【摘要】在全球化语境下，“城市—区域”已经成为提升全球竞争力的核心空间载体，跨界治理也逐渐成为区域空间研究的关键议题。尺度重构理论为区域空间生产和区域治理提供了有力的分析工具，文章基于尺度重构视角构建“资本—空间—权力”的分析框架，以深港城市—区域为例进行了实证研究；简要回顾了全球化语境下的深港关系演变和区域空间规划历程，从空间格局、动因机制、尺度层级三方面揭示深港城市—区域尺度重构的路径特征，发现当前新一轮尺度重构中“资本”和“权力”的主导地位与互动机制发生了转变；之后进一步对香港“北部都会区”的尺度重构进行解析，指出演化进程中新旧尺度相互冲突、横向尺度主体囿于领域陷阱、垂直尺度层级复杂叠加等问题，并提出了尺度校准与权力调整响应、区域尺度平台建设、新建尺度层级嵌入既有尺度框架等策略建议。
1990年代以来，全球化浪潮下资本要素流动格局和生产组织方式迅速变化，“城市—区域”通过重组城市间经济、制度和社会联系成为新区域主义研究的重要空间单元。近年来，尺度重构（rescaling）理论作为行政组织调整、空间生产策略和地域重构的有力解释工具，被广泛应用于全球化、区域空间生产和区域治理的探讨。改革开放以来，中国愈发强调都市圈、城市群等城市—区域空间建设。近年来，以老牌资本主义国家为核心的传统全球化受到冲击，全球价值链、供应链发生重组，中国提出要形成以国内大循环为主体的双循环发展格局，城市—区域及其跨界空间治理问题成为新环境下提升全球竞争力、实现治理能力现代化的关键议题。
粤港澳大湾区是中国参与国际大循环的重要窗口，深圳与香港两地因分别具备“经济特区”“一国两制”等独特的制度优势，一直是大湾区最重要的区域发展极。随着全球化浪潮的兴起与式微，深港区域关系从早期的“前店后厂”到后来的“深港都会”，始终处于动态的尺度重构之中。当前，“一带一路”倡议和双循环新发展格局为深港区域带来了新的发展机遇，但也面临着一系列跨界治理的严峻挑战。2021年10月，时任香港特区行政长官林郑月娥在施政报告中提出建设“北部都会区”的宏伟蓝图，这是首份由香港特区政府主动编制的跨界发展纲领，将深港关系推上了新高度。狭义的北部都会区主要包括香港境内的元朗区和北区，但广义的北部都会区在策略规划上已经突破了深港边界。本文的研究对象为深港城市—区域，并将北部都会区作为进一步推动实现跨界治理的一个历史性突破口。自香港回归以来，深港跨境区域的相关研究愈发受到关注，研究焦点逐渐从经济与制度的区域一体化等区域维度转向跨界合作与治理等边界空间维度。笔者欲基于已有研究，借助香港建设北部都会区的重大机遇，将关系演化、区域建构和跨界治理问题建立起一个统一的分析框架，对深港边界地区的空间演化和治理重构进行深入解析与反思，并为北部都会区的发展提供经验借鉴与理论依据。
1980年代以来，全球化、分权化和新自由主义背景下，“新区域主义”理论兴起。同一时期，泰勒（Taylor）将“尺度”引入地理学领域，其概念逐渐从地理学中对空间规模的客观测度工具演变成表征社会—空间关系的度量概念。尺度重构理论沿用了马克思主义地理学的研究范式，为全球化时代城市与区域重构现象提供了一种政治经济学分析视角。在此基础之上，博任纳（Brenner）提出了尺度结构（scalar structure）和尺度修复（scalar fix）的概念，认为不同形式的资本将依托地理平台进行流通和循环，在尺度结构上发生去地域化（deterritorialization）和再地域化（reterritorialization）从而完成资本积累。尺度重构通常用在全球化语境中，被视为一种有助于资本积累的空间生产策略和“时空修补”工具，学者相继提出了世界城市（world city）、全球城市（global city）、全球城市—区域（global city-region）、城市—区域主义（city-regionalism）、竞争性区域主义（competitive city regionalism）等理论。
自20世纪末以来，随着全球资本要素的加速流动和地缘政治经济格局的演变，尺度重构不仅能够反映特定地域组织的建构意图，还被视为一种有助于资本积累的空间生产策略。博任纳认为尺度重构旨在阻断资本积累危机的趋势，通过不同尺度的权力分配为资本流动构建新的地理基础和政治经济治理形式，许多国家和地区通过尺度重构创造“新国家空间”（new state space）。杰索普认为，尺度重构实际上是一个不断持续、循环往复的过程。殷洁和罗小龙提出尺度重构的本质是对经济干预和调节的权力在不同空间尺度重新配置的过程[。杨海华认为尺度重构本质上是资本去地域化和再地域化不断联结、相互循环的过程。可以看出，资本、空间、权力的互动过程作为尺度重构的核心已经成为共识，本文将“资本—空间—权力”纳入统一的分析框架，进一步剖析三者的互动机制和动态循环的过程。
由于资本具有较强的流动性，资本的流动往往是空间和权力重构的先导。在资本与空间的互动中，当社会经济发展阶段变化或者受到外部环境刺激，需要对依托的尺度结构进行相应调整，一方面突破原有的空间阻碍和消解原有的空间结构，另一方面在新的空间尺度上对生产要素进行重新分配。在不同主体的利益目标下，重构后的空间格局将引导资本与要素的流入与锁定，从而完成时空修补。在区域空间层面，尺度重构将形成一个多层级与网络化并存交错的地理关系构架，使地区之间的边界逐渐模糊。而新的城市—区域空间必然带来蕴含其间的经济、社会关系的转变，为了建立和维持这些关系，必须建构起相应的控制和协调生产网络的权力关系。在空间与权力的互动中，空间被视为一种社会建构或社会生产的容器，为权力在新的尺度层级进行重新匹配与运作提供空间载体。权力体系则通过构建新的制度安排和治理环境对空间关系进行行政干预，为新的空间格局破除障碍，扮演了“政治催化剂”的角色。权力向不同尺度层级发生变动的过程主要包括尺度上移（scaling-up）和尺度下移（scaling-down）两种方式，不同行为主体可以借此达到特定目标并扩大话语权。整个尺度重构过程是相互反馈的动态路径，资本的空间扩张塑造了区域空间雏形，反过来，政府借助经济战略、空间规划等手段将投资和公共产品引导至特定尺度，从而间接影响资本的再地域化过程。
图1 尺度重构的“资本—空间—权力”动态路径
中国学者基于尺度重构视角展开的相关实证研究主要集中于国家层面和城市层面，如国家级新区建设、行政区划调整等空间现象，而对于城市—区域尤其是跨界地区这一特定空间单元的尺度重构研究仍较为不足。在城市—区域尺度重构的过程中，资本的去地域化必然要求经济社会关系与特定地域空间的剥离与重建，行政界限因此变得模糊甚至消亡。由于边界地区涉及的权力主体、行政区划较多，跨界治理所面临的困境与挑战甚至被描述为“不可治理的”（ungovernable）。因此，跨界空间的尺度叠加最为错综复杂，也是城市—区域尺度重构的关键议题。治理体系尺度重构的方式主要有刚性尺度重构和柔性尺度重构两种：前者是指通过改变正式的行政设置（政府机构和行政区划）来调整治理尺度与地理空间尺度相一致的过程；后者是指通过设置相关协调机构、编制空间规划等柔性手段使得治理尺度与地理空间尺度相一致。对于跨界地区较为频繁的尺度重构要求，为避免刚性的行政边界调整带来过高制度成本，世界各国普遍采用柔性的尺度重构来完成。
1980年代以来，在迅速兴起的全球化浪潮下，资本主要依循“中心—边缘”的网络格局流动，以生产原料成本洼地为主要的尺度平台进行再地域化。香港等全球城市越过国家尺度，通过跨国公司实现了地方与全球的直接联系。与此同时，深圳经济特区凭借廉价劳工、优惠政策等优势，吸引了香港的制造业北移。这一时期形成了以产业垂直分工、港资主导为特征的前店后厂关系。21世纪初期，港深经济联系愈发密切，CEPA框架、“1+8”协议【2003年，中华人民共和国商务部与香港特别行政区财政司签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，即CEPA框架。2004年，深港双方签署了《关于加强深港合作的备忘录》和8个具体合作协议，即“1+8”协议】等正式对话的交流平台建立，深港合作从民间层面提升到政府层面。2008年金融危机之后，全球城市地理格局从“分级”转向“横向联系”，以外向性经济为主导的香港受到较大冲击，对区域合作的态度从被动的不干预政策变为主动寻求经贸合作。2007年和2008年的两次港深合作论坛构成了制度基石，落马洲河套地区开发成为两地合作的切入点。2010年，前海深港现代服务业合作区成立，深港关系进入了制度引导的区域一体化新阶段。
空间规划是以空间资源配置及其相关配套制度为核心的公共政策，也是一种积极主动的尺度重构工具，以灵活与低成本的方式引导资本在特定地区实现再领域化和权力尺度重组。在新时期的城市—区域竞争中，国内外区域空间规划大量涌现，并伴随着城市政府进行区域建构（region building）的各种努力。区域建构即为新的城市—区域实体化的过程，通过空间规划勾划城市—区域经济发展的战略方向和旗帜（discourses），从而推动城市—区域的建设。
从城市个体层面看，深圳和香港在各自的总体城市规划中都先后对区域空间结构提出过设想，但一直存在深圳方面“一头热”和香港方面落实困难的问题。《深圳经济特区总体规划（1986—2000）》面向香港规划开放了多个通道和口岸，在交通基础设施方面为深港合作奠定了重要基础；在《深圳城市总体规划（1996—2010）》中，建设“与香港功能互补的区域中心城市”成为城市目标之一，开始以开发区的模式面向香港承接产业转移；《深圳城市总体规划（2010—2020）》在城市空间结构规划中，首要强调了深港区域发展走廊以及与香港全面对接的都市功能带；《深圳国土空间总体规划（2020—2035年）（草案）》提出要全方位拓展深港澳合作，积极推进前海合作区、河套深港科技创新合作区等重点平台建设。反观香港的历版规划，2007版的《香港2030》才开始在策略性发展概念计划中将区域运输走廊指向深圳地区；此后在2016年、2021年的《香港2030+》规划中，都在概念性空间框架中将东西部两条发展走廊指向往深圳的三个方向，但相关交通运输系统始终“有待进一步研究”，此外还将“北部经济带”和“新界北”深化为“北部都会区”，并在区域空间结构的策略规划上突破了深港行政界线。
在中观的深港次区域层面，目前尚未形成成熟的都市圈空间规划，但有关深港城市—区域的空间概念由来已久。在2003年发布的《深圳2030城市发展策略》中，深圳市政府首次将“与香港共同发展的国际都会（深港同城）”作为深圳的功能定位之一。在香港特首《2007—2008年施政报告：香港新方向》中，“港深共建大都会”也成为香港发展的新方向之一。
注：图中箭头粗细表示联系强度。
图2 深港“城市—区域”空间演化路径
尺度重构的动因从自下而上的民间资本力量转变为自上而下的政府制度安排，政治因素起到了愈发重要的推动作用。早期全球化背景下的“政府”角色逊于“资本”逻辑，深港关系最初主要是经济层面的产业转移与分工，民间资本是促成香港与内地经贸合作的主要力量。然而，随着传统全球化抵达资本食利空间的张力极限并开始瓦解旧有格局，资本难以在破碎的全球格局中继续进行尺度修复，与此同时中国正在由旧有世界秩序中的半边缘国家向新中心国家转型。香港作为典型的外向型经济城市亟须纾困，但由于市场不具备规划、提供资源和引导增长的职能，资本催生形成的跨国企业与全球分工格局短期内难以逆转，必须由政府通过空间规划、区域合作等正式制度平台的建设推动新一轮的尺度重构。
早期深圳与香港对区域合作的积极性差异较大，尺度主体关系不对等【根据GaWC全球城市排名，香港自始至终都位于Alpha+等级，而深圳直至2016年才进入Beta等级】。在“全球城市”时期，香港地区的发展具有浓厚的离岸化发展倾向，与其腹地和国家城市体系之间联系较弱，却与全球城市网络存在更为直接的联系。但随着香港资本空间与产业结构的转型，越来越多的城市经济活动需要在更大的城市—区域范围内集聚。在全球资本格局重塑趋势下，单个城市经济体难以具备足够的韧性来抵挡全球资本格局变动的风险，香港开始主动与深圳等城市合作以塑造区域韧性和提高区域竞争力。香港与内地的生产关系、空间格局走向扁平化，主体关系也从由相对从属走向平等合作。近年来，广东省、中央政府等权力“代理人”介入区域尺度重构，通过区域空间规划、跨界基础设施建设等方式促进了尺度层级的上移。
注：黑色字体为深圳，金色字体为香港，红色字体为深港。
图3 深港区域空间与边界地区的尺度重构
从尺度重构的演化进程来看，尺度重构并非用一个新的尺度结构完全替代既定尺度结构，旧有的尺度结构不仅不会完全消失而且会高度限制新尺度结构的形成。在新旧尺度的冲突和斗争中，政府必须不断对当下的尺度进行校准，并通过及时的权力调整作出响应。
2007年首次提出的落马洲河套地区是深港两地最早进行联合开发的边界地区，2008年签订的《落马洲河套地区综合研究合作协议书》进一步将河套地区的规划研究范围分为河套A区、B区（港方境内），河套C区（深方境内）【河套地区（Ａ区）和港方邻近范围（Ｂ区）由港方牵头聘请顾问开展研究，深方参与；深方邻近河套地区范围（Ｃ区）由深方牵头开展规划工作，港方参与。详见：http://www.gov.cn/jrzg/2009-04/03/content_1277035.htm】。港深两地为统筹、协调和督促两地有关边界邻近地区包括河套地区的发展和研究工作，成立了“港深边界区发展联合专责小组”，由香港特别行政区发展局局长和深圳市常务副市长共同主持。边界联合小组为经济、社会关系构建了新的尺度结构，尽管新的尺度结构旨在解决既已存在的资本积累和管治重构问题，但是也引发了新的矛盾和冲突并造成了混乱低效的空间生产格局，导致该地区的开发工作停滞了约10年。直至2017年深港正式签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，其开发工作才正式启动，重新成立了“河套区港深创新及科技园发展联合专责小组”，由香港创新及科技局局长和深圳市副市长共同领导。两地在落马洲河套地区分别成立了“港深创新及科技园”（即原河套A区，约0.88km²）和“深方科创园区”（包括原河套C区与新增的福田保税区，共约3km²），两个园区共同组成“深港科技创新合作区”，形成了“一区两园”的格局。
领域主义假设所有社会关系都是在自封闭、有边界的空间容器中组织起来的，从而陷入“领域陷阱”（territorial traps）。从横向的尺度主体关系来看，尺度主体必须跳出领域陷阱，构建区域尺度平台引导资本与新的领域相结合，通过推动资源配置重组等手段促进资本的再地域化进程和空间治理体系的优化。事实上，深港边界地区并不缺乏局部范围的、小规模的跨界平台，反而由于多个尺度平台之间的层叠嵌套导致了治理冗余和碎片化问题。当前，粤港澳大湾区已进入产业转型和空间升级阶段，亟须在高层和底层机构间敷设有效的制度性联系，在区域层面建立统一的、权威的尺度平台。
从空间范围上看，香港北部都会区的前身可以看作新界北部地区，与深圳前海合作区同样都是完全位于各自行政区内的边界地区，如何在一方行政区内允许另一方政府权力的延伸是此类边界地区跨界治理的关键。在领域陷阱困境下，两方政府对区域要素配置的能力都存在一定的局限性，香港对区域的规划建构始终停留在概念框架层面，难以落实具体方案；深圳虽然长期致力于与香港的区域协同和合作发展，但只能囿于行政区范围内建设基础设施或产业园区等。2016年香港政府曾在《发展新界北部地区可行性研究》中建议开拓“新界北新市镇”等，但目标定位以服务于本地为主，通过实施“港人港地”（Hong Kong Property for Hong Kong People）等措施防止该地区成为所谓的“深圳后花园”，具有强烈的地方保护主义色彩。《北部都会区发展策略》特别提出要超越传统的“新市镇发展”和区议会行政界限的空间概念，将与深圳相邻的新界北部地区完全整合为北部都会区，一方面要打破内部的区划边界，另一方面要打破与深圳的行政边界。在跨界治理重构方面，深圳的前海合作区提供了一些有益的制度设计借鉴。2010年以来，深港双方成立了前海深港合作联合专责小组，并采取了一系列部际联席会议、粤港合作联席会议、深港合作会议、前海深港联合工作组、前海咨委会的合作机制。但即便如此，前海合作区仍难以调动起香港的参与度和积极性，一方面香港的资本主义制度和更为开放的营商环境与内地存在较大差异，另一方面港方治理主体的参与深度不足也饱受诟病。针对这一问题，2021年国务院印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，在“创新合作区治理模式”一条中提出要研究在前海合作区工作、居留的港澳和外籍人士参与前海区域治理途径，探索允许港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务的要求，将港方参与模式从联合会议等方式推向了参与深度与权威性更高的法定机构层面。
从垂直嵌套的尺度层级来看，某一个尺度层级往往嵌入更广泛的、多层级的尺度框架之中，尤其是边界地区可能同时具备多个复杂尺度的叠加，导致进行尺度上移、尺度下移或建立新的尺度层级等尺度转换过程较为困难。因此，亟须将多个不同的复杂尺度平台整合为一个统一的区域尺度平台。在既有尺度框架之中嵌入新的区域尺度层级，短期内确需突破许多现有的体制框架，但长期来看稳定的“强势权力介入”更有助于统一地域发展逻辑。不过必须指出的是，这种治理模式的前提是深港区域具备高度的协同发展水平，否则可能出现超前行动、揠苗助长等治理风险。
在落马洲河套地区的尺度重构中，虽然建立了“河套区港深创新及科技园发展联合专责小组”“深港科技创新合作区”等新的尺度层级，但港深创新及科技园仍由香港特区政府另行制定规划，深方科创园由深圳市委书记挂帅的领导小组推动工作。不过在港深创新及科技园，又引入了第三方机构“香港科技园公司”，其董事会成员由深港两方共同提名。落马洲河套地区的跨界治理从各自政府主导走向了双方共同推动、市场与政府共同参与的模式。前海合作区涉及的尺度层级更为复杂，既包含地方、区域、国家层级，又包括新建的前海管理局层级。2010年国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，国家权力“代理人”的介入将其提升到国家尺度。部际联席会议也由国务院各部委、广东省、香港特区、深圳市联合推动，在国务院领导下统筹协调前海建设工作。而“前海管理局”是具有计划单列市管理权限的法定机构，广东省与深圳市政府都将部分权力尺度下移到了前海管理局层面，市政府授权其负责土地监督、管理和开发工作，同时还有省级以上主管部门下放或委托前海管理局的审批权限。
“城市—区域”的尺度重构是一个不断更新迭代的过程，伴随着“资本—空间—权力”的动态反馈，反映了全球化不同阶段的时代烙印。在全球资本格局重塑和国家区域战略语境下，尺度重构的动因机制、空间表征都发生了新的变化。深港区域格局的演化是从“全球城市”到“全球城市—区域”的典型尺度重构现象，其经济与社会关系演变、区域空间结构调整和跨界治理转型路径既蕴含了资本循环的“尺度修复”逻辑，又体现了中国有为政府的主动干预特征。尺度重构已转变为服务特定目标的策略，地方的制度安排和政治因素发挥着愈加突出的作用。与1980年代快速全球化背景下的“尺度重构”相比，“资本”和“政府”的主导角色和互动机制有所变化，在当前新一轮尺度重构中，政府角色从被动顺应资本扩张到主动引导资本流动发生了转型。区域空间战略和城市空间规划对尺度重构进程起了重要的推动作用，其城市—区域格局的形成是上层政策制定者（中央）和下层（地方政府）在世界经济中为提高城市的竞争力的有意识的决策结果。而边界空间正是经济社会关系重组的核心空间载体和政府权力调整的试验场，如落马洲河套地区、前海合作区等边界空间都叠加了多重治理层级与博弈力量。
