前言
《西游记》九九八十一难中，有八十难留给了孙悟空，唯女儿国一难独属唐僧。取经师徒行至西梁女国，女王闻唐僧乃东土大唐高僧、唐皇御弟，顿显“霸总”气度，愿以国富招其为王，自居其后，遂遣太师提亲。三藏闻此，羞赧无言。女王果敢，牵其手言：“请上龙车,和我同上金銮宝殿，匹配夫妇去来”，令唐僧战兢兢立站不住，似醉如痴。夜色如水，晃动的烛火之下，女王对唐僧深情告白：“你紧闭双眼，还说什么四大皆空？”“你若真的四大皆空，为什么不敢睁眼看我？”“你若真的睁眼看我，我不信你会两眼空空”，唐僧心中千回百转，最后默念道：“阿弥陀佛”。
清代残梦道人澹漪子有感而发：“故吾谓西方路上，苟无西梁女国则已；若有西梁女国，则十万八千里中，当以此为第一奇逢。而唐僧八十一难中，亦当以此为第一大难。”诚然，唐僧必须通过女儿国的终极考验，方能“安定心猿拴意马”，恰似政府投资项目必须历经财政评审的严苛考验，方能“拨付资金稳结算”。财政评审之意见与结论，往往成为工程款支付的决定性因素。而财政评审，也犹如女儿国国王般，时刻保持对政府投资建设项目深厚且浓烈的关爱。
2009年10月14日，财政部为加强财政投资评审管理，规范财政投资评审行为，正式发布了《财政投资评审管理规定》。其中，该规定的第二条第一款明确指出：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”
在建设工程领域，财政投资评审专注于政府投资的建筑工程项目，旨在系统性地评估财政资金的使用效率、财务管理的规范性、投资效益以及潜在风险的防控。通过运用专业的审计与评估手段,财政投资评审力求剔除不合理的支出，进而实现财政资金的节约与效率提升，为财政投资筑起一道坚实的保障防线。财政投资评审紧密围绕财政改革的步伐，充分发挥其专业技术优势，为部门预算改革中的项目支出预算管理和国库集中支付体系提供强有力的技术支持。特别是在国库集中支付环节，财政投资评审为国库支付工程项目结算款提供了精确的依据，有效遏制了虚报和多付工程款的现象，显著提升了国库集中支付的效益。财政投资评审旨在推动我国建筑工程领域的健康、持续发展，通过优化资金利用效率，确保工程项目能够顺利达成预期效益，同时保障财政资源的高效、合理且合规配置与使用。
财政投资评审，本质上为一项行政行为，系财政部门针对财政性资金的运用状况及项目管理实施的一种监督与管理手段。作为国家对建设单位施行的行政监督措施，其所得结论并不直接构成建设单位与施工单位间工程结算的法定依据。仅当双方合同内明确载明以财政评审结论作为结算基准之时，该评审结果方对承包方产生法律上的约束力。故而，将财政评审结果作为结算依据的前提条件有二：其一，合同双方需存在关于“以评审结论为结算依据”的明确约定；其二，此约定内容必须清晰无误。此观点已为国家相关法律、法规及司法实践明确界定。
建筑市场长期以发包方为主导，发包人与承包人之间的地位呈现出显著的不对称性。在合同订立过程中，发包方普遍倾向于将财政评审结论作为结算的最终依据纳入合同条款，这种做法在合理管控财政资源方面发挥了积极作用，但同时也为合同结算带来了潜在的不确定性因素。实践中，部分财政评审项目结算中出现了诸多争议问题。因此，发承包方在签署合同时，务必对合同条款进行全面而细致的审查，确保其公平性、合理性与双方权益的平衡。为预防结算纠纷的发生，发包方与承包方应在合同中清晰界定财政评审的具体操作流程、评判标准、时间框架及争议解决机制等关键要素，以保障双方权益，促进项目的顺利进行。
双方当事人已明确协定，将财政评审结果作为结算的依据。然而，在某些特定情形下，财政评审结果或无法直接作为结算的根据，当事人有权突破此约定，并启动鉴定流程，以求得更为公正、合理的结算结果。
具体情形包括：
（一）评审报告确实存在错误或不合理、不客观的地方；
（二）审计机关长期未出具审计结论，造成审计进程缓慢、长时间未能完成审计；
（三）发包方原因未启动审计或发包方怠于履行合同约定中的配合审计义务，导致审计未能进行或未能完成。
实践中，涉及财政评审的工程项目，出现工程结算纠纷也并不少见。其中，部分纠纷已升级至法院层面，以期通过诉讼改变财政评审结论；同时，还有部分纠纷，在历经多轮交锋后，仍悬而未决，未取得结果。自2019年起，最高人民法院与中央相关部门携手，共同致力于构建“总对总”模式的在线诉调对接机制。在此框架下，为高效解决建设工程纠纷，住房城乡建设部与最高人民法院合作，自上而下推动多元化纠纷解决机制的建立，并选取了北京、内蒙古、浙江、福建、山东、广东六个省份作为试点区域，率先开展诉调对接的试点工作。
这一机制的推行，为建设工程合同当事人提供了通过调解途径快速、有效解决纠纷的新途径。然而，当调解过程涉及政府投资建设项目时，不可避免地与财政评审工作产生了交集。调解与财政评审之间将碰撞出怎样的爱的火花，财政投资评审这位“霸道女王”又是否能够接受调解的“西行取经”，实现工程纠纷解决的两全愿景。
且听下回《西游“总对总”（4）︱御姐妹妹别伤心，不负如来不负卿——当“调解”遇上“财政评审”（下）》分解。
Zonleon
附表1：“财政评审”必须有当事人的明确约定（法律条文）
法律条文 | 发布单位 | 具体内容 |
《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室关于对地方性法规中以财政评审结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》 | 全国人大常委会法制工作委员会 | 地方性法规中直接以财政评审结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以财政评审结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。 |
《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》 | 最高人民法院 | 财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。 |
《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》 | 最高人民法院 | 审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。 |
附表2：“财政评审”必须有当事人的明确约定（司法判例）
法院 | 案号 | 具体内容 |
最高人民法院 | （2012）民提字第205号 | 一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。 二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。 |
福建省南平市中级人民法院 | （2020）闽07民终1201号 | 以财政评审结论作为结算依据，系合同当事人尤其是承包人对自身权利的重大处分，应由当事人在合同中作出明确的约定。而案涉《建设工程施工合同》的专用合同条款第14.2条“发包人审批竣工付款申请单的期限为，有权终审单位按规定时限出具终审报告后14天内”以及《通用合同条款》第12.4.4条“……经南平市财政投资评审中心审计结束后，付至审定价的95%，剩余5%作为工程质量保证金，在验收合格满一年后的28天内结清”等条款中，虽有体现案涉工程结算应当提交财政评审的内容，但均未明确约定必须以财政评审结论作为结算依据。故本案中不能仅因双方同意进行财政评审，就推定双方作出了以财政评审结论作为结算依据的约定。 |
附表3：当事人有权对“财政评审”申请鉴定（法律条文）
法律条文 | 发布单位 | 具体内容 | 申请情形 |
《2015年全国民事审判工作会议纪要》 | 最高人民法院 | 第四十九条第二款：合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。 | 财政评审报告确有错误 |
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》 | 江苏省高级人民法院 | 第十条：当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。 | 审计机关无正当理由迟迟不作出审计结论 |
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》 | 河南省高级人民法院 | 第十八条：双方施工合同约定以审计为结算依据的，对双方当事人具有约束力。但是，如果因发包人原因未进行审计或者发包人怠于履行合同约定配合审计义务，导致未能审计或者未能完成审计的，承包人可以起诉通过工程造价鉴定进行工程款结算。 | 发包人迟延提交财评资料超出合理期间的 |
附表4：当事人有权对“财政评审”申请鉴定（司法判例）
法院 | 案号 | 裁判观点 | 申请情形 |
最高人民法院 | （2021）最高法民申1739号 | 一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。该观点亦可见于《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条关于“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”的内容。 | 财政评审报告确有错误 |
最高人民法院 | （2020）最高法民终630号 | 一般而言，当事人约定以审计部门的财政评审结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。 | 审计机关无正当理由迟迟不作出审计结论 |
广东省高级人民法院 | （2014）粤高法民申字第1917号 | 紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后财政评审结果为最终结算依据。虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后财政评审结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供财政评审结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。 | 发包人迟延提交财评资料超出合理期间的 |
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