实务研究 | 农民工工资被拖欠，可要求发包人、总包人、分包人承担付款责任

文 |  王怀志

北京德恒（昆明）律师事务所

导读：

在建设工程施工合同纠纷案件中，最高人民法院民事审判第一庭2021年第20次专业法官会议纪要明确：可以突破合同相对性原则请求发包人在欠付工程款范围内承担责任的实际施工人不包括借用资质及多层转包和违法分包关系中的实际施工人。质言之，在涉及多层分包或转包的案件中，最后进场施工的民事主体如主张工程款的，只能根据合同相对性向其直接上游主张，而不能突破合同相对性要求发包人承担付款责任。

如上图所述，发包人A将工程承包给B施工，B转包给C，C又将其中的部分工程分包给自然人D。在工程完工，D的款项未付清的情况下，如果D以实际施工人的身份主张工程款，D面临如下2个问题。

首先，D要证明其身份是“实际施工人”，即应当对其实际投入工程的资金、设备、材料、人工等事实进行举证。否则，D就不是实际施工人。比如，D只做了部分劳务工程，除了人工之外没有投入资金、设备、材料等。

其次，D根据合同相对性向C主张工程款没有问题，D能否突破合同相对性要求总包人B以及发包人A承担付款责任。对此，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（下称《2021年建工解释》）第43条明确“发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任”，对此，最高院民一庭明确“第43条所指的发包人，是静态的绝对的，仅为建设工程的建设单位”。[1]因此，B作为总包人无需对D的欠款承担责任。

另外，根据上述最高院民一庭2021年第20次专业法官会议纪要的观点，对于“ABCD”情形涉及多层分包的，A作为发包人也无需多D承担付款责任，即便D可能证明其是实际施工人。

司法实践中，对于D来说，多数情况下仅仅从事了工程的部分劳务作业，并没有实际投入人员、资金、机械、材料等，其所从事的工程也并非相对独立的单项工程。在此情形下，D的身份更多的是农民工，而非法律意义上的实际施工人。D被拖欠的款项性质为劳务费或农民工工资。对此，D可根据“劳务合同纠纷”而非“建设工程施工合同纠纷”向法院提起诉请，根据《保障农民工工资支付条例》（国务院令第724号，2020年5月1日实施）（下称《条例》）要求ABC均承担付款责任。

一、典型案例解读

▲案例索引：广州中院（2024）粤01民终981号

2022年6月30日，浩蓝公司与中铁十一局桥梁分公司签订《建设工程施工合同》，约定浩蓝公司将位于广州市黄埔区广州中新知识城的研发基地建设项目发包给中铁十一局桥梁分公司。

2022年9月13日，中铁十一局桥梁分公司与中跃公司签订《劳务分包合同》，约定中铁十一局桥梁分公司将浩蓝环保研发基地建设项目主体、装饰、电气安装、给排水、室外安装、围墙、屋面及防水、门卫室、化粪池等工程分包给中跃公司。

瞿某为中跃公司的股东，亦为其受托人，全权代表该公司在浩蓝环保研发基地建设工程项目的一切事宜。

2023年2月中下旬起瞿某雇佣吴某在浩蓝公司研发基地担任执行经理一职，负责工地现场管理及制定相关制度规范方面的工作。

2023年6月18日停工。停工后，吴某提交瞿某的财务人员制作的《工资表汇总金额明细表》，明细表上附有包含吴某在内的各劳务工人的签名，明确载明吴某2023年2月工资4200元、3月-6月工资18000元，合计76200元。

吴某向法院起诉，要求瞿某支付2023年2月12日至2023年7月31日止的劳务报酬94200元；2.中跃公司、中铁十一局、浩蓝公司对第一项诉讼请求承担连带责任。

4．关于发包人浩蓝公司的责任。《条例》第35条规定“建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用，施工总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资”。本案中浩蓝公司将案涉项目发包给中铁十一局桥梁分公司，其辩称根据双方签订的《建设工程施工合同补充协议》的约定，涉案项目完工前，应由中铁十一局桥梁分公司垫资完成，其不承担任何债务，但该合同只在浩蓝公司与中铁十一局桥梁分公司之间产生效力，并不能对抗第三人。在浩蓝公司未能证明其已结清工程款的前提下，根据《条例》第29条第2款之规定，应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资，故对吴某主张浩蓝公司对欠付的劳务费承担连带责任，一审法院予以支持。同理，浩蓝公司承担责任的范围应以68400元为限。

第二条 保障农民工工资支付，适用本条例。

本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。

本条例所称工资，是指农民工为用人单位提供劳动后应当获得的劳动报酬。

第三十六条 建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。

施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。

本案中，中跃公司作为涉案项目的分包单位，将部分工程分包给不具有资质的个人即瞿某，根据上述规定，应对吴某的劳务费用承担清偿责任。

第三十条 分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。

分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

中铁十一局桥梁分公司作为总承包单位，现中跃公司拖欠吴某的农民工工资，故中铁十一局桥梁分公司应对欠付的工资承担连带清偿责任，中铁十一局作为总公司，应对桥梁分公司的债务承担清偿责任，同理，中铁十一局承担责任的范围应以68400元为限。中铁十一局先行清偿后可向中跃公司及瞿某追偿。

第三十五条 建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的，建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用，施工总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资。

第二十四条 建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。

建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。

建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查。

本案中浩蓝公司将案涉项目发包给中铁十一局桥梁分公司，其辩称根据双方签订的《建设工程施工合同补充协议》的约定，涉案项目完工前，应由中铁十一局桥梁分公司垫资完成，其不承担任何债务，但该合同只在浩蓝公司与中铁十一局桥梁分公司之间产生效力，并不能对抗第三人。

第二十九条 建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。

因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。

在浩蓝公司未能证明其已结清工程款的前提下，根据《条例》第二十九条第二款之规定，应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资，故对吴某主张浩蓝公司对欠付的劳务费承担连带责任，一审法院予以支持。同理，浩蓝公司承担责任的范围应以68400元为限。

二、关于各主体承担责任的法律分析

农民工不属于实际施工人，农民工主张相关工资属于“劳务合同纠纷”。虽然合同具有相对性，但建设单位或施工总承包单位将建设工程发包或分包给个人或不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，农民工可以向违法发包或分包的建设单位或施工总承包单位主张工资。

《保障农民工支付条例》第30条第1款“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任”规定，用工单位应对农民工的工资支付直接负责，施工总承包单位、分包单位分别对自己招用的农民工工资支付负直接责任，也就是说“谁招用，谁直接支付工资”，即由用工单位或包工头承担支付报酬的义务。

分包人将部分工程分包给不具有资质的主体导致农民工工资被拖欠的，分包人存在过错，对此，根据《条例》第36条规定，分包人应对农民工的被拖欠的工资承担清偿责任。

《中华人民共和国劳动合同法》第94条规定了个人承包经营违反本法规定招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任；《条例》第30条第2至4款规定了施工总承包单位对农民工工资的先行清偿责任，无论是分包单位或转包单位拖欠农民工工资，施工总承包单位均应先行清偿，再向用工单位追偿，以及第36条的规定。该三条规定体现了两项法律规则，一是允许农民工在一个诉讼中既行使追索报酬的权利，又代位行使包工头向总承包人追索工程款的权利；二是因总承包人将工程转包或分包给没有资质的包工头，其对包工头的责任承担连带清偿责任。因此，农民工在报酬被拖欠的情况下，可直接要求总承包人对其被欠付的报酬承担连带责任或先行清偿。

根据《条例》第29条规定，因建设单位未拨付工程款导致用工主体拖欠农民工工资的，建设单位应在未结清工程款范围内垫付工资。在实践中，该项举证责任倒置，农民工往往不清楚发包人有无拨付工程款，故需要发包人举证证明已结清工程款，否则应自行承担举证不能的不利后果。

《条例》第30条第3款“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”明确规定施工总承包单位承担先行清偿责任后有权追偿。因此，应以总承包人有无过错为原则并结合具体情况判断能否追偿。若总承包人已按约向包工头支付工程款且不存在将工程转包或分包给没有资质的包工头的情况，仅是因为最大限度保护农民工领取报酬而承担“兜底”责任先行清偿，其对农民工无法领取报酬的情况不负有过错，则在承担责任后可向分包单位追偿；若总承包人存在前述情况，则农民工代包工头行使代位权后，总承包人可在需支付给包工头的工程款中予以抵扣，也无需追偿。

三、结语

对于总包人来说，应开设农民工工资专用账户，保障专款专用；实行用工实名制管理，按法律及合同要求定时编制工资清单，配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况。如总包人根据《条例》第30条第2款规定，能够证明确实“对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督”的，可主张免责。

对于发包人来说，在与总承包人签订合同时，应明确约定工程款的支付节点、支付额度、结算方法等；开设农民工工资专用账户，实行人工费用分账管理；应当按照规定存储工资保证金，专项用于支付农民工被拖欠的工资；加强对总承包方及用工单位的监督，可要求其以按时支付农民工工资为发放工程款的条件；或者由用工单位每月编制工资支付表，并提交发包人，由发包人直接向农民工本人账户发放工资。

参考文献：

[1]最高人民法院民事审判第一庭编著，《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年4月第一版，第446页。

声明：