【摘要】如何通过政策调控发挥“政府—市场—社会”三方在城市基层公共服务设施供给中的协同作用是基层共建共治的核心议题，长期广受关注。开埠百余年来，香港特区不断改革基层公共服务供给模式，形成了高效、精细、特色的多元主体共治机制。本文基于文献综述和实地调研，回顾了香港环卫、康体、养老和医疗等公共产品供给模式的历史演变，总结了当前供给模式的主要特点和策略，解析了以“地区为本”的行政和规划导向、财政资助的多渠道下沉、“空间—社会”分级协同治理、社会福利的多主体供给和“疗养全周期”导向的地区医疗联网等具体举措。通过审视香港模式下治理主体、空间配置、机制保障等方面的优势和不足，本文提出了针对内地大城市基层公共服务设施供给的政策启示，包括建立稳健的专项财政保障和高效的需求反馈机制，明晰社会参与服务供给的边界和优化资源分配机制，协调空间分级与需求分级，兼顾空间集约与管理精细化以及强化相关法律和条例的引导和约束。
基层公共产品的供给模式与当地的经济发展水平、社会福利政策和地域文化特征密切相关，是城市治理的核心议题之一，影响城市的宜居性和可持续性。据统计，1960—2017年全球大部分发达地区的政府公共社会福利开支升幅高于经济增长。在快速城镇化背景下，我国各大城市长期偏重市区级中大型公共服务设施的建设，而对社区级基层公共服务设施的重视程度不足，设施供给过程中的主体单一、供需错配、供给机制“碎片化、非均等”、运营不可持续等问题凸显，加强城市规划与社会治理的协同以应对空间与社会治理的脱节成为政策研究热点。“十四五”期间，我国城市更新、老旧小区改造工作将社区生活圈公共服务供给的提质增效列为核心目标；《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也明确指出要编制城乡社区服务体系建设规划，将综合服务设施建设纳入国土空间规划体系，并积极引导市场主体进入社区服务领域。
在后工业化、土地资源紧缺和老龄化程度日益加深的香港特区，基层公共服务产品的供给是地方社会福利开支的重要组成部分。据统计，香港的公共社会福利开支（包括社会福利和医疗开支的总额）占本地生产总值的比例，已由1997—1998年度的3.6%提高至2018—2019年度的5.9%。目前，香港已经建立起较为成熟的多元共治体系【多元共治”社会治理模式一般指在政府的主导下，以公共部门、第三部门、私营机构、专业人士等为代表的不同主体在社会治理过程中共同合作、相互协调，提升区内大多数公众的共同利益，形成良性互动，体现出开放公共管理和广泛公众参与的治理理念】，其公共服务具有供给主体多元化和去中心化等显著特征，被认为是高密度紧凑城市治理的典范，对于内地城市推进基层治理现代化建设，审视政府、市场和社会在供给中的角色和边界具有重要借鉴意义。
以往对香港公共服务设施的研究多从资源配给和规划设计的角度出发，探究某单一类型设施的规划设计特点，例如休憩设施、菜市场、安老服务设施和婴幼儿服务设施等；部分研究针对香港高密度城市环境的特征，从公共服务设施的密度与宜居性或高密度旧区中的公共服务设施规划设计特征等角度对设施供给的特征和规律进行了研究。目前尚缺乏从地方治理机制的角度，系统性回顾和审视香港基层生活圈内各类公共服务设施供给的研究。
社会福利政策是影响社区设施供给模式的重要因素。港英政府自1980年代开始实施积极不干预政策，即政府只扮演监管和推动市场的角色，实行“最大的支持，最小的干预”。这一政策在1997年香港特区政府成立后逐步改进为“小政府、大市场”政策。此后，政府所承担的福利责任主要是提供补救性社会救助安全网，加大了对社会服务的财政资源投入，并开始注重引导和培育市场主体参与提供公共产品，非政府组织、社会企业和法定机构开始在公共产品供给方面发挥积极作用。在政府与市场合作的政策沿革中，环卫、康体、福利和医疗等设施的供给模式发生了显著转变（图1）。
图1 香港经济福利政策和各类公共服务设施供给主体的演变
1883—1986年，香港洁净局、市政局、区域市政局相继成立，统一行使环卫和康体文化事务管理职能。而后，香港政府于1999年改组市政服务管理制度，成立食物环境卫生署（下称食环署）和康乐及文化事务署（下称康文署），并划分了各自职能。此外，1982年起，香港政府在18个区分别派设民政事务专员作为最高级官员代表，主持地区管理委员会工作，以配合地区发展的需要，推动地区计划的实施。2006年起，区议会在社区设施供给中的角色、职能和拨款得到强化，可参与管理部分社区设施，如小区会堂、图书馆、休憩用地、体育场馆、公众泳池和泳滩等。目前，香港在公服设施管理上实施“一级政府、两级管理”制度，包括全港性的特区政府直管，以及地区性的民政事务专员、区管会和区议会协同管理。
香港现行的规划体系中，环卫和康体设施的供给采取自上而下与自下而上相结合的模式，旨在发挥法定规划自上而下统领全局作用的同时，通过自下而上、非法定的社区规划来重塑社区特色，尊重社区居民的意愿。因此，规划类型包括特区政府推行的自上而下的全港性规划，例如分别由食环署和康文署负责的环境卫生设施规划和康体文化设施规划，以及地区层面推动的以地区为本的自下而上的社区规划。“湾仔蓝屋”的活化规划就是后者的典型——这是由社区的利益相关者联合圣雅各福群会自发推动蓝屋成为活化历史建筑的伙伴计划保育项目，最终建成了包括香港故事馆、公众休憩空间和配套小食、糖水店的综合空间，是休憩用地和保留历史建筑物作文化、社区和商业用途的自下而上式实践代表。
表1 香港特区各区内不同运营主体管理的街市及其中摊档／商店数目（单位：个）
香港社会福利服务涵盖安老、家庭儿童福利、康复、违法者矫正和临床心理等多领域，本节以数量较多、规模相对较大的安老服务设施为例讲解其区内分级和运营情况。
香港养老社区服务设施主要由政府劳工及福利局下辖的社会福利署负责提供。自2001年起，社会福利署开始分级梳理各类功能重叠的养老设施，推动长者综合服务中心转型为长者地区中心，长者活动中心转型为长者邻舍中心。其中，长者地区中心提供地区层面的支援服务，承担长者服务协调者的角色；长者邻舍中心专注于社区层面，为长者提供社区支援服务，同时配合长者地区中心的服务需要。长者日间护理中心和家务助理队则接受由长者地区中心和长者邻舍中心转介的个案，支援长者居家养老。
在养老设施运营上，香港政府积极引入社会主体，优化资助和监管方式，丰富政社合作形式。社会福利署通常会根据人口需求选择并购买合适的非住宅物业空间，然后以邀请提交建议书或竞争性投标的方式引入非政府组织运营相关社会福利设施。
财政资助方面，社会福利署在2001年前对运营设施的非政府机构服务成本进行实报实销，但后期该制度被认为不够灵活、程序过于繁杂冗长。因此，自2001年起，社会福利署开始推行“整笔拨款津助制度”，不再严格控制非政府机构的人手编制、薪酬架构，也不再严格审批个别子项目，而是通过一笔过款的方式向资助机构发放经费。这项举措给予了非政府组织更高的自主权来灵活调用资源和整合服务，帮助其更快地适应并满足不断变化的需求。同时，为了监管运营机构对资助津贴的使用效率，社会福利署建立了一套明确的“服务素质水准”和“津贴及服务协议”，以量化的服务量指标和服务成效指标为标准，评估机构运营社会福利设施的服务表现。
香港医院联网制度缩减了公立医疗管理的纵向体系，将更多权力下放给医院，提升了医院管理决策效率。在联网内部，强调各医院的联动合作，通过不同定位的医院间的配合和支持，减少医疗服务的重叠和资源的浪费；在各联网之间，医管局可以灵活统筹和调配地区间的医疗资源，更好地平衡地区需要，发挥协调作用。然而，目前各地区联网间仍存在医疗资源不均衡的问题，比如耳鼻喉和眼科的平均轮候时间在各联网间存在明显差异，离“均衡医疗资源，减少跨区就诊”的目标尚有差距。此外，联网制度在实施过程中较易衍生“山头主义”。通常情况下，医管局会基于各联网内医院所提供的服务量来分配医疗资源，并倾向于优先分配给接诊压力大、轮候时间长的医院，病人长期轮候导致部分医院资源持续紧张，由此联网内各医院陷入不良竞争、影响病人就诊权益的现象广受诟病。
图2 香港公共服务设施供给体系框架
香港基层服务设施的供给特征与其“地区为本，地区主导”的地方治理理念紧密相关。在“一级政府、两级管理”制度下，香港特区政府通过在18个区推行“地区行政计划”来引导和协调地区层面的公共服务事务。该计划在各区设立“地区管理委员会”并赋予其决策权，以协调政府在地区层面提供服务，确保对地区的需要和问题作出及时响应，并促进公众参与。地区管理委员会以民政事务专员为主席，成员包括政府各局首长在该区的责任代表，涉及房屋、交通、卫生等方面。同时，区议会在地区事务中扮演重要的咨询和实施角色，可就区内公共设施的使用、财政拨款的运用、计划实施的先后次序等向政府提供意见。此外，各“业主立案法团”（业主的法人团体代表）以及分区委员会等社团组织也会在涉及个别小区利益时参与地区治理。
香港在地区治理上通过建立多元主体共治协商的机制，组织政府专员、区议员、居民代表等利益相关者共同参与，协力解决跨部门的地区民生问题。因效果反响良好，从2016年起，香港在18区全面实施“地区主导行动计划”，每年预留8000万元的常态款项推进42个项目，贯彻“地区问题地区解决、地区机遇地区掌握”的理念。
针对自下而上的居民需求收集，区议会扮演着为社区咨询和反馈的主要角色。区议员通常由本区居民投票选出，对地区情况更了解和负责，所提供的意见也更能切实反映地区的实际需求。政府通过向区议会介绍社区设施规划的情况以及听取区议员的相关反馈来收集地区民意，并对社区设施规划作出相关调整。
香港政府坚持对区议会进行长期稳健的财政拨款，由更加贴近民意的区议会来倡议、计划和推广的有关社区项目，充分利用地区机遇并满足地区需求，对地区长远发展作出贡献。因此，香港政府在每年的财政预算中会为地区事务预留充足拨款，以支持其推进社区重点项目，开展相关康体文化活动，并对部分社区设施进行管理。例如2019—2020年，香港政府向各区区议会拨款超过3亿港元，推行了包括湾仔区的摩顿台活动中心、深水埗区的石硖尾社区服务中心等项目。
除了财政直接拨款资助，政府也积极推进服务主体的多元化发展。港英政府于1989年实行了公营部门改革，明确定义了政府在公共管理中的掌舵者角色，将其从繁琐的日常“划桨”工作中抽离出来，专注于把握整体政策走向。基于此，香港政府相继成立了300余家法定机构，协助政府对相关领域进行规管。其中，负责公共服务的法定机构包括香港房屋委员会、安老事务委员会、教育统筹委员会和医院管理局等。此类法定机构不属于政府部门，在财政和人事上保持了相当高的独立性，职能运作上拥有一定的自主性，发挥了供给的核心作用。在此背景下，政社合作治理的方式逐渐演化为公共服务和机构的私营化、政府购买服务和公私合作三种方式。
此外，非政府机构、社会机构和私营机构参与运营社区教育、医疗、养老、文体和公共空间的情况已经较为普遍。一般流程是：开发商按卖地条款（类似于内地体系的规划设计条件）中社会福利署的规格要求设计和兴建服务设施，其中涉及的工程费用由奖券基金（主要来源为六合彩、投资收入和车牌号码拍卖）支付；待建筑工程完成后，社会福利署会接管有关设施，并通过竞标筛选引入合适的服务运营主体。如2019年，启德第4A区2号用地的中标者须兴建指定的福利设施，以提供养老院舍和长者日间护理中心等。
得益于配套法律健全、条文清晰明确，香港建立了现代化的规划法规体系，包括《城市规划条例》以及专项法规条例等。1980年代提出并沿用至今的《香港规划标准与准则》在提供基本指引和底线控制的同时，赋予了监管和开发主体较大的弹性实施空间。该准则中“规划指引”建议，社区设施供应的标准设置应基于特定地区的人口增长和聚集情况，注重人口密度管控，指导大量人口聚集的市区或者即将有大量人口迁入的新区的建设。规划署和康文署在运用标准时也会考虑地区情况、发展限制和可利用资源等，针对旧区和新区人口的不同需求作灵活安排。康文署首席康乐管理经理张云正在接受笔者访问时表示，康文署在考量公共空间设施的配置标准时会区分旧区和新区，并特别考虑旧区设施的失修和拥挤问题。
在完善的法律法规体系支撑下，香港政府在18区内落实了分级配置服务设施，坚持社会治理和空间规划相协调的分级原则。例如香港政府根据人口规模和设施需求特点，将公共休憩空间划分为区域级、地区级和邻舍级，并以“动”和“静”的使用特征区分各级空间内的设施类型，以提供明确的建设指引。此外，医疗与康养设施也是在联网内成体系提供服务，以确保病人在整个患病历程中获得连贯的全周期护理。社区养老设施则以支援长者留在社区养老为目的，分长者地区中心、邻舍中心、日间护理中心和活动中心四个级别，每个级别除了对应空间分级，也对应不同身心老人的护理需求和管理机制。
“十四五”期间，我国政府高度重视治理体系和治理能力现代化建设，其中“基层公共服务精准高效”“各类组织积极协同”等内容已写入顶层指导纲领并被纳入未来五年的主要工作目标。香港地区长期沿用“政府引导，政社合作，市场参与”的多元治理模式，坚持“以人为先，地区为本”导向，满足了多样化的需求，赋予了供需主体更高自主性，公共服务的供给品质赢得了国际认可，对内地城市具有重要借鉴意义。
第一，稳健的城市专项财政保障和高效回应社区需求的工作组织机制是提供有效和可持续的公共服务的根本。政府年度公共预算应预留常态化的专项款以推行“以地区为本”的项目，例如社区设施增配、参与式微更新等。横向上，供给体系应强化以区政府一级为基层治理的中枢层级，并建立更加有效的“扁平化”跨部门联席和反馈协调机制，定期专题研究和推进相关事宜。纵向上，将以往需要层层上报市级单位协调的社区事务（如电力、燃气等）下放到区政府负责协调，精简行政审批程序，加快事项处理速度；同时，应建立常态化和规范化的社区设施需求表达机制，表达结果通过社区和街道整理后上报区级联席协调议事会讨论。
第二，以设施的经济属性和市场需求为依据，深化“公办民营”改革和“公建民营”探索。需明确社会组织或市场主体参与供给的社区公共设施类型和边界，建立多元化的供需资助和激励机制。首先，增大运营主体对财政资助款使用的自主裁量权，鼓励采用整笔拨款和整笔评估而非事前审批的资助管理模式，吸引更多机构参与供给养老服务。其次，政府可考虑通过发放“公共服务券”的方式实现“钱跟人走”，即扩大使用者对服务内容和机构的自主选择权，根据使用者需求进行服务资助和补贴款项。最后，宜编制混合定量和定性指标的评价体系，以监管相关运营表现和评估资助成果。
第三，应建立更加系统、明确和面向实施的设施分级制度，以支撑全方位的公服供给均等化，包括资源供给、服务转化过程和服务输出效果的均等。设施供给的分级不应只体现在空间规模上，还应体现在服务要素上，从而落实物质空间与社会需求的分级精确匹配。设施在配置时应基于设施需求特征，如医疗的疗养次序和周期、公园的规模和动静功能需求、老年服务设施的日夜照料区别等，考虑与更高或更低级别设施之间的协调，建立相匹配的管理机制。此外，职能部门也应关注敏感性设施的设计。以公共厕所为例，可通过外立面美化、智能管理、标准化评估和考核，改变公众的消极印象，提升设施的服务品质。
第四，土地资源紧张的老城区宜选取交通便利和邻近居住区的地块，通过新建或者改建的方式集约配置综合性社区服务大楼。大楼内部可根据需求分层配置生活购物、文化运动和行政办公类空间。同时，管理方应保障相应楼层的环境质量，以便长期持续经营。物理环境上，要特别注意安全卫生的质量管控，降低疾病传染风险；制度环境上，需定期评估管理运营状况，控制后期租金过快上涨，避免铺位出现高空置率，保障大楼的可持续运营。
黄建中（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院，教授。hjz03213@vip.126.com
全球城市公共服务设施的公平供给和规划配置方法研究——以纽约、伦敦、东京为例
