编者按
习近平总书记强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面；法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。“总对总”诉调对接机制通过最高法院与相关中央行业部门的顶层设计与合作，实现了诉讼与调解的深度融合，旨在推动“调解优先、诉讼托底”的新模式。
2023年8月，最高人民法院办公厅与住房城乡建设部办公厅联合印发了《关于建立住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接机制的通知》，对加强住房城乡建设领域民事纠纷源头治理工作、完善“总对总”在线多元解纷机制提出明确要求。选取北京、内蒙古、浙江、福建、山东、广东6个省(区、市)开展试点。
作为改革开放的前沿阵地，广东厚植创新基因，自开展试点工作以来，率先示范，探索创新，组建联调委，在法院调解系统增设住建专窗，开辟了“调解资源高度整合”“调解案源统一委派”的工作新模式，为全国试点工作提供“广东样本”。扎根大湾区的中量咨询于今年4月成立了全国首家工程造价质子医院，鼓励造价工程师争当“工程造价重症医生”，在入选广东省住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接调解员名册的15名专家中，有8名为工程造价质子医院的首席专家（P5+），致力于为复杂工程问题提供价值独特的整体解决方案，为国家完善矛盾纠纷多元化解机制的时代任务贡献自身专业力量。
“总对总”诉调对接机制在住建领域等试点中取得了显著成效，不仅提高了纠纷解决效率，还促进了司法资源的优化配置。其核心价值在于规范管理、资源整合、技术手段创新及源头解纷，对于提升国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，是推动社会和谐稳定发展的有力举措。
“总对总”诉调对接机制
在住建领域的实践与探索
作者：中国建设工程造价管理协会 田祎
文章来源：建筑杂志社
摘要：本文在对“总对总”诉调对接机制的概念、优势、进展及推进工作等研究分析基础上，着重以住房城乡建设领域“总对总”机制建设为案例，阐述了该机制在实践中的应用与成效，并提出了下一步推进工作的关键措施。
◎住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接试点工作推进会现场
引言
党的十八大以来，党中央通过理论和实践上的全面创新形成了新时代“枫桥经验”，强调以调解为主多元化解纠纷。2019年以来，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议、中央政法工作会议上多次提出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2023年10月和11月，中央两次召开有关调解工作的会议，进一步强调在社会纠纷化解中要把预防、调解放在前面。
2020年以来，最高人民法院与相关中央部门积极推进“总对总”诉调对接机制建设，作为一种创新的非诉讼纠纷解决模式，该机制逐渐引起了社会广泛关注。住房城乡建设工作面广事多，从工程建设、质量安全到房屋销售、物业管理等，都关系群众切身利益，民事纠纷易发多发。为深入贯彻落实党中央决策部署，推动以行业协会为主的相关行业专业性调解组织积极投身、广泛参与住建领域民事纠纷化解，2023年8月，最高人民法院与住房城乡建设部联合印发了《关于建立住房城乡建设领域民事纠纷“总对总”在线诉调对接机制的通知》。住建领域作为“总对总”诉调对接机制的试点领域，其实践经验将对该机制的进一步推广和完善起到积极的示范作用。
01
“总对总”诉调对接的概念与意义
（一）“总对总”诉调对接机制的概念
“总对总”诉调对接机制是指最高法院与相关中央行业部门之间建立的一种纠纷解决机制。这一机制通过自上而下的统筹设计，将诉讼与调解有机结合，旨在推动形成“调解优先、诉讼托底”的纠纷解决新模式，助推国家治理体系和治理能力现代化。
首先，从对接主体来看，“总对总”诉调对接将最高法院作为一“总”，其他中央行业部门作为另一“总”。多年来不少地方法院和地方部门已经开展过“点对点”对接，譬如法院组织的特邀调解，行政机关组织的人民调解等，实践中对化解纠纷起到了积极作用，但总体上地方各自为政，调解资源相对分散，缺乏统一规范的管理。“总对总”诉调对接强调的是整合行业的调解资源，并从顶层去设计、推动、规范矛盾纠纷的化解工作。因此，可以把“总对总”诉调对接形象理解为过去“点对点”诉调对接的升级版。
其次，从对接内容来看，该机制主要针对各行业领域的民事纠纷，这限定了这个机制的适用范围，如住建领域的房产交易、物业服务、房屋租赁、建设工程合同纠纷等。同时，针对数量庞大的民事纠纷，行政机关自身无法直接应对，这项工作主要是依靠社会力量去开展，行政机关需要组织各行业协会、律所和其他社会调解组织共同参与。
再次，从对接过程来看，各中央部门组织本领域行业协会、专业调解机构、律所等社会力量成立“总对总”调解组织，并将其纳入人民法院调解平台。法院在当事人自愿基础上，在立案前或立案后将案件分行业委派、委托给相关“总对总”调解组织。调解组织通过线上平台开展调解，组织双方当事人自愿签订调解协议。调解不成的，继续到法院申请立案，进入诉讼程序。目前，诉调对接的内涵正在进一步延伸，还强调调解组织可以主动接收当事人直接申请调解的案件，不用等矛盾纠纷到法院以后再介入。
最后，从对接方式来看，该机制强调在线调解，鼓励调解组织和调解员使用线上平台来开展调解。一些专业性比较强、需要跨地域的调解，往返交通成本很高，而且时间很长，在这种情况下通过音频、视频的方式进行调解，可以有效节约成本、提高效率。当然，并不是说调解全流程都必须在线上进行，它主要指的是案件的进、出口和一些关键节点要在线上进行。在案件具体调解中，如果面对面效果更好，建议进行面对面调解。
（二）“总对总”诉调对接机制的意义
我们应当努力从“国之大者”，从提升国家治理体系和治理能力现代化的高度去认识和理解“总对总”诉调对接工作。国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，解决的是怎样建设中国特色社会主义制度和怎样治理社会主义国家这一根本问题。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，一方面改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，构建新的国家治理体系，使各方面制度更加科学完善；另一方面要更加注重治理能力建设，增强依法办事、按制度办事的意识，把各方面制度优势转化为管理国家的效能。
习近平总书记强调，“一个国家治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的”。中国古代长期都有“和为贵”的思想，强调息诉止讼，强调民间纠纷的调解解决。新中国成立后，1963年毛主席批示推广“枫桥经验”，强调社会治安的综合治理，不完全是调解，但基础是调解，通过调解为主的方式化解纠纷，实现小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。习近平总书记在浙江主政时，高度重视坚持和发展“枫桥经验”，先后发表有关讲话和文章41次（篇）。党的十八大以来，党中央通过理论和实践上的全面创新，形成了新时代“枫桥经验”，基础还是调解。
可以说，调解作为化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，具有非对抗性、经济性、及时性、保密性等优势，在维护社会和行业稳定中具有独特的作用。最高人民法院牵头推进的“总对总”机制建设，充分发挥了各合作单位在解决类型化纠纷方面的专业优势，促进“当事人说事”“行业专家说理”与“法官说法”的有机结合，实践证明已经成为坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入推进纠纷化解和诉源治理的重要创新载体。站在这个高度去认识和理解，我们就会看到“总对总”机制是提升国家治理体系和治理能力的积极探索，看到“总对总”机制契合党中央决策部署、顺应时代发展潮流的内在逻辑。
◎住房城乡建设领域“总对总”在线诉调对接第一期调解员培训班开班式
02
“总对总”诉调对接的优势
（一）规范管理优势
过去的诉调对接存在着调解模式多样、管理分散的问题，各类调解组织和调解员属于不同部门管理，导致管理困难和服务质量参差不齐。而“总对总”诉调对接机制下，中央行业部门统一组建调解组织，并经最高人民法院确认，实现了对调解组织和调解员的规范管理。这种统一管理的优势有利于提升调解组织的权威性和公信力，增强了社会各界对调解工作的信任度。
（二）资源整合优势
过去的诉调对接存在着地区资源不均衡、协调沟通难度大等问题，导致纠纷解决效率低下。而“总对总”诉调对接机制下，中央行业部门可以通过条线管理职能，统筹本行业的调解资源，形成资源整合优势。这种资源整合优势有利于加强行业专业性力量的统筹协调，实现纠纷解决的整体效应，提高了纠纷解决的效率和质量。
（三）技术手段优势
过去的诉调对接主要是线下进行，成本高、效率低，不利于统计分析和信息共享。而“总对总”诉调对接机制下，强调以在线调解为主，实现了诉调双方的数字化互联。这种技术手段优势有利于节省成本、提高效率，方便群众减少诉累，同时也有利于通过信息化手段提高纠纷解决的精准性和预防能力。
（四）保障机制优势
“总对总”诉调对接自上而下，有助于形成覆盖全面、衔接紧密、运转顺畅的纠纷解决保障机制。通过加强调解协议司法确认程序、加大市场化调解政策支持力度等举措，实现了纠纷解决工作的全面提升。这种全面提升有利于提高调解工作的质效，更好地满足社会各界对纠纷解决的需求，维护社会稳定。
（五）源头解纷优势
不少矛盾纠纷的产生，源头上是因为一些行业的立法、执法和政策制定还存在薄弱环节。中央行业部门有立法、执法监督和制定政策的优势，统筹推进相关纠纷化解，有利于从大量的纠纷案例中查找深层次的体制机制问题，推动从制度上堵塞漏洞，从源头上减少和避免纠纷的产生。综上所述，“总对总”诉调对接机制的实施具有诸多优势，有助于规范管理、整合资源、提升技术、全面提升纠纷解决水平，推动制度创新和改革，促进社会和谐稳定的持续发展。
03
“总对总”诉调对接的实践与进展
（一）“总对总”诉调对接总体推进情况
“总对总”诉调对接机制的实践与进展是对该机制有效性和可行性的重要验证，同时也是对其在解决纠纷、提高司法效率和维护社会稳定方面所起作用的具体体现。自该机制启动以来，各地区在实践中取得了一系列重要进展和成果。
一是合作单位与参与者增加。“总对总”诉调对接机制从2020年启动至今，合作单位数量逐渐增加，从2020年底的3家中央单位扩展至2023年底的13家，再到2024年中宣部加入。这一扩大的合作范围表明各中央部门对该机制的认可和支持，也体现了其在不同领域得到了广泛的认可和应用。
二是调解组织与调解员数量迅速增长。在短短几年内，“总对总”诉调对接工作中调解组织和调解员数量迅速增长，分别从2020年底的566家、2350人增长到2023年底的3.3万家、7.5万人，显示了该机制调解资源的充分整合和调解力量的迅速增强。
三是诉调对接案件数量和成效显著提升。合作单位接受法院委派调解案件数及调成案件数从2020年的4324件、2776件分别增长到2023年的194.5万件、148.8万件。表明“总对总”诉调对接工作在纠纷解决方面发挥了重要作用。这一机制有效提高了纠纷解决的效率和质量，为当事人提供了更为便捷和高效的司法服务。
（二）住建领域试点工作的顺利推进
住房城乡建设领域作为“总对总”诉调对接的试点领域之一，也取得了良好的进展。
一是调解组织、调解员数量快速增长。截至2024年6月底，在最高法院认证的全国住建纠纷“总对总”诉调对接调解组织从2023年底的41家增加至111家，增长170.7%；调解员从2023年底的1341人增加至2156人，增长60.8%。从调解组织结构看：全国性调解组织5家，占4.5%；6个试点地方调解组织102家，占91.9%；其他地方调解组织4家，占3.6%。从调解员结构看：在学历上，研究生学历占27%，本科学历占63%，专科学历占10%；在职业上，行业专业调解员占48%，律师占26%，专家学者占14%，人民调解员占9%，其他占3%；在年龄上，35～54岁占68%，55～64岁占22%，其他占10%。
总体看，一支学历高、专业强、经验足的调解队伍已初步组建。
二是调解案件数量大幅增加。截至2024年6月底，各调解组织累计受理调解案件8956件，是2023年底54件的166倍。其中，法院委派4749件，占53%；调解组织自主收案4207件，占47%。案涉争议金额43亿元，其中5家全国性调解组织案涉争议金额16亿元，占37%；106家地方调解组织案涉争议金额27亿元，占63%。
三是案件调解成功率总体较高。各调解组织累计办结案件4871件，调解成功3500件，调解成功率71.85%，平均调解时长20天。其中，房地产类918件，调解成功率79%；建设工程类1380件，调解成功率64%；物业类2065件，调解成功率80%；其他类508件，调解成功率48%。
综上所述，“总对总”诉调对接工作在实践中取得了显著进展，为促进社会和谐稳定、提高司法效率和促进经济社会发展发挥了重要作用。随着工作的不断推进和完善，相信该机制将发挥更大的作用，为构建更加公正、高效、便民的司法体系作出新的贡献。
04
推进诉调对接工作的几点考虑
诉调对接工作的重点措施是确保“总对总”诉调对接机制有效运行和取得良好成效的重要保障。以下是一些有关重点措施的建议。
（一）建立健全的机制体系
充分发挥各级法院和相关行政部门的协调作用，建立起统一的机制体系。包括明确责任分工、规范工作流程、建立信息共享机制等，以确保诉调对接工作的高效推进。
（二）加强调解组织和调解员队伍建设
加大对调解组织和调解员的培训力度，提升其专业水平和服务能力。同时，建立健全调解组织和调解员的管理机制，加强对其日常运行的监督和指导。
（三）推动信息技术的应用
充分利用信息技术手段，建立起诉调对接的信息平台和系统。以建设适合住建领域特殊需求的线上调解平台方式，实现案件信息的快速共享、在线调解服务、为调解提供可借鉴可学习的经典案例库等，以提高工作效率和服务质量。
（四）加强宣传和引导
加大对“总对总”诉调对接机制的宣传力度，提高社会各界对该机制的认知度和接受度。同时，引导当事人和社会公众积极参与到诉调对接工作中来，增强其参与意识。
（五）建立健全监督和评估机制
建立起健全的监督和评估机制，对诉调对接工作的各项措施和成效进行及时监测和评估。这有助于及时发现问题、总结经验、改进工作，确保诉调对接工作始终保持良好的发展态势。
（六）加强法律保障和政策支持
加大对诉调对接工作的法律保障和政策支持力度，确保其合法合规运行。这包括完善相关法律法规、出台支持政策、加强对法律服务机构的指导和监督等，以确保诉调对接工作的顺利推进。
结语
“总对总”诉调对接机制以“总对总”的方式推动了诉讼和调解的有效对接，实现了资源整合、信息共享和效率提升。当然，我们也应清醒地认识到，“总对总”诉调对接机制仍然面临着一些挑战和问题。例如，机制的运行效率有待进一步提升，调解资源的统筹整合还存在不足，信息技术应用的深度和广度有待加强。因此，我们需要进一步完善机制设计、加强政策支持、提升技术水平，以进一步推动“总对总”诉调对接机制的健康发展。
总之，“总对总”诉调对接机制是司法改革的重要创新，是推动诉调一体、资源共享、效率提升的重要举措。我们应继续深化改革、加强合作，不断完善机制、提升水平，为构建更加公正、高效、便民的司法体系不懈努力。
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