关键。以闲置厂房盘活为例，其盘活的思路可包括：

1. 厂房+光伏/充电桩等内容，在增加经营性现金流的同时，打造零碳智慧产业园，为进一步招商引资赋能；

2. 厂房+创意化改造，可融合声、光、电、数字等多种现代高科技手段，满足消费者吃、住、行、游、购、娱等综合需求，强化项目自我“造血”能力。改造参考方向可包括：场馆（音乐会、展览馆、图书馆、博物馆、美术馆、摄影展览馆、文化体验中心、艺术画廊等）、体育公园/体育服务综合体（溜冰、泳池、潜水、攀岩；羽毛球、篮球、乒乓球等球类场馆）、艺术设计、文娱、展演、秀场（时尚秀场、创业路演、草坪派对、品牌发布会）、礼堂（如婚礼堂、婚礼艺术中心及宴会酒店）、商业（酒吧、餐厅等）、文创基地/中心/文创综合体、疗养院等等。但需注意进行项目改造需考虑到土地调性、消防、承重、电力、环评、建筑结构等一系列问题，以及新增投资的意愿与能力等。

3. 厂房+存量社区嵌入式综合体改造。《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》（国办函〔2023〕121号）、《城市社区嵌入式服务设施建设导则（试行）》等政策文件明确大力优化整合社区配套建设用房等公共空间，合理利用拆除腾退用地、闲置低效用地，社区周边可再利用的闲置厂房、仓库、集体房屋、商业设施，以及不符合城市发展方向、闲置低效、失修失养的园区、楼宇、闲置校舍、机关企事业单位闲置用房等空间资源，建设社区嵌入式服务设施。社区嵌入式综合体涵盖养老服务、婴幼儿托育、儿童托管、社区助餐、文体等一系列内容......

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