【摘要】西方有关交通出行、公共健康等领域的研究发现，在较低密度和城市蔓延语境中兴起的紧凑发展比非紧凑发展更具优势。然而，中国城市独特的环境诱导了一定程度的高密度紧凑。与机动化和公共交通上的优势相比，对健康城市、公共福祉的负面影响引发了对于高密度语境下紧凑发展的担忧。与西方城市明显不同，中国城市显示出相对高密度的城市本底、以土地为中心的紧凑策略，以及收益导向的高密度倾向。在普遍高密度环境中，仍提倡以提高密度为导向的紧凑发展可能导致一系列过密问题。中国式的紧凑发展应在区域与城乡间实行各具特色的紧凑政策，建立面向相对高密度的多目标紧凑模式，在空间产品的供给上更加包容多样的个体需求。
低密度蔓延形成的紧凑发展经验可能并不完全适合中国的相对高密度实际，那么仍提倡以提高密度为导向的紧凑开发很可能导致一系列过密问题。因此，本文基于中外学术文献与实践案例，梳理高密度与紧凑发展的演进过程，比较中外城市的高密度与紧凑发展在研究与实践中的差异，并总结对于中国高密度城市紧凑发展的启示。
1 高密度和紧凑发展的演进
1.1 紧凑发展
紧凑是利用较少的城市土地提供更多城市空间，以承载更多高质量生活内容。在应对城市蔓延、复兴欧洲古典主义城市设计思想的背景下，紧凑城市理念提出了较高城市人口密度、土地混合使用和密集开发的发展模式。紧凑发展的衡量常与蔓延对应，主要评价指标包括开发密度（人口和住宅）、土地利用混合度、活动中心和街道可达性。由于对可持续发展和城市复兴的支持，紧凑发展模式在很多国家和地区广受欢迎。
1.2 提高密度的紧凑发展
城市密度常用人口密度、住宅密度、建筑密度、容积率等体现，被视为评价紧凑发展的关键指标（表1）。1970年代，美国城市蔓延与郊区化愈演愈烈，激发了紧凑发展的城市规划思想，这一思想在欧洲国家、日本、澳大利亚的众多城市引起热烈反响。1990年代以来，建成环境成为人类学、城市规划、城市地理等学科的热点话题。3D、5D模型被相继提出，以测度建成环境对出行行为的影响；同时体力活动影响体系、城市形态体系等也都强调了密度属性的首要地位。事实上，以紧凑为主题或研究建成环境的西方文献，很大程度上赞同紧凑发展和提高城市人口、住宅和就业密度的必要性、紧迫性与可行性。
1.3 高密度紧凑发展
在推广“紧凑”目标的同时，较高密度都市区被认为是可持续的城市形态。尽管紧凑并不等同于高密度，但多数研究仍赞同紧凑发展的首要任务是提高密度。在中国快速城镇化阶段，紧凑性策略既缓解了城乡人地关系矛盾，又迎合了城市土地高密度、高收益的开发需求，因而在旧城改造、社区更新、公交导向开发项目、新区与副中心开发中广受欢迎。然而，中国奉行多年的1万人/km²的建成区人口密度，可能已经超越了西方城市的紧凑上限，“紧凑但不拥挤”“高密度小规模”等方案仍面临着庞大交通压力与公共服务短板。尽管国家与区域间存在不一致的评价标尺，但相关政策与中国大中城市原本较高密度的城市背景相结合，客观上形成了人口密集、土地高强度开发的高密度紧凑发展模式。例如：若将1.5万人/km²设置为高密度城市的门槛值，则中国大中城市普遍存在高密度城市形态。
2 城市高密度紧凑发展的效用之辩
2.1 偏向提高密度的紧凑发展
在西方有关交通出行与能耗、公共健康、社会发展、经济创新与环境宜居等领域的研究中，紧凑发展被证实具有比非紧凑发展更大的优势（表2）。据文献统计，支持与反对高密度发展的比例为39∶27。囿于文章篇幅，本文主要分析紧凑发展对交通和公共健康的影响。在交通领域，相对高密度和高混合度的建成环境对降低出行距离和鼓励非机动化出行有显著影响。在更容易到达、密度更高或具有混合用途的地方，汽车行程长度通常会更短，并且密度作为重要的建成环境要素，可对交通安全产生改善作用。密集环境通常处于混合用途、短街区和中心位置，增加密度会伴随着其他建成环境的改善（如混合土地利用），这些都有助于缩短汽车旅行并鼓励步行，降低家庭碳排放量。
表2 西方城市高密度紧凑发展的利弊分析
注：+表示有利，-表示有弊，+/-表示有利有弊。
在公共健康领域，提高密度对于居民体力活动、提高主动活动比率等有促进作用。在地广人稀的区域，大力发展较高密度的紧凑型城市（量化指标包括土地利用密度、住房密度等）有更加突出的优势。更高的住宅密度、更混合土地利用、更高连接的街道，更支持行人和非机动车的体力活动。再者，密度对体力活动创造机会或障碍来影响能量平衡，改变饮食习惯，影响体重指数（BMI）与健康状态。此外，人口密度、与密度关联的邻里设计等对于居民的社会交往产生作用，影响社会资本和居民的心理健康状况。
2.2 高密度紧凑发展的趋势与弊端并行
在公共福祉方面，过密集区域居民的心理健康、幸福感无法得到社区环境的支持，可能因较高密度而激发拥挤、侵犯隐私、丧失幸福感、滥用药物、心理压抑，甚至犯罪。同时，虽然低密度、松散开发的土地利用可能引发污染物的扩散，但高密度的交通用地、工业用地是城市局部空气污染的重要诱因，特别是颗粒物污染（PM2.5、PM10）。这些证据意味着，密度增加带来的减少机动车驾驶的效用，可能难以抵消健康受损和环境危害。故而，我们有必要进一步从实践层面比较紧凑发展的语境差异。
3 中外高密度紧凑发展的城市实践比较
3.1 中国相对高密度的城市紧凑语境
中国城市有明显高于西方城市的人口密度（表3，如2019年武汉市新冠疫情早期密集暴发时江汉区人口密度高达2.3万人/km²），紧凑程度普遍高于诸多西方城市。美国主要大城市除纽约外，人口平均密度约为600~16000人/km²，素以紧凑发展策略而闻名的波特兰市的人口密度仅有589人/km²，即便是没有区划的休斯敦，人口密度也不到700人/km²；西欧城市的人口密度也普遍低于中国城市动辄超过3000人/km²的相对高密度环境。诸多北美国家、欧洲国家、澳大利亚的城市，仅能在中心区看到较为密集的人口分布（较大截距项）。如果按照1.5万人/km²的门槛计算，高密度语境几乎出现在表3所有中国城市之中，而仅能在纽约、巴黎、伦敦、洛杉矶等少量欧美城市核心区观测到（图1）。
表3 到人口密度最高值点距离与圈层人口密度均值的双log线性拟合
从人口剖面上看（图1），中国大城市从市中心到郊区的人口衰减要更快（斜率的绝对值更大），还呈现出中心城区与郊区并行的相对高密度发展，城市人口连片密集区范围明显大于众多西方城市；美国大城市的人口密度衰减参数绝对值在0.73~1.47范围内，低于中国大城市的1.08~1.81。此外，中国城市普遍形成了强大的城市人口核心区，在较大的地理范围如5~10km距离上呈现出连续的人口密集区，人口密度普遍超过1万人/km²；美国城市如洛杉矶、芝加哥、休斯敦等，大部分人口密集区的密度在2000~3000人/km²，仅有2~3km的空间半径，而菲尼克斯、波特兰等对紧凑发展保有强烈热情的都市区，大部分区域人口密度在2000人/km²以下。北美国家、澳大利亚的大城市人口分散，以星罗棋布的小城镇组成都市区域；欧洲大城市则相对集中，人口密度达到了2000人/km²以上。
3.2 中国城市以土地开发为中心的紧凑策略
从紧凑发展策略看（表4），中国城市对用地、住宅、人口以及建筑有突出的紧凑要求。2000—2020年，中国城镇化率从36.2%快速攀升到63.89%，在有限的城市空间中创造大量的住宅与就业成为重要规划任务，也因此迅速形成了以土地开发为中心的紧凑发展模式。在重要交通站点、社区更新、密度分区的高值区域的土地开发中，紧凑理念也以人口容量、建筑面积、容积率等作为关键评判标准，而弱化了与人本主义城市相关的其他要素的地位。相较而言，除却密度属性外，西方城市还配套并持续关注城市增长边界、社区生活圈、公交导向开发、商业前区、社区活力、可步行城市、包容与公平城市等多维度目标的达成。
表4 中外城市紧凑发展的主要策略
注：提高密度即提高人口密度（单位：万人/km²）。
立足于1万人/km²的建成区标准，中国城市人口密度容易上升到1.5万或2万人/km²甚至更高。美国城市中仅纽约、洛杉矶等城市中心区和内城能够达到类似水平；而在休斯敦、亚特兰大、波特兰等，提高密度的紧凑发展做法普遍希望密度水平在0.2万~0.5万人/km²层面进一步提高。例如：波特兰的珍珠区（Pearl District）城市更新项目、西雅图的联合湖南区（South Lake Union）社区更新项目（表5）尽管已成长为城市中心区，但到2020年时人口密度仍未达到1万人/km²。在推崇紧凑发展的多伦多、墨尔本等城市也有类似情况。对比之下，深圳新桥东先进制造业园区工改工项目在1.52km²的用地上，总建筑面积达到了402万m²，远超同类项目。低密度语境下的紧凑模式，福祉性措施维度更多，效果往往更优。
3.3 中国城市中收益导向助推的高密度倾向
规划管理的差异也分化了“紧凑发展”的目标导向。在1991年原建设部首次颁布《城市规划编制办法》时，中国的城市化率仅有26.9%。控制性详细规划作为土地开发的前置条件（图2），以土地利用密度控制为核心之一，面对的是快速增长且规模庞大的城市建设需求。1994年分税制改革后，地方税种的不足加重了对于土地财政的依赖。具有“创业”性质的地方政府通过土地经营加入市场竞争，以城市“经营”平衡公共产品成本与地方债务。城市政府作为基础设施和公共服务的投资人、所有人和运营主体，有强大动力通过土地超额增值回收成本和回馈政府支出。“开发商建城市”的目标是扩大效益，向着加密、拔高建筑的高密度紧凑发展，而市民个体发展权利实际上很难反馈到空间规划中。
相较而言，1920年时美国城市化率达到51.2%，因此1916年开始的美国区划面对的是已然进入中后期的城市化，土地利用管理的主要需求是规避新增开发的负外部性。立足于私人物权的维护，需要控制新建建筑的退界、用途、高度等，不能影响现有建筑的使用。这需要限制早已广泛分配的产权，在私产不受损失和公产得到保障之间取得平衡；引导开发商与邻居之间的谈判，以实现对于密度的均衡的追求。美国城市政府的“企业化”改造也加速了“服务效率导向”的转型，要求各方利益平衡和协调的公共决策过程。并且，广泛实施的公众参与约束了城市政府从提高密度中“获取资金”的能力；而私人权利在土地利用开发中更容易得到保障，更易保留或发展形成受欢迎的低密度、小汽车出行的城市形态。
4 对中国紧凑发展的启示
第三，发展包容多样个体需求的精细化紧凑，细化城市密度要素评价的类型和时空分辨率。可参照发达国家和地区，在国土空间规划和详细规划层面建立供需匹配的微观调查框架（表6）。在需求端，对城乡自然资源、城市土地、住房、交通等核心空间要素、社会经济结构等开展制度化的需求调查，着力将紧凑性度量的尺度缩小为实时动态监测和微观空间单元，动态化建设与完善国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以细粒度城市研究支撑和指导详细规划编制。在供给端，提供差异化、可调节的空间产品供给。可建立按需生产空间产品的体系，差异化对待不同收入阶层、不同社会和文化背景群体的需求。对住房、办公、商业等市场化程度较高的空间产品，不能简单地以千人指标、百分比作为供给的唯一标准，而应进一步引入市场标尺、用户体验以及市民需求调查。
表6 部分发达国家和地区的需求调查制度
在高质量发展的新阶段，在“健康中国2030”、人口老龄化、气候变化的背景下，了解紧凑发展的局限性，对新时代国土空间规划工作具有重要的警示作用。中国的紧凑发展应更加以人为本，更加重视紧凑性与多样性并重，凸显新时代生态文明建设的思想路径，充分保障公共利益不受损害、公共服务优质供给、社会公平稳定实现，促进人与自然和谐共生。当前，仍然需要更多针对国土空间使用的理论与实践探索，建构起中国化的紧凑发展理论。UPI
作者：凌昌隆（通信作者），北京大学城市规划与设计学院，硕士研究生。changlong_ling@stu.pku.edu.cn
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