经济发展阶段视角下农村生态资源多中心治理机制演变——基于J市纵向案例的研究

由Ａ湖案例可知，受制于经济发展带来的外部环境变化，各项参与主体的互动协作能力发生相应改变。结合前文的分析框架，本部分重点分析农村生态资源治理机制如何演变，以及每一时期外部环境、治理目标等自变量如何影响治理效果。具体见表２。

（一）外部环境

农村生态资源治理外部环境中的正式制度明确了不同主体职能，并限定委托-代理关系的科层组织权责利，非正式制度主要指约定俗成的社会关系和习俗。

在快速工业化阶段，农村生态资源利用缺乏正式制度约束，外部环境表现为政府默许高污染企业消耗生态资源以及村民围网养殖以谋求经济利益。非正式制度的主要特征为受制于传统习俗和生活习惯，村民“靠山吃山，靠水吃水”的生计策略过度依赖于生态资源。A湖周边高耗能产业迅速扩张，致使生态资源的供给和分配失衡，农村产业结构单一、人均收入低、集体资产薄弱等问题突出。

进入资源环境规制阶段，生态资源过度消耗导致的环境污染等问题亟待解决，同时引发外部环境变化。为此，正式制度层面上，政府出台系列文件，适当淡化经济发展目标是治理转向资源环境规制阶段的重要体现。例如，当地政府在“十三五”期间出台系列文件，对Ａ湖进行系统规划和布局，成立管委会进行科学管理，将责任追究制和一票否决制等环境规制制度内嵌于农村生态资源的开发利用，设置环湖企业进入门槛，实现在发展中保护和在保护中发展的双向统一。非正式制度层面上，由于针对Ａ湖的综合整治不仅涉及渔民生计的转型，而且涉及渔民上岸的安置问题，政府进行宣传动员，并敦促村集体制定村规民约，强化村民资源保护意识。

步入价值实现阶段，凭借上一阶段环境整治积累的生态要素优势，土地产权制度改革和多样化的需求催生了新的外部环境。正式制度层面上，国家职能部门重组后设立自然资源管理部门，优化资源管理和生态文明建设机构配置，地方政府将生态资源价值实现纳入工作部署，出台农村生态资源产权归属和利用方式的法律法规，党员干部权威进一步强化，形成党建引领乡村治理的新格局。例如，A湖成立湖区党工委，行使领导和管理职能，并明确所涉镇（街道）和相关职能部门职责。

经过上述两个阶段的发展，治理主体的价值信念和行事准则等非正式制度发生改变。此时村庄集体经济资产发展壮大，村民生态保护意识增强，村集体和市场主体合作运营的生态产业进入稳定发展轨道，村民在合作社经营、民宿就业和生态农产品销售中获取合理报酬。

（二）治理目标

治理目标反映出不同经济发展阶段所侧重实现的生态资源价值维度，并且各主体以治理目标为导向选择不同阶段的治理工具。

在快速工业化阶段，不同主体参与农村生态资源治理目标突出表现为实现经济价值。例如，A湖政府为使渔业增产获利，在全国率先引导村民进行围网养殖，村集体联合市场主体投资办厂，发展集体经济。以实现“个体的经济价值”为治理目标的经营形式决定了利益主体呈现松散的组织形态和粗放的资源利用方式。不同主体出于自身利益追求对公共资源进行掠夺和攫取报酬，导致农村生态资源价值实现程度低。但不可否认的是，快速工业化阶段的资本积累为经济发展方式转型奠定了基础。

进入资源环境规制阶段，资源保护和经济增长协调发展成为当下的发展目标。不同于第一阶段注重实现个体的经济价值，该阶段在强调满足不同个体生态资源治理收益回报的同时更加注重集体的经济价值，以集体合作实现一定的生态和社会价值治理目标。为此，政府通过广泛动员，宣讲政策和法律法规，统一村集体和市场主体的治理目标，平衡短期和长期收益间的权衡问题。但该阶段治理目标还只是政府意志力的体现，尤其对于市场主体而言，生产成本上升导致其风险规避行为，并不能在资源环境规制阶段通过治理目标的确立来优化生态资源价值实现的治理效果。

价值实现阶段的治理目标内涵丰富，除实现经济和生态价值外，更囊括社会、文化价值等满足治理主体物质和精神层面双重维度的价值目标。这一阶段的治理目标更加注重生态资源的高效利用，通过不同的价值实现路径提高生态资源价值的显化程度。地方政府通过产业政策、乡村发展政策等调动企业积极性，驱动市场主体提供具有市场潜力的生态产品，引导村民转变传统生计模式。不同于资源环境规制阶段的管制策略，该阶段党组织介入使得不同治理主体能够通过多样化的方式为治理目标“发声”，将个体意志纳入治理系统，提升集体行动能力，这为农村生态资源治理效果的提升提供了明确的目标导向和行动力源泉。

（三）行动主体

生态资源价值实现本质上是生态资源资本化的过程，这一过程涉及资源到资产再到资本两个阶段，生态资产产权交易可以理解为在市场经济条件下，交易主体间生态资产使用权、经营权等权益的有偿转让行为。政府和村集体作为农村生态资源的所有者，将生态资产使用权、经营权等权益让渡给市场主体。沿着目标驱动行动主体展开治理的逻辑，可将农村生态资源治理的行动主体分为主导者和参与主体两类。

在快速工业化阶段，政府作为主导者与市场主体、村集体和村民等参与主体利用生态资源谋求经济快速增长。政府环境监督制裁体系缺位，以牺牲环境为代价拉动经济增长。面对污染问题时，政府的制度约束与行政监督等对此回应不足，无法协调因资源开发引发的村庄内部冲突，村庄公共利益被少部分精英所俘获，产生“资源消解自治”问题。政府干预低效、市场介入不公的两难境地使得农民缺乏持续的治理动力。

进入资源环境规制阶段，政府仍是主导者，村集体、村民以及市场主体为参与主体，相较于上一阶段政府职能更为清晰。究其原因，政府大包大揽弱化了市场机制和基层治理机制，使得该阶段政府与其他主体共创的生态资源治理环境运作失灵。政府统一管制生态资源，其目的是实现经济增长与生态资源保护的双向平衡，但政府作为单一的主导者对生态资源进行管制易出现执行偏差，虽在一定程度上提高了资源价值实现程度，但并未从根本上动员参与主体的治理行动。因此，迫切需要拓宽治理主体的范围，尤其是增强主导者的权威性，实现对其他主体的行动激励。

步入价值实现阶段，党组织作为我国重要且独具特色的治理主体，被纳入主导者。党建引领缔造了新的联结机制：一方面，党统领一切实现与政府部门的职能互补，降低政府部门互相推诿造成的治理成本；另一方面，党建引领通过构建中介组织、通过话语宣传融入不同主体的自治行动，降低村级层面的集体行动难度，有效化解乡村生态资源治理困境。比如通过党组织达成集体共识，降低政府、企业与村集体之间的交易费用；通过组织动员和农村基层党组织领导核心作用来构建党和政府、市场主体、村集体及村民之间的信任机制和合作途经。

（四）治理工具

农村生态资源治理是一项复杂的系统性工程，需要有完备的治理体系和完整的制度运行系统，除上述三个影响因素外，还应纳入治理工具回应“如何治理”的问题。

在快速工业化阶段，产权和市场管制工具缺失，参与生态资源市场竞争的主体较多，政府借助经济和信息工具进行信息发布和资格认证，特许部分市场主体参与村庄生态资源开发，并通过减少税收、弱化行政处罚等方式实现生态资源交易市场自由化。市场主体凭借经济工具进行抵押贷款兴办企业；村民让渡部分使用权于市场主体，使之获得资源开发利益。如何通过治理工具优化在保证资源持续供给的基础上实现经济的稳步增长成为新的发展阶段需要解决的问题。

进入资源环境规制阶段，政府作为环境监管主体，综合运用管制、信息和经济等治理工具整治农村生态资源。具体来看，J市所在省生态环境厅研究批复A湖生态环境保护规划方案，在有效落实湖泊环境综合治理的同时要求优化产业结构布局，安置上岸转业渔民。村集体运用市场和志愿工具实现村庄内部生态环境自治，促进形成基层治理对生态资源保护共识。例如，村集体配合地方政府，通过信息发布、群众走访、劝说等途径综合使用信息工具，协助引导渔民有序退出养殖，并安置转业渔民。村民基于转业补贴退出渔业养殖，采用市场和志愿工具参与村集体团体自治。在政府环境规制下，市场主体在第一阶段采用的经济工具和信息工具运用受限，需在政府监管下有偿获得经济报酬，并承担生态资源治理责任。与此同时，如何提高市场主体参与度，实现生态、资本、土地和人力要素的有效组合，寻求更为合理有效的治理工具成为下一阶段治理工具转变的新要求。

步入价值实现阶段，政府作为最具权威的生态约束主体，采用多种治理工具组合：一方面，继续对生态资源实施必要的管制，建立健全生态产品调查监测制度、自然资源资产清查制度、配套的土地利用制度以及生态产品价值实现绩效考核制度，完善生态产品市场化经营机制。另一方面，借助经济工具和组织工具，破解生态产业价值实现融资难等问题，同时与邻市探索湖泊协同保护举措，解决跨区治理难题。党组织综合运用组织工具和信息工具引导与激励各主体参与治理，推动生态资源价值实现。例如，创新“党建+”产业发展新模式，以党的先进性提升治理公信力和号召力，重塑公共治理精神和行为逻辑，优化组织模式。村集体借助经济工具，将上两个阶段获得的资本积累反哺农业生产及生态修复，同时借助市场和志愿工具，聘请能人型村干部带动村庄发展。市场主体运用经济工具投入资本、技术等促进生态资源的价值增殖，通过教育培训等市场和志愿工具构建集体成员与生态资源的紧密联系。村民使用经济工具参与宅基地流转为生态产业化发展提供土地要素，获取收益。

（五）案例分析总结

农村生态资源治理是一个渐进的过程。在外部环境作用下，治理目标驱动不同主体动态性采用多种治理工具，适时调整治理机制，最终实现对生态资源治理“无为”到“有为”（图4）。

总体而言，随着治理推进，党组织成为统筹方，其成员分散在其他主体当中，对各主体行为进行规范和指导，达到更为统一高效的行动能力。不同于西方传统的制度架构，中国式现代化治理是“权力集中的、结构单一的政治社会条件”。因此，服务于西方的多中心治理需融入中国特色，明确党组织在农村生态资源治理中的核心领导地位。党建引领农村生态资源治理充分凝聚多元主体的治理优势与资源，构建新的信任机制、建立统一规范和提供有效激励，提升农村生态资源治理能力，这与郭晓勇等的研究结论一致。但不可忽视的是，在强调基层党组织对农村生态资源治理的关键作用的同时，必须承认治理集团所处的外部环境和发展阶段，当治理主体无法在治理行动中获得既得利益，相关主体会选择退出利益集团，例如村庄空心化、集体资产发展薄弱等问题，因而仅靠党组织单向撬动难以塑造其他主体对生态资源价值实现治理的认同感。唯有构建与经济发展阶段相匹配的治理机制，保证利益相关者达成共识，治理行动才可能实现不同主体利益最大化，进而提高行动的自发性，最终实现对农村生态资源的有效治理。

过往研究得到的经验往往无法逃脱对资源本身进行再开发和二次破坏的问题，如何破除过往针对生态资源治理不同主体“各自为政”的不可持续性，是当前农村生态资源的多中心治理机制构建面临的困境。传统环境库兹涅兹曲线认为环境污染水平随经济发展呈现先上升后下降的“倒Ｕ型”变化，实际上认定了经济实现高质量发展需遵循这一变化规律且不可跨越。参照诸多学者提出的最高效的利用就是保护的思想，农村生态资源治理逻辑并不完全符合环境库兹涅兹曲线这种连续的阶段性变化特征。在服务于人与自然和谐共生高质量发展的治理背景下，通过消耗存量生态要素发展经济的路径难以为继，需考虑跨越发展阶段，在生态资源被不合理利用之前实现生态价值向经济价值的转化，例如图1中直接由第一阶段跳跃至第三阶段的情况，并且在我国贵州、福建和浙江等地存在相关案例。总之，本案例生动展现了生态资源治理带来的价值外溢，解决了政府单中心治理在生态资源治理当中独木难支、负担过重的问题。同时，案例地区通过生态资源治理，将无形价值附加在有形载体之上，并演化为不同治理主体追求的生态、经济、社会以及文化价值，有效达成自上而下与自下而上之间的平衡治理状态。

步入乡村振兴和生态文明建设的新时期，必须站在人与自然和谐共生的高度审视农村生态资源治理问题，把握不同经济发展阶段治理机制的演变逻辑，厘清多元治理主体的利益联结，进而激发多主体参与农村生态资源治理的持续活力。本文基于多中心治理理论探究不同经济发展阶段农村生态资源价值实现的治理机制，研究发现：第一，农村生态资源治理机制呈现阶段性特点，受经济发展的外部环境影响较大，并随之演进。不同发展阶段的治理主体角色定位和相对优势存在较大差异，经济发展进程影响治理主体参与生态资源治理的积极性，总体向趋于稳定、高效的治理架构转变。第二，在快速工业化阶段，政府作为生态资源治理的监管主体存在职能缺失，生态资源价值更多体现在以资源过度利用换取短期经济回报。由于缺乏有效的治理工具，不同主体间利益联结松散，缺乏治理能动性。第三，进入资源环境规制阶段，政府引导其他主体采取以保护为主的资源治理策略，治理工具的运用旨在扭转生态资源过度利用局面，各主体间利益关联趋紧，但尚未意识到农村生态资源的内在价值，生态资源价值实现程度较低。第四，步入价值实现阶段，形成以党组织为核心，政府、村集体、市场主体和村民等主体有效参与的一核多元治理格局，通过采用多种治理工具降低各治理主体间的交易费用，治理主体间利益联结紧密，农村生态资源的多维价值得以有效实现。

上述研究发现为农村生态资源价值实现提供了一定的政策启示：第一，为促进农村生态资源的价值实现，必须匹配有效的多中心治理机制，即在保障生态资源正外部性前提下，让渡必要的经济收益权利。具体而言，由政府对生态资源集中收储，引入第三方评估机构评估农村集体资产，“剥离”生态资源的非开发性经营权，由政府收储和购买以实现生态资源的正外部性内部化。同时搭建交易平台出让生态资源的开发性经营权，让参与主体获得合理的经济收益，实现对参与主体行为的间接管控，激励市场主体自愿进入生态领域从事生态资本投资，实现效率、公平与可持续的共赢。第二，厘清农村生态资源治理不同环节不同主体的职能，构建更稳固的多中心治理架构。随着生态资源价值实现工作的推进，参与主体更为多元，各地普遍将推进多主体参与生态产品价值实现写入政策文本。但实践中存在不同主体职能交叉或职能推诿情况，可能造成治理失效，这就要求各地探索更加清晰的主体分工，充分发挥多中心治理效能。第三，因地制宜、因时制宜，创新生态资源价值实现形式。当前步入价值实现阶段，各地生态资源价值实现工作开展如火如荼，虽涌现一批成功案例，但存在盲目跟风、脱离资源禀赋实际等问题。我国不同乡村所处的经济发展阶段各异，这就要求各地结合地方特点，在已有典型经验基础上推陈出新，确保生态资源价值实现可持续。

诚然，囿于个案研究的局限，本文难以作出规律性和全局性结论。案例地区经过前期生产要素的积累，经济发展水平相对较高，形成了良好的生态产品及其衍生品交易市场，培育了多元化的生态产品市场供给主体，一定程度上确保了多主体积极配合达成有效的集体行动。面对欠发达地区，市场主体和村集体存在激励机制不健全、行动力较弱的情况，如何根据区域经济发展差异构建激发多主体参与治理的内生动力机制，尚待更加深入的探讨。